公眾參與農村環(huán)境管理的現狀考察和對策研究

(1.四川大學公共管理學院 四川 成都 610064；2云南大學公共管理學院 云南 昆明 650000)

一、引言

自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎，受發(fā)展階段、發(fā)展模式和資源能源開發(fā)利用手段的局限，在很多地區(qū)及行業(yè)，物質和能量被不當消耗利用，導致了嚴重的環(huán)境污染問題。特別是在農村，由于環(huán)境基礎設施落后，環(huán)境管理能力軟弱，環(huán)境管理措施缺位，日益加劇的環(huán)境問題，正瘋狂吞噬著農村地區(qū)的經濟社會建設成果，嚴重威脅著農村的可持續(xù)發(fā)展。農民是農村環(huán)境問題的直接受害者,環(huán)境污染和生態(tài)破壞，不僅惡化了生產生活條件，而且對其生命財產安全也構成了巨大威脅。目前農村環(huán)境管理體制中，政府居于絕對的主導地位，政府協同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民委員會對農村環(huán)境進行管理，村民只是自發(fā)式參與。[1]此種模式以政府干預和市場調節(jié)為主，呈現出管理水平不高、管理效益較低的巨大問題，農民參與度低，非政府組織和大眾傳媒等本應在農村環(huán)境管理中發(fā)揮巨大作用的主體卻參與缺位。但是，隨著人們生態(tài)意識和法律意識的增強，一部分對公共環(huán)境保護先知先覺的公民極力要求參與農村環(huán)境公共事務，這既是建設公民社會的必然趨勢，也是對傳統政府主導型農村環(huán)境管理體制的改革創(chuàng)新需求。農村生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，這種公共屬性使得農村環(huán)境管理呈現出綜合性特征，要求農村環(huán)境的管理需要兼顧多方主體的利益，除了政府參與外，還需要大力推動農民、非政府組織、大眾傳媒等對農村環(huán)境管理的參與。[2]

二、基本概念的界定

(一)農村環(huán)境管理

農村環(huán)境管理是指在國家相關法律框架下，與農村環(huán)境有利益關系的各方主體，綜合運用各種方法和技術，在現行制度和法律法規(guī)框架內對農村環(huán)境進行的管理、改造和保護等活動。農村環(huán)境管理的主體是多元的，管理的內容、領域、范圍較為廣泛，是一種綜合性極強的活動，內容包括土壤、水、大氣、生物等，領域遍及社會、政治、經濟、科技等，范圍囊括國家的相關的機構、部門等。

(二)農村環(huán)境管理中的公眾參與

農村環(huán)境管理中的公眾參與在公眾的角度指的是在農村環(huán)境管理的過程中，社會相關公眾依據現行法律法規(guī)的有關規(guī)定，積極參與到與其利益相關的環(huán)境管理活動中去。在國家的角度指的是國家有權機構在進行農村環(huán)境立法、農村環(huán)境政策制定、農村環(huán)境事務決策等事關公眾切身利益的重要活動時，開放相關通道，使社會公眾的利益訴求能得到反映，同時聽取社會公眾的意見建議，吸納社會公眾進入管理體制的相關行為。[4]“公眾參與”具有鮮明的雙向性，在農村環(huán)境管理中，政府部門與公眾之間的對話溝通是雙向的、互動的，使得社會公眾能有效參與到農村環(huán)境問題的解決中來，能極大程度防止和化解社會矛盾與沖突。

(三)公眾參與農村環(huán)境管理的現狀

隨著經濟發(fā)展和生活水平的逐漸提高，社會公眾環(huán)保意識的開始覺醒，公眾開始成為我國農村環(huán)境管理中的重要參與力量。全國范圍內來看，我國農村環(huán)境管理中的公眾參與現狀并不太樂觀，參與還停留在初級水平，同時公眾參與的深度和廣度也比較低。目前，公眾參與農村環(huán)境管理存在著諸多不足之處：首先，公眾參與程度淺，形式化嚴重。各利益相關方在參與農村環(huán)境管理的過程中會為了各自的利益訴求進行博弈或者合作，以求維護自身環(huán)境利益，但當前農村環(huán)境管理中的公眾參與模式是政府主導包辦的壟斷模式，公眾參與程度淺，公眾多是被動參與，公眾參與積極性被嚴重限制。[5]其次，公眾參與層次低，影響力不足。當前農村環(huán)境管理體制中，公眾參與管理的途徑和形式主要有：聽證討論、舉報投訴、集體上訪、村民會議、媒體曝光等，雖然這些參與途徑和形式在一定程度促進了農村環(huán)境管理，但公眾參與的層次過低，無法深入參與到農村環(huán)境管理和保護中去，無法發(fā)揮較大的影響力。[6]同時，環(huán)保教育的缺失使公眾對于環(huán)境惡化的危害意識淡薄，在環(huán)境管理的過程中缺乏大局觀念，往往在切關自身利益的環(huán)境損害發(fā)生以后，才通過舉報、投訴、信訪等手段和方式維護自身環(huán)境權益。

三、公眾參與的制約因素

(一)相應的法律法規(guī)不健全

近年來，國家相繼頒布了一系列法律法規(guī)、政策制度，為公眾參與提供了法律支撐。但是，我國在公眾參與農村環(huán)境管理這方面的法律法規(guī)建設還較為落后，遠遠沒有滿足當下農村環(huán)境管理和保護的需求，還有很多不足之處。一方面，公眾參與的權利基礎不齊全。在立法上，公民的環(huán)境權利尚未正式確立。我國憲法沒有明確規(guī)定環(huán)境權利是公民的一項基本權利，其他環(huán)境保護領域的相關法律法規(guī)對公民環(huán)境權也沒有作出明確具體的規(guī)定。公民的環(huán)境權利缺少法律保障，在當前農村環(huán)境危機下不能有效推動公眾對農村環(huán)境管理的參與。[7]在我國，主管環(huán)境保護的行政部門相繼發(fā)布了100多部環(huán)境行政規(guī)章，400多條環(huán)境標準，地方也發(fā)布了900多項環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。但是，地方性法規(guī)和規(guī)章缺乏對公民環(huán)境權利的明確規(guī)定，無法為公眾參與農村環(huán)境管理提供有力的法律支撐，無法保障公眾有效參與到農村環(huán)境管理中去，導致公眾的環(huán)境權益受到損害時也無法得到及時有效的法律救濟。[8]另一方面，缺乏農村環(huán)境管理中公眾參與的專門規(guī)定。公眾參與農村環(huán)境管理的法律法規(guī)不健全，僅有大體的框架，缺乏具體細致的規(guī)定。農村環(huán)境管理中公眾參與的法律政策出現空白，制約著公眾參與農村環(huán)境管理，無法滿足公眾參與農村環(huán)境管理的現實需求。關于農村環(huán)境管理中公眾參與的法律法規(guī)沒有集中統一的專門規(guī)定，十分散亂、模糊，這方面的法律法規(guī)建設缺位，公眾參與不能得到專門法律法規(guī)的支撐。且相關法律法規(guī)過于抽象，現有規(guī)定過于籠統，操作性不強，缺乏細致可行的規(guī)定，導致公眾參與農村環(huán)境管理面臨無法可依的尷尬局面。

(二)公眾參與的渠道阻塞

我國農村環(huán)境管理中公眾參與的途徑和方式受到了很大限制和制約，參與的程度、范圍、有效性等方面存在較大局限。目前我國農村環(huán)境管理中的公眾參與只集中于末端，這一方面是因為我國環(huán)境信息開放度不高，另一方面，是因為不完善的參與機制、不暢通公眾參與途徑。埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為，“盡管不同地方所面臨的環(huán)境問題存在實質性差別，但是在這些地方生活的人們長期以來一直保持著穩(wěn)定，人們有一個共同的過去，也期待著有一個共同的未來。”[9]然而，當前我國缺乏公眾參與農村環(huán)境管理的有效途徑和暢通渠道，公眾無法正常表達自己的利益訴求、維護自己的環(huán)境權益，十分不利于農村生態(tài)環(huán)境管理。以2016年6月26日年湖北仙桃垃圾場停建事件為例，該項目事關社會公眾的環(huán)境利益，當地政府在垃圾場建設前期沒有進行信息公開，導致了民眾的質疑，也沒有及時舉行公開的聽證會、論證會或專家咨詢會，當地的民眾無法參與事關其自身環(huán)境權益的項目建設，無法通過正常渠道表達自己的利益訴求，無法及時有效維護自身環(huán)境權益，在之后爆發(fā)了大規(guī)模的群體性事件，在媒體曝光該事件以后，政府才迫于各方壓力不得不公布該項目的相關信息并且宣布停建，但此時環(huán)境破壞己經實質性存在，公眾受到損害的環(huán)境權益已經無法有效彌補。

(三)公眾參與的成本過高

在當前我國農村環(huán)境管理體制中，公眾參與農村環(huán)境管理需要付出難以想象的信息成本和經濟成本，這往往是普通公眾難以承擔的。我國公眾的環(huán)境權利沒有得到憲法確認，公眾環(huán)境知情權受到較大限制，在農村環(huán)境問題上，地方政府不愿意主動地向社會公眾公開相關資料，農村環(huán)境管理的透明度較低。公眾參與農村環(huán)境管理的過程中，若是想獲得相關環(huán)境信息，需要付出高昂的成本，這極大地打擊了農村環(huán)境管理中公眾參與的積極性和主動性，限制了社會公眾主動地、積極地參與農村環(huán)境管理。政府陽光政務和信息公開，便意味著政府部門權力尋租將會受到極大打擊和限制，既得利益獲得者會極力阻撓此信息公開的進程。在我國農村環(huán)境管理中，政府部門往往不會及時公布相關環(huán)境信息，導致信息嚴重不對稱，進而為獲取信息而帶來的高成本嚴重制約公眾對農村環(huán)境管理的參與。

缺乏經濟上的有力保障是農村環(huán)境管理中公眾參與的另一巨大障礙。因為公眾參與農村環(huán)境管理的意識和動能與其經濟水平緊密聯系，經濟狀況窘迫公眾會傾注大量精力與維持生計上，很難顧及環(huán)境管理等問題，即使其有意愿參與農村環(huán)境管理，巨大的經濟負擔也會阻礙其參與管理的積極性。雖然隨著公眾環(huán)境意識的覺醒，公眾對參與農村環(huán)境管理興趣逐漸增高，但是有效的公眾參與必須要具備完備的參與設施、充足的參與資金保障，公眾缺乏強有力的經濟支持，制約著公眾參與農村環(huán)境管理的積極性和主動性。

(四)公眾參與的專業(yè)程度不高

美麗中國環(huán)境論壇2015年9月10日在山東青島舉行，多家環(huán)境智庫在論壇上做了報告，報告顯示出了目前我國公眾參與環(huán)境保護的基本現狀，我國公眾環(huán)境保護意識隨著經濟的發(fā)展在逐漸增強，但還沒能有效參與環(huán)保行動，中國公眾參與環(huán)保的知識與技能不足，環(huán)保NGO也存在規(guī)模小、專業(yè)性不強的問題。[10]總的來說，目前農村環(huán)境管理中公眾參與的專業(yè)化水平還有待提高，公眾由于受教育程度的不同，導致公眾參與意識、參與能力參吃不齊，公眾缺乏參與農村環(huán)境管理的專業(yè)知識和技能，公眾不能有效參與到農村環(huán)境管理中去。環(huán)保NGO作為社會公眾的重要組成部分，在我國農村環(huán)境的管理和保護中發(fā)揮著不可替代的重要作用。環(huán)保NGO能幫助公眾提高其環(huán)保意識，推動公眾積極有序參與農村環(huán)境管理，分擔政府在環(huán)保方面的壓力，代其履行一部分環(huán)保職能。我國環(huán)保NGO發(fā)展面臨著巨大困境，環(huán)保NGO發(fā)展水平較低，專業(yè)化程度不足，缺乏專業(yè)人才，缺乏專門資金支持，缺少對農村環(huán)境關注的專業(yè)環(huán)保NGO。

我國大部分環(huán)保民間組織都是由政府或學生環(huán)保社團組建而成，民間自發(fā)組建的環(huán)保組織缺失。相關的環(huán)保組織缺乏專門的資金支持，我國農村環(huán)境領域的環(huán)保NGO普遍面臨著資金窘迫的艱難處境，當前我國環(huán)保NGO資金籌集的主要來源是會費、政府或主管單位的財政撥款以及社會捐助等。環(huán)保NGO專業(yè)性不足，環(huán)保NGO的工作一般需要具有專業(yè)知識的環(huán)保志愿者來做，我國目前環(huán)保NGO中近30%沒有專門工作人員，環(huán)保NGO缺乏專業(yè)人才的支撐，導致環(huán)保NGO專業(yè)性不足。

四、改善公眾參與現狀的建議

(一)建立健全公眾參與的相關法律法規(guī)

隨著我國經濟社會的飛速發(fā)展，公眾的環(huán)保意識的逐漸覺醒，在立法上完善環(huán)境公民參與制度，已成為世界環(huán)境保護發(fā)展的必然趨勢。[11]國家應當建立健全公眾參與農村環(huán)境管理的法律法規(guī)，為農村環(huán)境管理中的公眾參與提供強有力的法律支撐。

一方面，應在憲法和環(huán)境保護相關法律法規(guī)中明確規(guī)定公民的環(huán)境權利。對公民環(huán)境權利的確認能有效促進農村環(huán)境管理中的公眾參與，能有效激發(fā)公眾的參與熱情和參與積極性，能較大提高農村環(huán)境管理的科學化和民主化水平。要盡快出臺針對農村環(huán)境管理中的公眾參與權利和義務的專門法律法規(guī)，明確地賦予公眾參與農村環(huán)境管理的權利和義務，以法律形式對公眾參與的內容、形式和途徑作出明確規(guī)定，保障公眾參與管理農村環(huán)境的權利和權益。另一方面，國家相關機關應盡快對農村環(huán)境管理中的公眾參與的具體方式和方法作出具體細致的規(guī)定。我國現行的針對農村環(huán)境管理公眾參與的法律法規(guī)比較零散、模糊、重復，沒有統一配套的法律法規(guī)，為了調動社會公眾對農村環(huán)境管理的參與積極性和主動性，應該健全公眾參與農村環(huán)境管理的相關政策法規(guī)，在相關配套法律中對農村環(huán)境管理中的公眾參與作出細致設計。

(二)打造公眾參與的有效平臺

參與途徑是保證公眾參與農村環(huán)境管理有效性和持續(xù)性的重要基礎，在完善的參與途徑基礎上公眾才能有序高效參與。[12]有效的公眾參與渠道是提升農村環(huán)境管理水平、提高農村環(huán)境管理有效性的重要條件。我國農村環(huán)境管理中的公眾參與面臨著制度、途徑、方法等多方面的限制，社會公眾難以發(fā)揮其應有作用。為了走出這一困境，提高我國農村環(huán)境管理能力，必須保證公眾參與途經的通暢。

首先，要建立和完善民意調查機構。建立多元主體的、專門專業(yè)的民意收集和調查部門，在事關社會公眾切身環(huán)境利益的重大農村環(huán)境決策作出之前充分征求、了解民意，只有在充分尊重民意基礎上作出的決策才能得到公眾支持，才能順利施行，農村環(huán)境管理要充分了解利益相關方的意見和建議。建立完善的農村環(huán)境信訪舉報制度，設立專門部門，保障社會公眾的環(huán)境監(jiān)督權，使相關部門能及時了解農村環(huán)境管理中出現的問題，迅速地了解民意，化解農村環(huán)境管理中出現的矛盾，推動農村環(huán)境問題的解決，在相當程度上，這又鼓勵了社會公眾對于農村環(huán)境問題的關注和對于農村環(huán)境管理的積極參與。

其次，建立網絡信息溝通和共享平臺。利用互聯網的及時性和廣闊性等特征豐富公眾參與農村環(huán)境管理的渠道，便捷公眾參與農村環(huán)境管理，降低其參與成本和參與難度。政府可以通過專門平臺來公示信息、宣傳環(huán)保政策、進行環(huán)境政務公開，社會公眾能通過此平臺及時通過了解各種環(huán)境信息。公眾可以通過信息溝通和共享平臺反映自己的訴求，進行環(huán)境監(jiān)督，實現政府和公眾的雙向互動，這將在很大程度上推動公眾參與農村環(huán)境管理。在農村環(huán)境管理過程中建立和完善信息溝通和共享渠道，有利于保障社會公眾的環(huán)境知情權和環(huán)境參與權，有利于拓寬公眾獲取環(huán)境信息的渠道，從而使公眾在農村環(huán)境管理中居于更主動的地位。

最后，健全和完善公開聽證論證程序機制。公開聽證、專家論證等是公眾參與農村環(huán)境管理的有效途徑，它可以使公眾在聽證過程中獲取有關農村環(huán)境建設的信息、進行咨詢，同時具有監(jiān)督、制約、反饋等功能。規(guī)范的聽證論證程序有助于保障公眾參與權利，有助于政府部門了解農村環(huán)境方面的社情民意，提高農村環(huán)境管理的民主程度和科學化水平。擴大農村環(huán)境立法等事關各方利益主體重大利益的行為的聽證范圍，將社會公眾納入到環(huán)境的立法、決策等初始過程中來。

(三)降低公眾參與的成本

要推進農村環(huán)境管理中的公眾參與就需要降低公眾參與過程中的信息獲取的成本并為社會公眾參與農村環(huán)境管理提供強有力的經濟支持。

一方面，要實行陽光政務和信息公開，政府通過信息公開將環(huán)境政策制定與施行過程主動向公眾公開，通過一定方式和手段讓公眾更輕松更便捷地獲取相關環(huán)境信息，保障公眾環(huán)境知情權，減少社會公眾參與農村環(huán)境管理過程中的成本投入。在如今的網絡信息時代，政府環(huán)境信息公開要利用網絡這個高效工具，通過網絡平臺將相關環(huán)境信息及時地公開發(fā)布，使公眾及時獲得相關環(huán)境信息，使政府更加便捷的了解社會公眾的真實訴求和意見。這有助于減少公眾參與農村環(huán)境管理的信息獲取成本，還有助于從根源上消除農村環(huán)境管理過程中公眾消極參與的現象。

另一方面，要為公眾參與農村環(huán)境管理提供強有力的經濟支持。如果各級政府不能保證農村環(huán)境管理領域充足的財政投入，就很難為公眾提供有效參與農村環(huán)境管理的軟硬件設施。沒有物質基礎作為驅動，即便公眾參與的制度設計再完善也難以在實踐操作中加以貫徹執(zhí)行。[13]所以政府要積極履行自己的公共服務職能，為農村環(huán)境管理中的公眾參與提供較為充裕的資金保障，消除社會公眾的后顧之憂，比如適當的經濟補貼和適當的財政支持。當前我國從事農村環(huán)境保護的環(huán)保NGO和公眾個體大部分都是公益性質的，沒有直接經濟來源和穩(wěn)定長期的資金支持，他們面臨巨大的經濟壓力，這十分不利于農村環(huán)境管理中的公眾參與。政府可以為參與農村環(huán)境管理的公眾提供一定的資金補貼，彌補由于參與農村環(huán)境管理所帶來的經濟損失，在一定程度上還能調動公眾的參與積極性。政府可以向環(huán)保NGO購買環(huán)保服務，減輕政府壓力，同時又可以增強農村環(huán)境管理的專業(yè)性和科學性；成立支持公眾參與農村環(huán)境管理的基金會，拓寬農村環(huán)境管理中公眾參與支持資金的來源和渠道；對從事農村環(huán)境管理的個人和組織免予征收個人所得稅、評選參與農村環(huán)境管理的杰出公眾并給予物質獎勵和精神獎勵，從物質上和心理上增強社會公眾的參與積極性。這些措施都能在一定程度上社會公眾的經濟壓力，農村環(huán)境管理中的公眾參與提供保障資金，促進公眾對農村環(huán)境管理的參與。

(四)提高公眾參與的專業(yè)水平

公眾參與農村環(huán)境管理的能力和其自身能力水平有直接關系，應加強社會公眾的專業(yè)水平培養(yǎng)，對社會公眾進行知識普及和教育培訓，塑造其積極的參與意識，培養(yǎng)其參與農村環(huán)境管理的專業(yè)能力，尤其要加大對農村環(huán)保NGO的專業(yè)性建設，農村環(huán)保NGO是農村環(huán)境管理的重要參與力量，起著舉足輕重的作用。

針對我國公眾基本環(huán)保知識缺乏的現狀，專業(yè)素質的培養(yǎng)顯得尤為重要，要提高社會公眾對農村環(huán)境管理的參與意識，增強其參與農村環(huán)境管理的專業(yè)水平。可以將環(huán)境知識與生產生活實際相結合，制作成有關農村環(huán)境管理的知識宣傳手冊，為社會公眾參與農村環(huán)境的管理提供指導。我國農村環(huán)境管理中的公眾參與普遍缺少經驗、人才，要加強專業(yè)性人才的引進，建立完善的農村環(huán)境管理專門人才的教育培訓機制，充分利用志愿者資源，提高公眾參與農村環(huán)境管理的專業(yè)水平。

環(huán)保NGO具有非政府性、公益性和專業(yè)性，在某種程度上，環(huán)保NGO可以成為政府、企業(yè)和公眾之間的紐帶，凝聚社會力量共同致力于環(huán)保。[14]環(huán)保NGO往往比普通民眾具有更專業(yè)的環(huán)保知識、技術、能力與經驗，所以應當發(fā)揮好環(huán)保NGO在農村環(huán)境管理中的作用，適時推動政府同環(huán)保NGO的合作，比如政府向環(huán)保NGO購買環(huán)境服務，分散一部分政府的環(huán)境職能，減輕政府的環(huán)境保護壓力。政府需要轉變家長式的環(huán)境管理觀念，把環(huán)保工作的一些權責下放給能力和資質都合格的環(huán)保NGO，建立政府與環(huán)保NGO之間的有效合作模式，從而使政府管理農村環(huán)境的模式向引導型、服務型轉變。

五、結論

在我國農村環(huán)境管理過程中，要充分認識到社會公眾的參與對于生態(tài)環(huán)境保護和管理的重要性和必要性，要針對我國農村環(huán)境管理中公眾參與的現狀，提出切實可行的解決措施，多渠道地為我國公眾參與農村環(huán)境管理創(chuàng)造機會和條件。首先，要建立健全社會公眾參與農村環(huán)境管理的相關法律規(guī)定，從憲法的高度將環(huán)境權利明確規(guī)定為公民的基本權利。其次，要打通農村環(huán)境管理中公眾參與的渠道，打造農村環(huán)境管理中公眾參與的有效平臺。此外，需要降低農村環(huán)境管理中公眾參與的成本，多渠道多方式為社會公眾參與農村環(huán)境管理提供資金等物質支持，消除公眾的后顧之憂。最后，要提高社會公眾參與農村環(huán)境管理的專業(yè)化水平，尤其要發(fā)揮好環(huán)保NGO在農村環(huán)境管理中的積極作用。