部分政策文件存在四大問題：他們?yōu)楹位乇茈y點(diǎn)？

徐忠

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于建立規(guī)則明確、透明、市場化、法治化的高水平市場經(jīng)濟(jì)體系。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，有一個(gè)問題需要優(yōu)先解決，即提高決策的科學(xué)性、有效性和精準(zhǔn)度。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定，明確了改革的總體框架，為改革做好了“頂層設(shè)計(jì)”。以此為指引，機(jī)關(guān)干部白加黑，“5+2”，加班加點(diǎn)，抓緊出臺改革方案。但是，社會上對一些重大改革措施的評價(jià)并不一致，還有一些人表示一些改革的實(shí)際獲得感并不強(qiáng)。這是需要我們仔細(xì)審視的一個(gè)問題。

仔細(xì)翻閱我國已經(jīng)出臺的政策文件，有以下幾點(diǎn)觀察。

從決策機(jī)制上看，有的文件表述上都與十八屆三中全會精神和中央精神保持一致，但一些改革的難點(diǎn)和需要解決的具體實(shí)際問題往往沒有提到。我想這背后可能與政策文件的制訂過程和決策機(jī)制有關(guān)。大部分政策文件是由處長們負(fù)責(zé)起草的，各個(gè)部門的處長們起草文件和會簽文件時(shí)一交流，往往發(fā)現(xiàn)各部門對一些問題的看法存在分歧，這種分歧可能是因?yàn)檎J(rèn)識上的差異，也可能有部門利益的考慮，很難協(xié)調(diào)一致。然而問責(zé)對改革方案出臺是有時(shí)間限制的，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定動(dòng)作，就只好把有分歧的問題從文件中拿掉。所以，我們的政策文件看上去是一致性意見，實(shí)際上是分歧觀點(diǎn)被拿掉的結(jié)果，而這些有分歧的內(nèi)容恰恰是改革真正需要推動(dòng)解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

從文風(fēng)上看，文件追求大而全、面面俱到，但具體該怎么做往往語焉不詳，需要相關(guān)部門出臺細(xì)則才能執(zhí)行。我國的政策文件大多結(jié)構(gòu)工整而相似，涵蓋改革的方方面面，從形勢研判到改革的必要性，從指導(dǎo)思想到基本原則，等等。但是對于政策的細(xì)節(jié)的表述卻很少。即使有，很多也用鼓勵(lì)、支持等表述，但如何鼓勵(lì)和支持則不清楚。為什么會有“以文件落實(shí)文件”，一個(gè)原因就是上一級的文件沒有把細(xì)節(jié)講清楚。事實(shí)上，多個(gè)文件出臺，實(shí)際效果達(dá)不到預(yù)期目的也會影響市場主體的預(yù)期。當(dāng)然這可能有中國的一種文化心理，“不愿意把事情用老百姓能明白的語言寫清楚，也不屑于記錄描述細(xì)節(jié)過程，而是見大不見小，喜歡寫大文章講大道理?！?/p>

從文件設(shè)計(jì)思路看，能否體現(xiàn)政策制定的科學(xué)性，體現(xiàn)激勵(lì)相容的機(jī)制和市場化導(dǎo)向很關(guān)鍵。很多文件在這方面還有提升的空間。同時(shí)，存在為了短期目標(biāo)以行政措施改變了長期的制度，而制度的穩(wěn)定對保持預(yù)期穩(wěn)定非常重要。

從執(zhí)行上看，立法部門化，行政部門較大的自由裁量權(quán)無法真正體現(xiàn)市場化和法制化。立法機(jī)關(guān)委托行政部門立法。法律、規(guī)章、制度出臺需要各部門之間自下而上地溝通協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)起草文件的處長一征求意見，發(fā)現(xiàn)各部門意見不統(tǒng)一，有分歧的意見也不能寫進(jìn)法律里，只好大而化之。結(jié)果是法律、規(guī)章、制度的落實(shí)，不得不依靠行政部門出臺相關(guān)細(xì)則，明確標(biāo)準(zhǔn)和操作程序。這也就賦予了行政部門較大的自由裁量權(quán)。同樣的規(guī)則因?yàn)閳?zhí)行部門的自由裁量權(quán)過大而產(chǎn)生顯著不同的效果，必然會擾亂市場預(yù)期，沖擊市場信心。

近年來，我國推進(jìn)了一系列的改革，客觀地看，成績是實(shí)實(shí)在在的。人民群眾對進(jìn)一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。在此背景下，只有進(jìn)一步改進(jìn)決策機(jī)制，改革問責(zé)機(jī)制，改革文件設(shè)計(jì)理念，改革文風(fēng)，才能鞏固改革預(yù)期，增強(qiáng)市場主體對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場信心。當(dāng)然改革的方式改革了，不但老百姓改革的實(shí)際獲得感增強(qiáng)了，也會改善公務(wù)員的工作和生活質(zhì)量。

（作者系中國人民銀行研究局局長，本文節(jié)選自作者在中國經(jīng)濟(jì)50人論壇2019年年會上的發(fā)言）