論我國開發(fā)性銀行立法的必要性及其主要內(nèi)容

(重慶大學(xué) 重慶 400044)

一、政策性銀行需要向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型

根據(jù)2015年4月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于同意國家開發(fā)銀行深化改革方案的批復(fù)》，國家開發(fā)銀行被明確定性為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，這意味著國家開發(fā)銀行將要由政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。其實(shí)早在2005年，中國人民銀行行長周小川就意識(shí)到政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型是一個(gè)主流趨勢[1]。我國的三家政策性銀行發(fā)展的二十幾年間，雖然取得了一定的成果，但同時(shí)這三家政策性銀行都面臨著許多突出的財(cái)務(wù)和經(jīng)營問題。向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型為解決這些問題提供了一條切實(shí)可行的路徑。

開發(fā)性銀行是“介于政策性銀行和商業(yè)銀行之間的一種特殊的金融形式，是具有政府特定賦權(quán)，以市場化的運(yùn)作方式和市場業(yè)績?yōu)橹?，通過融資推動(dòng)制度建設(shè)和市場建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)”[2]。其在開展政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，可以開展一些商業(yè)性的金融業(yè)務(wù)來扭轉(zhuǎn)日益虧損的財(cái)務(wù)狀況?！巴ㄟ^國家信用的市場運(yùn)用，部分的替代市場的不足，推動(dòng)市場體制的建設(shè)，最后發(fā)育成新的市場，帶動(dòng)資產(chǎn)的升級(jí)和盈利”[3]，成為政府和市場之間的橋梁和紐帶，最終發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。同時(shí)也能夠在一定程度上解決其過度依賴于政府的窘境，淡化其行政化的色彩，使其擁有一定的自主性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

二、開發(fā)性銀行立法先行的必要性

開發(fā)性銀行立法先行的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

(一)開發(fā)性銀行從事商業(yè)性金融業(yè)務(wù)需要受到約束

無論是政策性銀行還是開發(fā)性銀行，其背后都是以政府信用為依靠，需要由政府利用財(cái)政資金和公共資源來組建，在稅收上享受免稅待遇，這涉及到納稅人的權(quán)益，因此其具有一定的公共性質(zhì)。而且“開發(fā)性銀行的行為在一定程度上代表了國家的意志，其執(zhí)行著部分的宏觀調(diào)控的職能”[4]。一般而言，這種具有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)通過先行立法來吸收民意，這在國際上也是被一貫采用的做法。

如果仍然不先立法來對開發(fā)性銀行的運(yùn)行、職能、業(yè)務(wù)和監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，那么由于其自身兼具政策性和商業(yè)性，其在開展商業(yè)性業(yè)務(wù)時(shí)難免會(huì)利用國家政策及政府的支持而產(chǎn)生不公平競爭的問題。因此需要先行制定出法律來對其從事的商業(yè)性金融活動(dòng)的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制，防止其利用政策優(yōu)勢而損害市場的公平競爭。做到先立法后運(yùn)行，確立總體和階段目標(biāo)以及對策，就有可能避免許多本不該出現(xiàn)并久拖未決的問題，做到未雨綢繆。[5]

(二)開發(fā)性銀行從事的商業(yè)性業(yè)務(wù)具有高風(fēng)險(xiǎn)性

金融行業(yè)本身就是風(fēng)險(xiǎn)過度集中的行業(yè)，具有先天的內(nèi)在的不穩(wěn)定性，作為經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)的開發(fā)性銀行也不例外，而且由于其進(jìn)入的領(lǐng)域是對于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的補(bǔ)充，從事的是中長期的金融業(yè)務(wù)，這些領(lǐng)域業(yè)務(wù)周期長，資金投放量大，風(fēng)險(xiǎn)集中度高，加之其在經(jīng)營過程中又必須接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，以政策性業(yè)務(wù)為主，不能完全的追求盈利目的。

基于以上兩點(diǎn)的考慮，在組建開發(fā)性銀行時(shí)，有必要通過先行立法，來明確的規(guī)范開發(fā)性銀行的法律地位、職能范圍和監(jiān)管的手段等方面的內(nèi)容，從而達(dá)到設(shè)立開發(fā)性銀行的預(yù)定目的，也能更好的防范其經(jīng)營過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、開發(fā)性銀行立法的主要內(nèi)容

由于目前開發(fā)性銀行在法律層面還沒有相關(guān)的立法實(shí)踐，因而我們根據(jù)相關(guān)的金融法的一般理論，以及參照《商業(yè)銀行法》的相關(guān)體系來論述開發(fā)性銀行立法主要包括以下內(nèi)容：

(一)確立開發(fā)性銀行的法律地位及其職能

開發(fā)性銀行是對于政策性銀行的一種超越式的金融機(jī)構(gòu)，它一方面要從事政策性、非營利性的業(yè)務(wù)來彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的失靈，另一方面又要借助市場化的手段開展商業(yè)性、營利性的業(yè)務(wù)來預(yù)防政府失靈。但是其職能應(yīng)該有所側(cè)重，為了服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)重大中長期發(fā)展的戰(zhàn)略，助推政府更好地實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)，開發(fā)性銀行的定位仍然需要以政策性職能為主導(dǎo)，“仍然應(yīng)堅(jiān)持其‘公法人’的法律地位”[6]。

在立法確定開發(fā)性銀行的職能和業(yè)務(wù)范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政策性主導(dǎo)的前提下采取多元化的業(yè)務(wù)經(jīng)營，確立政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)兼營，商業(yè)性項(xiàng)目盈利服務(wù)于政策性項(xiàng)目的職能定位。應(yīng)當(dāng)賦予其一定的自主經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮開發(fā)性銀行開發(fā)新的投資領(lǐng)域、引導(dǎo)市場資金流向、建設(shè)及促進(jìn)市場完善的功能。[7]

(二)必須明確確定開發(fā)性銀行經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)的范圍

由于開發(fā)性銀行背后有國家信用和政府政策的支持，很可能會(huì)導(dǎo)致其在市場競爭中依靠公權(quán)力的支持來開展不正當(dāng)?shù)母偁幮袨椋茐氖袌龉礁偁幹刃?，因此需要明確其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)的范圍，同時(shí)也要對其受到的政府的財(cái)力和政策的支持的限度進(jìn)行約束[8]，維護(hù)公平有效的市場競爭環(huán)境。

在立法中應(yīng)當(dāng)明確開發(fā)性銀行所經(jīng)營的商業(yè)性活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)有所區(qū)分。開發(fā)性銀行起到的應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)充性的作用，其所進(jìn)入的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是目前商業(yè)性銀行所不愿意進(jìn)入或者沒有能力進(jìn)入的領(lǐng)域。要強(qiáng)調(diào)其對于市場的開發(fā)和引導(dǎo)作用，其經(jīng)營業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)有助于中長期項(xiàng)目的開展，堅(jiān)持不競爭、補(bǔ)充性和市場引導(dǎo)原則。

(三)開發(fā)性銀行的監(jiān)管內(nèi)容

對開發(fā)性銀行的監(jiān)管，需要明確監(jiān)管的要求和標(biāo)準(zhǔn)，具體而言，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)著重放在以下三方面：首先，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管上，由于開發(fā)性銀行具有的高風(fēng)險(xiǎn)性，其需要具備一定的風(fēng)險(xiǎn)承受和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，因而需要建立一套開發(fā)性銀行的監(jiān)管評級(jí)體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件報(bào)告處置機(jī)制；其次，在合規(guī)性監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對開發(fā)性銀行經(jīng)營范圍的合法性監(jiān)管，對于開發(fā)性銀行的投資領(lǐng)域和投資規(guī)模都應(yīng)當(dāng)做到有效的監(jiān)控；最后，在盈利性監(jiān)管上，開發(fā)性銀行所從事的業(yè)務(wù)大多關(guān)系到國計(jì)民生，其盈利性不僅僅是體現(xiàn)在業(yè)務(wù)收入上，還體現(xiàn)在其產(chǎn)生的社會(huì)效益上，在對其盈利性監(jiān)管時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將這點(diǎn)考慮進(jìn)去。

四、結(jié)語

向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型是政策性銀行發(fā)展的主流趨勢和現(xiàn)實(shí)選擇，但是開發(fā)性銀行仍然要堅(jiān)持政策性主導(dǎo)的職能定位，不宜在短時(shí)間內(nèi)推進(jìn)其向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，其商業(yè)性的盈利應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于政策性的。在立法中應(yīng)當(dāng)清晰地厘定其與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)邊界，尤其是要建立適合開發(fā)性銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管的法律制度。