論環(huán)境治理視野下的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)

(華中師范大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430079)

一、環(huán)境保護(hù)視野下傳統(tǒng)私法調(diào)整方式的困境

面對(duì)日益惡化的環(huán)境問題，在上世紀(jì)末本世紀(jì)初的近十年里，生態(tài)保護(hù)的民事救濟(jì)手段始終被學(xué)者們寄予厚望。一些學(xué)者倡導(dǎo)通過把環(huán)境權(quán)細(xì)化為民事權(quán)利的方式，將環(huán)境利益具體為民事權(quán)利，環(huán)境侵害轉(zhuǎn)換為民事侵害，從而使環(huán)境保護(hù)工作得到民法上的救濟(jì)[1]。以綠化民法典的路徑[2]，使環(huán)境治理得到民法上的制度支持與私法上的邏輯皈依。此外，有學(xué)者寄希望于將環(huán)境侵害納入環(huán)境侵權(quán)法之范疇，采用環(huán)境侵權(quán)民事賠償?shù)姆绞浇鉀Q環(huán)境侵害問題。

傳統(tǒng)私法中抽象化的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)因其忽視了現(xiàn)代環(huán)境破壞的諸多特殊之處。首先，就生態(tài)侵權(quán)而言，實(shí)踐中對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞更多的是大集團(tuán)、大企業(yè)以及政府不當(dāng)?shù)墓珯?quán)力行使所導(dǎo)致的環(huán)境破壞。傳統(tǒng)私法對(duì)不同主體平等、均質(zhì)的制度想象，已無法兼顧環(huán)境侵權(quán)中的特殊問題。其次，財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣、意思自治對(duì)國家公權(quán)調(diào)整的天然排斥。

二、國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的理論辨析與證立

生態(tài)環(huán)境具有鮮明的公共物品屬性。一般認(rèn)為，公共物品是由公共部門所生產(chǎn)、提供的，并由全體社會(huì)成員免費(fèi)使用的產(chǎn)品，其在消費(fèi)層面上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性[3]。與“公地悲劇”中的公共牧場(chǎng)一樣，生態(tài)環(huán)境同樣具有公共物品的共同屬性。作為人類生存棲息之地，生態(tài)環(huán)境在享用上具有不可分割性和非競(jìng)爭(zhēng)性，以及受益的非排他性，是典型化公共物品的一種。因此，基于環(huán)境的公共物品屬性，社會(huì)中的單個(gè)人難以對(duì)其進(jìn)行有效的供給，國家的適當(dāng)介入必不可少。

伴隨近些年來公共治理的社會(huì)化路徑之濫觴[4]，環(huán)境資源領(lǐng)域中的“公地治理”“公共池塘資源”“公共財(cái)產(chǎn)制度”均被賦予了公共參與的“時(shí)代特征”。然而，環(huán)境治理的社會(huì)化路徑亦應(yīng)進(jìn)行進(jìn)步的界分，即應(yīng)將其分為兩個(gè)階段，第一階段為環(huán)境社會(huì)化治理的國家主導(dǎo)階段，第二階段為環(huán)境社會(huì)化治理的社會(huì)主導(dǎo)階段。就我國目前的社會(huì)實(shí)際而言，應(yīng)屬于前一階段[5]。

三、國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的基本型塑與制度實(shí)現(xiàn)

(一)國家在環(huán)境治理中的主導(dǎo)性法律型塑

隨著秩序國家向給付國家的轉(zhuǎn)變以及現(xiàn)代國家任務(wù)的變遷，政府早已從“守夜人”的角色中轉(zhuǎn)身，于服務(wù)型政府理念以及西方顧客理論的輻射下，更多強(qiáng)調(diào)其在公共事務(wù)領(lǐng)域所扮演的積極角色。國家作為良好生態(tài)產(chǎn)品的提供者，為了保障社會(huì)成員與環(huán)境有關(guān)的利益訴求，維護(hù)良好的環(huán)境質(zhì)量，負(fù)有對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”進(jìn)行矯正，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé)。在法學(xué)視角下探尋環(huán)境問題的法律解決方案，應(yīng)該以“國家環(huán)境治理”的概念取代“環(huán)境權(quán)”的概念，以國家的公權(quán)介入突破傳統(tǒng)私法調(diào)整困境。

(二)國家主導(dǎo)下多元主體共同參與的多元理論依據(jù)

隨著我國環(huán)境保護(hù)的目的、價(jià)值取向、立法原則和制度構(gòu)建等逐漸發(fā)生了一系列重大的變化，人們運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”外部性和政府管理等理論揭示了生態(tài)環(huán)境不斷惡化的原因，這些理論也為我國環(huán)境治理“多元協(xié)同”的法治路徑打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先，基于“外部性”理論，隨著大工業(yè)生產(chǎn)方式的不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致市場(chǎng)主體追逐利潤的手段對(duì)社會(huì)的危害性持續(xù)凸顯，并帶來難以消除的不利后果。其次，政府也往往由于客觀信息不足、能力有限；認(rèn)知失誤、決策不當(dāng)；執(zhí)法責(zé)任缺失，甚至出現(xiàn)濫用職權(quán)、謀取私利等現(xiàn)象。第三，“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)也可有效地說明人的“利他”行為和國家組織等的“自利”和“公益”的兩重性問題。第四，環(huán)境公共信托理論通過確立環(huán)境資源的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)屬性和雙重所有權(quán)屬關(guān)系，明確政府作為管理保護(hù)環(huán)境資源的法律責(zé)任主體。第五，政府和市場(chǎng)的“雙重失靈”，使得公眾參與具有了環(huán)境治理的重要功能。

(三)構(gòu)建國家主導(dǎo)下多元主體共同參與的環(huán)境法律制度體系

簡(jiǎn)單依循國家中心主義的環(huán)境治理進(jìn)路，始終面臨著規(guī)制俘獲、權(quán)力尋租等“政府失靈”困局[6]。指向環(huán)境治理問題的法律制度構(gòu)建應(yīng)圍繞國家主導(dǎo)下多元主體共同參與這一主線展開。環(huán)境治理視域下，構(gòu)建國家主導(dǎo)下多主體共同參與的環(huán)境法律制度體系需要經(jīng)由如下路徑予以實(shí)現(xiàn)：第一，在宏觀層面，明確國家在環(huán)境治理中的“元治理”定位。就環(huán)境法的實(shí)施而言，規(guī)范行政權(quán)力、強(qiáng)化國家義務(wù)、維護(hù)公共環(huán)境利益是未來環(huán)境法的重要發(fā)展趨勢(shì)。政府作為我國環(huán)境公共治理的重要主體之一，必須承擔(dān)起應(yīng)有的職責(zé)，政府環(huán)境責(zé)任法制化則是重要的依托條件。合理界分中央與地方人民政府的環(huán)境權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，考慮法治政府觀念的塑造以及政府環(huán)境責(zé)任法律規(guī)范體系的構(gòu)建[7]。第二，在國家機(jī)關(guān)職權(quán)配置問題上，堅(jiān)持環(huán)境行政的優(yōu)先地位。在環(huán)境法領(lǐng)域，國家環(huán)境義務(wù)的履行主體即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)履行國家環(huán)境保護(hù)基本義務(wù)，將其體現(xiàn)到立法、司法和執(zhí)法工作中。在各項(xiàng)制度構(gòu)建中堅(jiān)持環(huán)境行政的優(yōu)先地位以及環(huán)境司法的后續(xù)保障性功能[8]。第三，完善公眾參與環(huán)境治理的制度建設(shè)。從我國的立法理論和立法實(shí)踐出發(fā)，可以授權(quán)有立法權(quán)的部門和地方在上位法規(guī)定的基本原則、基本制度和基本精神范圍內(nèi)，通過出臺(tái)部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等形式，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的權(quán)利、范圍、方式、渠道、程序、內(nèi)容等作出具體詳細(xì)的規(guī)定。第四，構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境治理體系，要以企業(yè)為主體。完善排污權(quán)交易制度和排污收費(fèi)制度，明確排污權(quán)交易主體，規(guī)范排污權(quán)交易程序，出臺(tái)相應(yīng)的交易規(guī)則和交易制度。構(gòu)建市場(chǎng)化多元投融資機(jī)制，采取投資獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。第五，在環(huán)境治理過程中，需要社會(huì)組織和全社會(huì)力量共同參與。制定相關(guān)的政策法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的依法自治，鼓勵(lì)其組織更多的社會(huì)公眾參與環(huán)境監(jiān)管。要根據(jù)“環(huán)境責(zé)任原則”，在社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“利用者補(bǔ)償、污染者付費(fèi)、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、破壞者恢復(fù)、受益者最終承擔(dān)”，建立清潔生產(chǎn)制度，設(shè)計(jì)一些獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠制度，來激勵(lì)“經(jīng)濟(jì)人”自覺地采用環(huán)境友好、保持和提升生態(tài)利益的行為。