論公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由的影響

(海南大學(xué) 海南 ?？?570203)

一、公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立概況

(一)公海保護(hù)區(qū)的定義

目前，公海保護(hù)區(qū)在國(guó)際上還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。一般認(rèn)為，公海保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。

筆者認(rèn)為，公海保護(hù)區(qū)是指基于公海海洋出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題和生物多樣性受損等問(wèn)題，在公海內(nèi)設(shè)定特殊的區(qū)域，采取相應(yīng)的措施，以限制海洋資源過(guò)度開(kāi)發(fā)以及保護(hù)公海海洋環(huán)境。這些區(qū)域的設(shè)立遵循國(guó)際法的規(guī)制以及國(guó)際環(huán)境合作的理念，對(duì)世界各國(guó)均有環(huán)境保護(hù)上的約束力。

(二)公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展

盡管公海保護(hù)區(qū)能在很大程度上保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境和海洋生物多樣性，但由于其對(duì)公海自由這一海洋法原則帶來(lái)了極大的沖擊和挑戰(zhàn)，因此，各國(guó)對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)、設(shè)立的合法性、可實(shí)施性等問(wèn)題產(chǎn)生了較大的分歧。各國(guó)基于本國(guó)國(guó)情和國(guó)家利益不同，總體來(lái)說(shuō)持以下三種立場(chǎng)。第一，積極態(tài)度。歐盟和澳大利亞積極支持設(shè)立公海保護(hù)區(qū)，以保護(hù)海洋環(huán)境和養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性，謀求可持續(xù)發(fā)展。第二，謹(jǐn)慎態(tài)度。美國(guó)、日本以及中國(guó)等國(guó)家在是否設(shè)立公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題上保持謹(jǐn)慎態(tài)度，他們認(rèn)為設(shè)立公海保護(hù)區(qū)勢(shì)必會(huì)限制公海自由，因此必須征得相關(guān)國(guó)家的同意。同時(shí)，限制措施應(yīng)以按國(guó)際法談判的具有約束力的文書(shū)為依據(jù)，保證透明度、正當(dāng)性。第三，反對(duì)態(tài)度。挪威等傳統(tǒng)海洋捕撈國(guó)則堅(jiān)決反對(duì)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)，其認(rèn)為設(shè)立公海保護(hù)區(qū)不符合國(guó)際習(xí)慣，違背了國(guó)際法上的公海自由原則?？傮w來(lái)說(shuō)，各個(gè)國(guó)家均意識(shí)到公海面臨的嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)，但就如何協(xié)調(diào)各國(guó)國(guó)家利益，以平衡公海保護(hù)區(qū)和公海自由的關(guān)系將成為今后國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

雖然國(guó)際上對(duì)于是否設(shè)立以及如何設(shè)立公海保護(hù)區(qū)未形成統(tǒng)一共識(shí)，但隨著對(duì)公海海洋環(huán)境的關(guān)注程度不斷提高，目前在全球范圍內(nèi)已經(jīng)建立了幾個(gè)公海保護(hù)區(qū)，分別是位于地中海的派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)、南極的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)以及羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)。

二、公海保護(hù)區(qū)與公海自由的沖突

(一)公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由產(chǎn)生影響的原因

公海的性質(zhì)是人類共同財(cái)產(chǎn)，因此各國(guó)均有權(quán)平等毫無(wú)差別的利用公海。公海自由原則中主要強(qiáng)調(diào)“自由”，實(shí)際指的是一種權(quán)利，換而言之，任何國(guó)家只要有能力，都可以從事《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所列舉的六大自由和其他不違反國(guó)際法的活動(dòng)。

公海自由原則的立法理念側(cè)重于利用，設(shè)立公海保護(hù)區(qū)則側(cè)重于保護(hù)或者在保護(hù)中利用，強(qiáng)調(diào)一種科學(xué)的管理。利用和保護(hù)是兩種不同的理念，在公海上建立保護(hù)區(qū)并實(shí)施相應(yīng)的管理不可避免地對(duì)現(xiàn)有的公海自由造成一定的影響。

(二)公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由的影響

1.公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海航行自由的影響。公海保護(hù)區(qū)設(shè)立以后，區(qū)域內(nèi)的船舶航行受到檢測(cè)，并鼓勵(lì)相關(guān)船只在途徑保護(hù)區(qū)前將其船旗國(guó)、船只大小、編號(hào)、航行路線等信息通知公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。因此，各國(guó)船舶不能在劃為公海保護(hù)區(qū)的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保護(hù)區(qū)的管理規(guī)則，導(dǎo)致航行自由的范圍大大縮小。在船舶報(bào)告相關(guān)管理組織進(jìn)行審核之后，可能會(huì)做出兩種決定，一是該船舶符合公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的，允許通行，但仍需遵循其他管理措施。二是該船舶可能會(huì)對(duì)海洋環(huán)境和生物多樣性造成威脅，因而禁止通行。這將給船舶帶來(lái)極大的通行障礙，一方面增加了過(guò)往船舶的程序負(fù)擔(dān)，另一方面被禁止通行的船舶可能因繞航而延長(zhǎng)航行時(shí)間，增加航運(yùn)成本以及海上航行的風(fēng)險(xiǎn)。這與公海航行自由的理念——船舶持續(xù)不停、無(wú)障礙通過(guò)產(chǎn)生了較大的沖突，對(duì)船舶的航行自由產(chǎn)生了一定的限制。此外，來(lái)自過(guò)往船舶的噪音、污染以及可能發(fā)生的船舶碰撞、漏油等事故將會(huì)威脅著公海保護(hù)區(qū)，影響公海保護(hù)區(qū)目的的實(shí)現(xiàn)。

2.公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海捕魚(yú)自由的影響。公海保護(hù)區(qū)作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的立體綜合性保護(hù)制度，其中一個(gè)重要目的在于保護(hù)海底生物多樣性，因此，設(shè)立公海保護(hù)區(qū)對(duì)捕魚(yú)自由的影響比較顯著。養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用公海生物多樣性最直接有效的措施便是限制和禁止對(duì)公海漁業(yè)的捕撈，因此，公海保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)是否允許捕魚(yú)作業(yè)、漁具的使用條件與標(biāo)準(zhǔn)、可捕量等方面將會(huì)受到嚴(yán)格的控制，這種范圍甚至?xí)诠１Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)越來(lái)越大。

3.公海保護(hù)區(qū)對(duì)公?？茖W(xué)研究自由的影響。公海保護(hù)區(qū)對(duì)科學(xué)研究自由的受限表現(xiàn)在，在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的有關(guān)科研活動(dòng)要由相關(guān)管理機(jī)構(gòu)同意才能實(shí)施，以便于檢測(cè)或其他目的，并且科研活動(dòng)必須符合相關(guān)保護(hù)措施。公海保護(hù)區(qū)作為一種生態(tài)保護(hù)機(jī)制，對(duì)前期資源調(diào)查和具體礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)環(huán)節(jié)造成的水體污染以及對(duì)海底生物多樣性和棲息地的影響都具有管轄權(quán)，這樣一來(lái)，一國(guó)申請(qǐng)的公?？茖W(xué)研究活動(dòng)，就會(huì)受到嚴(yán)格的約束，面臨更加嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這種情況實(shí)際上，為公海保護(hù)區(qū)內(nèi)科研調(diào)查活動(dòng)設(shè)定了更高的門檻，對(duì)科研技術(shù)進(jìn)行了更高的要求，從而在客觀上形成對(duì)技術(shù)欠發(fā)達(dá)國(guó)家公?？茖W(xué)研究的限制。包括我國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期受困于資金短缺和技術(shù)力量薄弱，在公海海域的相關(guān)研究才剛起步，對(duì)公海各種海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它發(fā)達(dá)國(guó)家，換而言之，則是限制了其開(kāi)發(fā)利用公海資源的權(quán)利。

三、我國(guó)應(yīng)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的建議

(一)主動(dòng)參與公海保護(hù)區(qū)的制度研究和制定

各沿海國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益，爭(zhēng)奪和拓展海洋利益，需要具備較高的國(guó)際海洋法律制度研究水平，需在國(guó)際法框架內(nèi)進(jìn)行。目前聯(lián)合國(guó)層面正在牽頭各國(guó)制定和完善公海保護(hù)區(qū)的法律制度。法律制度的形成過(guò)程實(shí)際上也是利益分配的過(guò)程，公海保護(hù)區(qū)的法律制度必定與制定國(guó)的利益密切相關(guān)。因此，一方面，我國(guó)應(yīng)深入整合國(guó)內(nèi)主管部門、科研院所和企業(yè)的資源，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性方面的政策和法律問(wèn)題研究，分析現(xiàn)有各方主張的利益著眼點(diǎn)和法律理論基礎(chǔ)，尋求對(duì)我國(guó)利益和發(fā)展空間最為有利的觀點(diǎn)和方案。

(二)完善我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)法律制度

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的主要依據(jù)是《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等。但目前的法律制度無(wú)法滿足我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)需在充分借鑒美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的海洋保護(hù)區(qū)制度的基礎(chǔ)上，盡快完善我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)法律制度，并與國(guó)際海洋環(huán)境制度的相結(jié)合，促進(jìn)其在國(guó)際社會(huì)上推廣。