英國(guó)公益慈善組織內(nèi)部控制實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的借鑒探究

(西南大學(xué) 重慶 400715)

一、英國(guó)公益慈善組織內(nèi)部控制的實(shí)踐情況

英國(guó)公益慈善組織的內(nèi)控隨著雙重注冊(cè)模式的采用趨于公司化。從本質(zhì)上看，公益慈善組織的內(nèi)控就是借鑒的英國(guó)公司的內(nèi)控，因此其內(nèi)控的理論和方法沿用英國(guó)公司內(nèi)部控制的理論。

20世紀(jì)末期，英國(guó)公司遭受著經(jīng)營(yíng)失敗、信任危機(jī)等一系列嚴(yán)重打擊。社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種不滿成就了公司治理研究的高峰期，各種研究報(bào)告應(yīng)運(yùn)而生，最終形成了公司治理委員會(huì)綜合準(zhǔn)則，將英國(guó)公司的內(nèi)部控制向前大大地推進(jìn)了一步。提出了十分重要的報(bào)告——《特恩不爾報(bào)告》?！短囟鞑粻枅?bào)告》認(rèn)為董事會(huì)應(yīng)該在公司面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本措施、公司可接受的風(fēng)險(xiǎn)的類型和程度、判斷發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性及公司如何減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制的成本和從風(fēng)險(xiǎn)管理中獲取的利益等方面進(jìn)行深入思考。英國(guó)公益慈善機(jī)構(gòu)也享受著這些報(bào)告對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生的益處。

(一)信息的高度透明

透明慈善的最顯著特征之一就是信息高度公開。實(shí)行透明慈善有利于慈善向?qū)I(yè)化發(fā)展。有效的財(cái)務(wù)公開制、高效的內(nèi)部管理制度，有效的人事管制制度，形成統(tǒng)一的要求，對(duì)于該公開的、該實(shí)施的都有制度性保障。在善款募集方面，英國(guó)有效的透明慈善調(diào)動(dòng)著公眾參與的積極性。在公益慈善羨慕的運(yùn)作方面，公益慈善項(xiàng)目從創(chuàng)意的提出、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的組成、項(xiàng)目方案的實(shí)施和評(píng)估都讓公眾知曉。財(cái)務(wù)信息予以公示，并每年向公益慈善委員會(huì)提交財(cái)務(wù)報(bào)告以達(dá)到使公益慈善項(xiàng)目更加專業(yè)、高效的目的，推動(dòng)公益慈善事業(yè)向前發(fā)展?？傮w來說，英國(guó)公益慈善組織做到了高效的信息公開機(jī)制和嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制。

(二)設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)

內(nèi)部審計(jì)是公益慈善組織內(nèi)部監(jiān)督控制的組成部分，有利于確保監(jiān)督控制系統(tǒng)的有效性。內(nèi)部審計(jì)可以對(duì)英國(guó)公益慈善組織做出貢獻(xiàn)，通過發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，制定防范制度來防止問題再次發(fā)生。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、運(yùn)作、執(zhí)行方面給出建議供參考；識(shí)別監(jiān)督控制中存在的潛在機(jī)會(huì)，降低運(yùn)作失敗的損失，加強(qiáng)監(jiān)控管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的效果；內(nèi)審的存在同時(shí)也提升公司內(nèi)部控制的觀念，時(shí)時(shí)感受到內(nèi)控存在于公司內(nèi)部，降低了公益慈善組織內(nèi)部人員挪用款項(xiàng)的可能性。如果有適當(dāng)資源，內(nèi)部審計(jì)可以就內(nèi)控管理和風(fēng)險(xiǎn)管理是否有效提出對(duì)整個(gè)公益慈善機(jī)構(gòu)的建議幫助改善識(shí)別管理風(fēng)險(xiǎn)，改善內(nèi)控框架和風(fēng)險(xiǎn)管理。

(三)對(duì)員工、受托人開展培訓(xùn)

對(duì)公益慈善組織的員工開展崗前培訓(xùn)，對(duì)剛?cè)雿彽膯T工，進(jìn)行入職技能培訓(xùn)，培養(yǎng)成為高素質(zhì)的人才，對(duì)日常賬務(wù)處理、報(bào)表的編制、內(nèi)部審計(jì)等活動(dòng)有更深層次的了解，對(duì)自己的工作有更深層次的認(rèn)識(shí)，同時(shí)培養(yǎng)較高的道德素養(yǎng)，防止捐款被挪用和內(nèi)部貪污腐敗，培養(yǎng)員工較高的職業(yè)素養(yǎng)追求。同時(shí)為了培養(yǎng)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制觀念，公司應(yīng)當(dāng)對(duì)于受托人給予適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，使委托人對(duì)內(nèi)部控制的理解和自身的職能及范圍有更正確的認(rèn)知，也能為達(dá)到內(nèi)控目標(biāo)而提供更大的保證。

(四)把內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理融入到公益慈善事業(yè)中去

公益慈善組織的營(yíng)運(yùn)環(huán)境的持續(xù)變化將導(dǎo)致面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)也不斷改變。完善的內(nèi)控系統(tǒng)對(duì)公司所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)的程度和性質(zhì)進(jìn)行全面的評(píng)估。內(nèi)控系統(tǒng)要有足夠的靈活性以便于在公益慈善組織的目標(biāo)、環(huán)境有所更改時(shí)能夠做出相應(yīng)變化和調(diào)整。內(nèi)控系統(tǒng)融入公益慈善組織的運(yùn)營(yíng)中，構(gòu)成了公司文化的一小部分。能夠?qū)娲壬平M織內(nèi)在因素所產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)變化做出應(yīng)對(duì)。包括及時(shí)向組織匯報(bào)重大缺陷和失誤。內(nèi)控必須融入公益慈善組織的業(yè)務(wù)程序中，是組織內(nèi)部各部門及員工更能管理好與各個(gè)部門有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。通過把風(fēng)險(xiǎn)管理嵌入公益慈善組織的業(yè)務(wù)中，組織內(nèi)部會(huì)消除重復(fù)的監(jiān)控并創(chuàng)造一個(gè)新環(huán)境，滿足委托人的需要。

二、我國(guó)公益慈善組織內(nèi)部控制的不足

我國(guó)近年來頻繁出現(xiàn)的公益慈善惡性事件引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，也給公益慈善帶來了消極的影響，導(dǎo)致公益慈善組織信譽(yù)的惡化，嚴(yán)重阻礙公益慈善事業(yè)前進(jìn)的步伐。這些丑聞發(fā)生之后，公益慈善事業(yè)的可信力降到冰點(diǎn)。我國(guó)必須從公益慈善組織內(nèi)控中著手，揪出問題解決問題。

(一)監(jiān)督能力不足

無論是民間，半官方還是官方的公益慈善組織，很多都沒有建立全面的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來約束組織和成員，內(nèi)部工作程序不規(guī)范，項(xiàng)目不夠透明，不能發(fā)揮真正監(jiān)督的作用。雖然有些組織有較好的內(nèi)部監(jiān)督制度，或者強(qiáng)有力的監(jiān)控手段，但對(duì)問責(zé)態(tài)度的表現(xiàn)較為松弛，很少有公益慈善組織披露自己?jiǎn)T工挪用資金和管理不善導(dǎo)致資金短缺，為了這些所謂的面子工程，這些信息常常被媒體披露，最終導(dǎo)致公眾不相信公益慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管系統(tǒng)。喪失對(duì)公益慈善組織的信心，從而放棄對(duì)公益慈善組織的捐款。組織由于資金來源減少，很難再運(yùn)營(yíng)下去。

(二)內(nèi)部制度環(huán)境存在諸多缺陷

公益慈善組織在治理結(jié)構(gòu)，制度設(shè)置，權(quán)力和責(zé)任分配上不夠合理。有些慈善機(jī)構(gòu)不能設(shè)立專門的制度籌集使用資金，捐款被挪用的可能性較大，另有一些公益慈善組織不能進(jìn)行賬務(wù)處理、總賬和明細(xì)賬登記和編制報(bào)表等，也未進(jìn)行不定期盤點(diǎn)對(duì)實(shí)際物資進(jìn)行檢查;預(yù)算制度不合理甚至沒有設(shè)計(jì)，內(nèi)部審計(jì)不力，辦公室資金控制寬松，最終制定造成了很多公益慈善組織為獲得明年國(guó)家財(cái)政撥款到年底開始大幅增加支出;人力資源政策也不規(guī)范，未能吸引和留住優(yōu)質(zhì)高素質(zhì)的人才。內(nèi)部環(huán)境惡劣，限制了我國(guó)公益慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)較缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

公益慈善組織及時(shí)識(shí)別經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、系統(tǒng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)被叫做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，合理確定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法，包含外部和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)今，我國(guó)許多公益慈善組織未能對(duì)組織的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)一直存在著，會(huì)影響實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。例如：?jiǎn)T工的職業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)夠不上所處職位的風(fēng)險(xiǎn)和管理層管理能力不足存在的風(fēng)險(xiǎn)；資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)方法、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)存在的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)制度不全面造成的風(fēng)險(xiǎn)；不符合法律法規(guī)存在的風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境狀況發(fā)生改變存在的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于公益慈善組織每年將近40%的人才流失，非專業(yè)人員進(jìn)入公益慈善組織的內(nèi)部，他們不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出合理的評(píng)估，導(dǎo)致近年來公益慈善組織的內(nèi)部外部問題頻出。

(四)控制活動(dòng)實(shí)施效果較差

現(xiàn)今，公益慈善組織要么根本就未能評(píng)估到經(jīng)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，要是評(píng)估到了存在的風(fēng)險(xiǎn)，但是不能采取必要的措施控制風(fēng)險(xiǎn)。未能進(jìn)行授權(quán)審批控制，要么根本就沒有建立審批控制制度，雖然建立了這個(gè)制度為提高管理活動(dòng)的效率，但在實(shí)際操作中公益慈善組織的內(nèi)部控制人員降低審批批準(zhǔn)級(jí)別、特意繞過管理控制程序而讓授權(quán)批準(zhǔn)制度失去效力，也為舞弊挪用資產(chǎn)創(chuàng)造了條件。

三、英國(guó)公益慈善組織內(nèi)控對(duì)我國(guó)的借鑒

我國(guó)的公益慈善組織普遍出現(xiàn)監(jiān)控能力不足、組織內(nèi)部與外部溝通能力較差導(dǎo)致信息閉塞、內(nèi)控環(huán)境較差、職員無法勝任工作、缺乏對(duì)組織風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、控制活動(dòng)較差。這些導(dǎo)致捐款無法用在合適的地方，容易被挪用。被曝光后，敗壞公益慈善組織在公眾眼里的形象，民間公益慈善組織更難募集到資金，公益慈善組織無法運(yùn)行下去，慈善事業(yè)無法走得更遠(yuǎn)。而英國(guó)的公益慈善組織卻相對(duì)發(fā)展得更好，除了當(dāng)時(shí)大背景下的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)和富人們的慷慨相助外，公益慈善組織內(nèi)控在組織發(fā)展中起到了不可或缺的作用，甚至使公益慈善組織成為一個(gè)品牌。

(一)改善內(nèi)部制度環(huán)境

控制環(huán)境潛移默化地影響著人員對(duì)內(nèi)部控制的看法和認(rèn)識(shí)，決定著公益慈善組織內(nèi)部控制的基調(diào)，內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著公益慈善組織內(nèi)部控制的有效性，這就是有效的內(nèi)控基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制理念直接影響著內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)劣，慈善機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利組織，應(yīng)當(dāng)建立在高尚的道德規(guī)范基礎(chǔ)之上。其次，應(yīng)當(dāng)使組織在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配方面合理化。分別設(shè)置內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度和內(nèi)部管理控制制度，健全健全會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，設(shè)置相應(yīng)的崗位，明細(xì)分工、權(quán)責(zé)分離，對(duì)資金預(yù)算、資金實(shí)際的流入流出進(jìn)行控制，規(guī)范地處理各類憑證、登記賬簿、編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，而不僅僅停留在流水賬層面上；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益慈善組織的內(nèi)部情況合理地聘用有豐富相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的、高素質(zhì)人才。

(二)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

內(nèi)控的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也成為內(nèi)控成功與否的關(guān)鍵因素。應(yīng)該考核雇員是否能勝任這個(gè)職位，還需要評(píng)估管理層的道德操守和職業(yè)素養(yǎng)甚至提前估計(jì)其給公益慈善組織帶來的風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)地檢查業(yè)務(wù)流程、資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)方式等是不是符合要求，是不是對(duì)實(shí)現(xiàn)公益慈善組織目標(biāo)產(chǎn)生了一定的影響。評(píng)估財(cái)務(wù)制度是否合適恰當(dāng)，是否與公益慈善組織目標(biāo)一致，公益慈善組織活動(dòng)是不是符合相應(yīng)的法律法規(guī)等要求。預(yù)計(jì)可能發(fā)生的自然災(zāi)害和環(huán)境狀況變化將對(duì)公益慈善組織產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等，然后依照風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性及影響程度對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序和分析，確定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先控制的部分風(fēng)險(xiǎn)，最后依據(jù)具體可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)采取一定措施，包括：風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等應(yīng)對(duì)手段，進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的增強(qiáng)，確保內(nèi)控實(shí)施有效的目的。

(三)提高控制活動(dòng)的有效性

公益慈善組織應(yīng)該運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，通過自動(dòng)控制與手工控制、發(fā)現(xiàn)性控制與預(yù)防性控制互相結(jié)合的方法，適當(dāng)運(yùn)用合理的控制措施，把風(fēng)險(xiǎn)控制在能夠被接受的范圍中。首先應(yīng)該參照企業(yè)內(nèi)控的設(shè)計(jì)，開始進(jìn)行授權(quán)審批的控制。充分了解各個(gè)崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限范圍、相應(yīng)職責(zé)和審批范圍，權(quán)責(zé)分離，如保管募款與處理賬務(wù)職能相分離、撥付資金與實(shí)際發(fā)放互相分離、記錄職能與行動(dòng)職能互相分離。其次是應(yīng)該加強(qiáng)會(huì)計(jì)控制和財(cái)產(chǎn)控制。增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的完成度，同時(shí)確認(rèn)會(huì)計(jì)憑證、賬簿處理和財(cái)務(wù)報(bào)告處理程序沒有重大錯(cuò)誤產(chǎn)生，確保會(huì)計(jì)資料完整真實(shí)，限制沒有被授權(quán)的人員隨意接觸甚至處置財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)必須被準(zhǔn)確記錄，采取定期盤點(diǎn)、實(shí)物保存、賬實(shí)核對(duì)等措施以確保財(cái)產(chǎn)安全。最后是加強(qiáng)人員道德的控制。