改革疊加背景下檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)再思考

阮建華

內(nèi)容提要： 以審判為中心的訴訟制度、 刑事案件速裁程序、 司法責(zé)任制、 認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度、 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度、 國(guó)家監(jiān)察體制等多重改革疊加推進(jìn)， 以及刑事訴訟法、 民事訴訟法、 行政訴訟法、 人民檢察院組織法、 監(jiān)察法等多部法律的修改或制定， 既豐富了檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的內(nèi)涵， 又拓展了檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的范圍。 新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)由審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項(xiàng)基本權(quán)能構(gòu)成， 包括刑事公訴、 民事公訴、行政公訴三種基本類(lèi)型， 并以維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施、 保障國(guó)家和社會(huì)公共利益、 實(shí)現(xiàn)司法公正高效和權(quán)威為基本價(jià)值目標(biāo)。 為適應(yīng)改革要求， 促進(jìn)改革的系統(tǒng)集成和改革效果的疊加顯現(xiàn)， 需要完善檢察機(jī)關(guān)公訴制度， 加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的機(jī)制保障。

十八大以來(lái)， 黨中央高度重視中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)并對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了重大戰(zhàn)略部署。①孫謙： 《全面依法治國(guó)背景下的刑事公訴》， 載《法學(xué)研究》 2017 年第3 期。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《決定》）， 確立了以審判為中心的訴訟制度， 啟動(dòng)了新一輪司法體制改革。 同時(shí)， 刑事案件速裁程序、 司法責(zé)任制、 認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度、 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度、 國(guó)家監(jiān)察體制等多重改革疊加推進(jìn)， 刑事訴訟法、 民事訴訟法、 行政訴訟法、 人民檢察院組織法、 監(jiān)察法等多部法律進(jìn)行修改或制定。 黨的十九大報(bào)告中又明確提出深化司法體制改革和依法治國(guó)實(shí)踐，②習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》， 人民出版社2017 年版， 第38 頁(yè)。開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)法治建設(shè)的新時(shí)代。 在全面依法治國(guó)的大背景下， 多重改革疊加推進(jìn)， 對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)產(chǎn)生了重大影響。 新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)如何定位？ 價(jià)值目標(biāo)如何選擇？ 如何加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的機(jī)制保障以適應(yīng)新時(shí)代司法體制改革要求并滿(mǎn)足人民對(duì)司法的新期待？ 這些問(wèn)題都需要深入地思考和研究。 在此， 筆者在分析多重改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的影響之基礎(chǔ)上， 詳細(xì)闡述新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的基本內(nèi)涵， 明析檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的價(jià)值目標(biāo)， 進(jìn)而提出完善檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)實(shí)現(xiàn)的制度機(jī)制保障， 以期對(duì)深入推進(jìn)檢察制度改革有所裨益。

一、 多重改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的影響

（一） 訴訟制度： 由 “以偵查為中心” 向 “以審判為中心” 轉(zhuǎn)變

以偵查為中心的訴訟制度中， 偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中起著主導(dǎo)作用， 檢察院、 法院更多的是對(duì)偵查機(jī)關(guān)收集、 獲取證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)、 檢驗(yàn)或復(fù)核， 造成檢察院、 法院在案件審查和庭審的形式化， 容易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生。 為破除以偵查為中心的訴訟制度之弊端， 加快全面推進(jìn)依法治國(guó)，黨中央明確提出以審判為中心的訴訟制度改革， “兩高三部” 聯(lián)合出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)，③2016 年10 月11 日， 最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國(guó)家安全部、 司法部聯(lián)合發(fā)布和實(shí)施 《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》， 共計(jì)21 條， 明確要求證據(jù)材料出示、 案件事實(shí)查明、 訴辯意見(jiàn)發(fā)表、 裁判結(jié)果形成均要在法庭上進(jìn)行， 充分發(fā)揮庭審實(shí)質(zhì)作用。進(jìn)一步細(xì)化改革舉措。 訴訟制度的改革必然會(huì)給檢察機(jī)關(guān)公訴工作帶來(lái)重大影響， 筆者認(rèn)為這種影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 一是法庭審判上， 由 “庭審形式化” 向 “庭審實(shí)質(zhì)化” 轉(zhuǎn)變， 庭審中控辯對(duì)抗更加激烈； 二是證明標(biāo)準(zhǔn)上， “審查起訴標(biāo)準(zhǔn)” 與 “庭審定案標(biāo)準(zhǔn)” 一致， 檢察機(jī)關(guān)要按照證據(jù)裁判原則要求， 提高分析、 審查、 判斷、 運(yùn)用證據(jù)之能力和水平； 三是全面貫徹直接言詞原則， 依法要求具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員等出庭作證， 接受法庭質(zhì)詢(xún)， 驗(yàn)證證據(jù)的真實(shí)性、 有效性。 但值得注意的是，以審判為中心實(shí)質(zhì)上是以庭審為中心， 而非以法院或法官為中心。 “審查起訴標(biāo)準(zhǔn)” 與 “庭審定案標(biāo)準(zhǔn)” 一致， 既不是意味著庭審證據(jù)與審前證據(jù)不一致時(shí)就以庭審證據(jù)為準(zhǔn)， 亦不是全部否定審前證據(jù)的資格和效力， 審前證據(jù)也要通過(guò)法庭調(diào)查并查證屬實(shí)之后方能作為定案證據(jù)使用。 同時(shí)， 此項(xiàng)改革與檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)也不相違背， 檢察機(jī)關(guān)仍然有權(quán)監(jiān)督審判活動(dòng)。

（二） 訴訟原則： “起訴法定主義” 與 “起訴裁量主義” 兼具

起訴法定主義要求只要案件具備法定起訴條件且無(wú)其他情形下， 檢察官必須對(duì)案件提起公訴，不允許檢察官自由裁量而作出其他處理決定。④程味秋： 《外國(guó)刑事訴訟法概論》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1994 年版， 第188 頁(yè)。但是， 隨著刑法的輕刑化、 非刑罰化的發(fā)展趨勢(shì)以及輕罪案件的增多， 需要重新思考檢察機(jī)關(guān)對(duì)公訴案件的起訴必要性和提請(qǐng)法院判處被告人刑罰的必要性問(wèn)題。 對(duì)于具備起訴條件但沒(méi)有必要起訴和判處刑罰的案件， 檢察官可以裁量作出不起訴決定， 達(dá)到提高訴訟效率、 及時(shí)回復(fù)被破壞社會(huì)秩序、 彌補(bǔ)被害人的損失、 促使被告人回歸社會(huì)之目的， 起訴裁量主義就應(yīng)運(yùn)而生。⑤[日] 田口守一： 《刑事訴訟法》， 張凌、 于秀峰譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2010 年版， 第123 頁(yè)。起訴裁量主義一定程度上賦予了檢察官?zèng)Q定案件是否提訴的權(quán)力，但為避免檢察官濫用不起訴權(quán)， 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官作出不起訴案件設(shè)定了嚴(yán)格的審批程序， 嚴(yán)格限制檢察官自由裁量空間。 由于不起訴案件審批程序繁瑣以及檢察官不能獨(dú)立決定案件處理結(jié)果， 使得許多輕罪案件進(jìn)入審判程序， 既降低了訴訟效率、 浪費(fèi)了司法資源， 又不利于被告人回歸社會(huì)及其人權(quán)保障。 為更好實(shí)現(xiàn)訴訟價(jià)值目標(biāo)， 全國(guó)人大授權(quán) “兩高” 在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作， 后黨中央在 《決定》 中進(jìn)一步明確， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行了部署安排。 這一系列規(guī)范文件的出臺(tái)與實(shí)施， 為檢察機(jī)關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)對(duì)案件過(guò)濾、分流提供了依據(jù)， 有力推動(dòng)了訴訟制度改革。

（三） 訴訟價(jià)值： “客觀追訴” “人權(quán)保障” “訴訟效率” 并重

檢察官作為國(guó)家代理人， 是公權(quán)力的代表， 必須拋棄偏見(jiàn)， 秉持中立原則， 依法承擔(dān)維護(hù)國(guó)家司法公正的職責(zé)。 二十世紀(jì)八九十年代， 受我國(guó)重打擊犯罪和懲罰教育而輕人權(quán)保障和程序正義理念之影響， 檢察官一味激情追訴而忽視了客觀義務(wù)之履行， 以至于很多 “問(wèn)題” 案件未得到有效解決， 從而進(jìn)入到了審判階段， 最終造成冤假錯(cuò)案之悲劇。 這其中， 縱然有偵查機(jī)關(guān)在偵查期間查辦案件時(shí) “先入為主” “有罪推定” “不當(dāng)或不法行使偵查權(quán)” 等諸多因素， 但也與檢察官 “未盡客觀義務(wù)” “案件審查不實(shí)” “實(shí)體和程序把關(guān)不夠” 等因素有關(guān)。 為避免公訴案件在訴訟環(huán)節(jié)出現(xiàn) “一步錯(cuò)則步步錯(cuò)” “一錯(cuò)到底” 等現(xiàn)象出現(xiàn)， 《決定》 明確提出全面貫徹罪刑法定、 疑罪從無(wú)原則， 嚴(yán)防非法取證， 加強(qiáng)司法監(jiān)督。 在此語(yǔ)境下， 檢察官要理性平和地辦理審查起訴案件， 始終恪守公正原則， 不偏不倚， 客觀追訴。 在客觀追訴犯罪的過(guò)程中， 加強(qiáng)人權(quán)保障已成為刑事訴訟活動(dòng)中所要遵守的基本價(jià)值目標(biāo)之一。 人權(quán)保障要求公訴人在刑事訴訟活動(dòng)中注重雙方當(dāng)事人的權(quán)益， 聽(tīng)取各方意見(jiàn)， 對(duì)無(wú)辯護(hù)人的被追訴方申請(qǐng)法律援助以保障其訴訟權(quán)益， 注重對(duì)證據(jù)的親歷性、 細(xì)節(jié)性、穩(wěn)定性、 合法性審查， 讓被追訴人得到公正處理結(jié)果。 同時(shí)， 筆者認(rèn)為， 公正不能以拖延的方式實(shí)現(xiàn)， 要實(shí)現(xiàn)有效率的公正。 在多重改革疊加下， 檢察機(jī)關(guān)要積極探索多種公訴模式， 在審前階段實(shí)現(xiàn)案件的簡(jiǎn)繁分流， 合理分配司法資源， 以確保案件處理的及時(shí)性、 有效性。

（四） 公訴類(lèi)型： “刑事公訴” “民事公訴” “行政公訴” 并行

檢察機(jī)關(guān)提起公訴一般是指提起刑事公訴， 但通過(guò)一系列司法體制改革的實(shí)施， 檢察機(jī)關(guān)提起公訴的類(lèi)型進(jìn)行了擴(kuò)充。 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟， 既是國(guó)家發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的形勢(shì)下維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的迫切需要， 也是檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督職能中的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。 2017 年6 月27 日， 全國(guó)人大正式將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度寫(xiě)入民事和行政訴訟法， 授予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力， 為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作提供了法律依據(jù)。 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟， 具體到案件中， 還是要進(jìn)入到民事或行政訴訟程序中。 從這個(gè)角度而言， 筆者認(rèn)為無(wú)論檢察機(jī)關(guān)提起的是刑事訴訟還是民事和行政訴訟， 檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是代表國(guó)家和公共利益， 依法實(shí)施憲法和法律賦予職責(zé)， 檢察機(jī)關(guān)提起的刑事、 民事、 行政訴訟都可以稱(chēng)之為公訴。 由于民事公訴、 行政公訴的引入， 拓展了檢察機(jī)關(guān)的公訴范圍， 故形成了刑事公訴、 民事公訴、 行政公訴三大基本公訴類(lèi)型。

（五） 權(quán)責(zé)關(guān)系： “公訴權(quán)獨(dú)立行使” 與 “辦案責(zé)任終身制” 并存

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)所行使檢察權(quán)具有行政和司法雙重屬性， 遵循檢察一體化原則， 下級(jí)檢察機(jī)關(guān)接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)， 但同時(shí)各級(jí)檢察院也要接受同級(jí)人大監(jiān)督。 就檢察機(jī)關(guān)的外部關(guān)系而言， 有些地方檢察機(jī)關(guān)為得到地方物資保障等， 變相或消極應(yīng)對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)， 使得憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變得脆弱。 就檢察機(jī)關(guān)的對(duì)內(nèi)關(guān)系而言， 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部長(zhǎng)期采取“承辦人辦案—處長(zhǎng)或主任審核—檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定” 的三級(jí)審批模式， 雖然有利于對(duì)檢察官的司法行為進(jìn)行監(jiān)督， 確保各項(xiàng)檢察活動(dòng)的一致性， 但并不利于檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)， 檢察官的主動(dòng)性和獨(dú)立性喪失， 容易導(dǎo)致檢察官缺乏積極性、 司法效率低下、 責(zé)任不明確等一系列弊端。 故在司法責(zé)任制改革中， 突出檢察官的獨(dú)立性， 既保障檢察權(quán)的獨(dú)立行使， 又防止外界不當(dāng)干預(yù)， 促進(jìn)司法公平正義的實(shí)現(xiàn)。 但是司法責(zé)任制下檢察官的這種獨(dú)立并非是絕對(duì)獨(dú)立， 而是檢察一體化之下的相對(duì)獨(dú)立， 檢察官必須依法接受檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。 就公訴工作而言， 檢察官可以相對(duì)獨(dú)立地行使公訴權(quán)， 但必須在檢察長(zhǎng)授權(quán)范圍內(nèi)自主決定案件是否提起公訴或不起訴。 另外， 司法責(zé)任制改革要求檢察官對(duì)所承辦案件終身負(fù)責(zé)， 堅(jiān)持誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、 誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)之原則， 實(shí)施錯(cuò)案倒查制度，目的在于督促檢察官審慎行使權(quán)力， 規(guī)范司法行為， 提高辦案質(zhì)量， 杜絕冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

二、 新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的內(nèi)涵

（一） 三項(xiàng)基本權(quán)能： 審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴

《人民檢察院組織法》 第五條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)內(nèi)容。 該法自1979 年制定以來(lái)， 除了1983年對(duì)個(gè)別規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)外， 實(shí)行三十多年來(lái)而未加以修訂， 這與我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代、 法治建設(shè)不斷加強(qiáng)和檢察工作全面推進(jìn)的客觀實(shí)際已不相適應(yīng)。 因此， 修訂 《人民檢察院組織法》 事關(guān)檢察制度的成熟定型， 事關(guān)檢察工作的科學(xué)發(fā)展， 事關(guān)司法體制改革成果的固化、 深化， 意義重大。 2017 年8 月18 日， 人民檢察院組織法在充分吸收了司法體制改革成果的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍， 形成了法律草案。 該草案中， 將檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)范圍由 “提起刑事訴訟權(quán)力” 擴(kuò)大到 “提起民事、 刑事和行政訴訟權(quán)力” 等。 2018 年10 月26 日， 第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò) 《人民檢察院組織法》 的修訂， 第二十條具體規(guī)定了人民檢察院行使職權(quán)內(nèi)容， 進(jìn)一步鞏固司法體制改革成果。

檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)主要是圍繞追訴犯罪展開(kāi)， 具體包括審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項(xiàng)基本職責(zé)。 但除了追訴犯罪以外， 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)是否還包括監(jiān)督職責(zé)？ 對(duì)此問(wèn)題， 理論界和實(shí)務(wù)界存有爭(zhēng)議。 有觀點(diǎn)認(rèn)為， 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督職責(zé)，⑥彭東： 《論公訴職能中的刑事訴訟監(jiān)督》， 載 《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2005 年第6 期。主要理由是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)， 而法律監(jiān)督權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)的各個(gè)職能部門(mén)行使的， 公訴部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)之核心部門(mén)， 其職責(zé)屬性當(dāng)然具有法律監(jiān)督性質(zhì)， 而且公訴部門(mén)有很多其他職責(zé)， 并非僅僅是追訴犯罪， 如對(duì)法院的審判活動(dòng)之監(jiān)督、 對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)之監(jiān)督等。 也有觀點(diǎn)認(rèn)為， 檢察機(jī)關(guān)訴訟與監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分離，⑦敬大力： 《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)基本職責(zé)問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)》， 載 《人民檢察》 2017 年第11 期。主要理由是公訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)都從屬于法律監(jiān)督這一屬性， 但二者所適用的前提條件、程序等都有著本質(zhì)的區(qū)別， 公訴職責(zé)應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督職責(zé)中分離。⑧樊崇義： 《論刑事公訴的屬性》， 載 《訴訟規(guī)律和訴訟監(jiān)督規(guī)律與檢察職能的優(yōu)化配置》， 湖北人民出版社2011 年版， 第19 頁(yè)。第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是二者共性， 第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是二者差異。 筆者認(rèn)為二者是統(tǒng)一還是分離， 主要從我國(guó)檢察制度與檢察實(shí)踐發(fā)展的需要來(lái)進(jìn)行判斷。 我國(guó)檢察制度有別于域外國(guó)家檢察制度， 我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行法律監(jiān)督職責(zé)， 檢察機(jī)關(guān)在履行訴訟職責(zé)的過(guò)程中， 還要依法履行監(jiān)督職責(zé)。 我國(guó)檢察機(jī)關(guān)所履行的法律監(jiān)督職責(zé)， 實(shí)際上是將訴訟職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)于一身， 這有利于實(shí)現(xiàn)控辯平等， 并使得檢察官更好地履行客觀義務(wù)， 客觀公正進(jìn)行追訴， 增強(qiáng)訴訟監(jiān)督效果。

筆者認(rèn)為， 縱然檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)除了追訴犯罪之外， 還包括推進(jìn)社會(huì)綜合治理等其他權(quán)能，但檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)主要是由審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項(xiàng)基本權(quán)能構(gòu)成的。 以下將以刑事公訴為例進(jìn)行展開(kāi)。 審查起訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在辦理審查起訴案件時(shí)有權(quán)作出起訴、 不起訴或撤案的決定。 公訴人在審查起訴案件時(shí)， 不僅應(yīng)當(dāng)審查犯罪事實(shí)是否確實(shí)存在， 而且應(yīng)當(dāng)重視是否有交付審判之必要， 即對(duì)公訴案件進(jìn)行起訴必要性審查。⑨阮建華： 《公訴案件起訴必要性審查現(xiàn)狀檢視及制度構(gòu)建》， 載 《人民檢察》 2015 年第17 期。公訴案件起訴必要性之審查， 應(yīng)當(dāng)區(qū)分三種情形。 第一種情形， 是否符合達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)之案件， 對(duì)于達(dá)不到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件則無(wú)提起公訴之必要， 否則屬于公訴權(quán)濫用。 不符合提起公訴條件的案件應(yīng)當(dāng)考慮因素有： 行為人之行為是否構(gòu)成犯罪、 是否存在不應(yīng)當(dāng)追究行為人的刑事責(zé)任之情形 （如 《刑法》 第十七條， 第十八條第一款， 第二十條第一、 第三款， 第二十一條等規(guī)定） 以及是否存在不能起訴之情形 （如 《刑事訴訟法》 第十五條規(guī)定） 等。⑩張智輝： 《公訴權(quán)論》， 載《中國(guó)法學(xué)》 2006 年第6 期。第二種情形， 是否屬于“可訴可不訴” 的案件， 該案件本身或行為人存在刑法中規(guī)定的可以免除處罰的情形。①筆者認(rèn)為， 依法可以免除處罰的情形， 主要包括又聾又啞的人或盲人犯罪、 正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、 預(yù)備犯或未造成損害的中止犯、 共犯中的脅從犯， 以及 《刑法》 第三十七條、 《刑事訴訟法》 第一百七十三條第二款規(guī)定等。審查該類(lèi)案件所考慮的因素有： 犯罪情節(jié)程度（包括犯罪的性質(zhì)、 后果、手段等）， 行為人的人身危險(xiǎn)性 （包括前科劣跡、 認(rèn)罪悔罪態(tài)度、 被害人有無(wú)過(guò)錯(cuò)等）， 處罰有效性（包括非刑罰方式能否達(dá)到教育行為人之目的） 等。 第三種情形， 是否屬于應(yīng)當(dāng)提起公訴的案件，對(duì)于行為人嚴(yán)重危害國(guó)家安全、 破壞社會(huì)公共秩序、 侵犯他人人身權(quán)利、 犯罪情節(jié)特別惡劣等案件應(yīng)當(dāng)提起公訴。 提起公訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為被追訴人之行為符合犯罪構(gòu)成要件且證據(jù)確實(shí)充分， 有權(quán)向法院提起公訴并建議法院對(duì)被追訴人判處刑罰之權(quán)力。 其中， 證據(jù)確實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是指證據(jù)本身的客觀性， 包括證據(jù)來(lái)源和證據(jù)內(nèi)在的真實(shí)性。 證據(jù)充分的標(biāo)準(zhǔn)是指證明犯罪事實(shí)有兩個(gè)或兩個(gè)以上的證據(jù)予以證實(shí)。 審查案件證據(jù)是否確實(shí)充分應(yīng)當(dāng)考慮的因素有： 在案證據(jù)是否能夠證明行為人實(shí)施犯罪行為之全過(guò)程， 但所要注意的是只需要證據(jù)證實(shí)有關(guān)犯罪構(gòu)成要件的事實(shí)而非所有事實(shí)及每個(gè)細(xì)節(jié)； 用于證明犯罪行為發(fā)生的證據(jù)是否真實(shí)可靠， 嚴(yán)格審查證據(jù)資格及證明力； 證明案件事實(shí)的證據(jù)缺乏時(shí)是否可以補(bǔ)偵， 如果客觀無(wú)法補(bǔ)偵取證的案件， 才可以作為存疑不起訴案件。 出庭公訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于提起公訴的案件， 在受到法院開(kāi)庭通知后， 有派員出席法庭進(jìn)行公訴之權(quán)力。 但同時(shí)出庭公訴也是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)， 因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在法庭上要承擔(dān)指控犯罪的證明責(zé)任， 并且根據(jù)法庭調(diào)查之情況及時(shí)修正起訴決定內(nèi)容， 而對(duì)于出現(xiàn)法定情形時(shí)要進(jìn)行變更起訴，依法作出改變、 追加、 撤回起訴之決定。

（二） 三種基本類(lèi)型： 刑事公訴、 民事公訴、 行政公訴

1. 刑事公訴

通過(guò)多重改革的推進(jìn)， 刑事公訴的內(nèi)容也逐步清晰， 概括起來(lái)主要是定罪公訴、 量刑公訴、 程序性公訴三類(lèi)。②陳瑞華： 《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》， 載《政法論壇》 2018 年第1 期。其中， 定罪公訴是刑事公訴的核心內(nèi)容， 檢察院通過(guò)向法院移交起訴書(shū)、 移送案卷材料、 出庭指控被追訴人犯罪事實(shí)等方式來(lái)請(qǐng)求法院對(duì)被追訴人加以定罪。 從刑事公訴整個(gè)過(guò)程而言， 定罪公訴也可以劃分為三個(gè)層次內(nèi)容： 第一層次是檢察院向法院移交起訴書(shū)， 以啟動(dòng)審判程序； 第二層次是檢察院向法院移送案件卷宗， 以達(dá)到起訴條件； 第三層次是檢察院出庭指控被追訴人犯罪事實(shí)， 以證明指控事實(shí)。 長(zhǎng)期以來(lái)， 檢察機(jī)關(guān)在提起公訴時(shí)將定罪與量刑融合在一起， 造成很多誤解， 如檢察官將被追訴人 “認(rèn)罪” 等同于 “既認(rèn)可罪名也同意量刑”， 被追訴人將 “不同意量刑” 也視為 “不認(rèn)罪”， 沒(méi)有明確被追訴人 “認(rèn)罪但不同意量刑” 的情況。 針對(duì)上述情況， 檢察機(jī)關(guān)探索定罪與量刑分離制度， 檢察機(jī)關(guān)既可以先提起定罪公訴后提起量刑公訴， 也可以一并提起定罪公訴和量刑公訴， 但要分別提供定罪和量刑方面的證據(jù)予以證明， 被追訴方圍繞定罪和量刑分別進(jìn)行辯護(hù)， 而且法官也可以根據(jù)控辯雙方爭(zhēng)議內(nèi)容 （定罪或量刑） 來(lái)確定辯論焦點(diǎn)， 提高案件審理效率。 定罪和量刑相對(duì)分離， 也符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處罰制度改革要求， 對(duì)于被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰案件， 檢察機(jī)關(guān)在適用速裁程序和簡(jiǎn)易程序時(shí)可以簡(jiǎn)化定罪公訴， 加強(qiáng)量刑公訴的指控， 督促法院作出準(zhǔn)確量刑裁決。 隨著庭審實(shí)質(zhì)化， 控辯雙方在法庭上可以就量刑方面進(jìn)行辯論， 避免錯(cuò)誤的量刑裁決。 另外， 檢察機(jī)關(guān)在提起刑事公訴時(shí)， 可以對(duì)程序問(wèn)題向法院提出訴訟請(qǐng)求， 簡(jiǎn)稱(chēng)程序性公訴。 程序性公訴有對(duì)抗性和非對(duì)抗性之分， 前者是檢察機(jī)關(guān)在被追訴方提出程序問(wèn)題后而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)， 如非法證據(jù)排除程序； 后者是檢察機(jī)關(guān)自行向法院提出某一程序性請(qǐng)求， 要求法院作出有利于己方訴訟決定的活動(dòng)， 如檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)延期審理， 申請(qǐng)證人、 鑒定人、 偵查人員出庭作證等。

2. 民事公訴

民事公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為向法院提起訴訟，以追究違法者民事法律責(zé)任的一種訴訟活動(dòng)。 民事公訴不同于普通民事訴訟， 具有獨(dú)有特點(diǎn)， 主要表現(xiàn)在： 一是訴訟目的不同， 民事公訴的訴訟目的是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益； 普通民事訴訟的訴訟目的是為了保護(hù)私人利益， 解決私人之間不能解決的糾紛； 二是訴訟對(duì)象不同， 民事公訴主要針對(duì)的是嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為， 這種違法行為既可以是對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的實(shí)實(shí)在在地對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損害的行為， 也可以是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的預(yù)期損害的行為；普通民事訴訟主要針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的危害具體當(dāng)事人合法權(quán)益的具體侵權(quán)行為； 三是訴訟地位不同，民事公訴中檢察機(jī)關(guān)與訴訟標(biāo)的沒(méi)有直接的利害關(guān)系， 處于民事公訴人的法律地位； 普通民事訴訟中起訴人與訴訟標(biāo)的有直接的利害關(guān)系， 處于原告的法律地位。 我國(guó)新修改的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度， 但是這與民事公訴不完全相同。 民事公益訴訟的起訴主體包括普通公民、 公共組織和檢察機(jī)關(guān)， 案件范圍主要包括破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、 食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的兩類(lèi)案件， 訴訟目的主要是維護(hù)社會(huì)公共利益。 而民事公訴的起訴主體只能是檢察機(jī)關(guān)，訴訟目的不僅僅是為了維護(hù)社會(huì)公共利益， 而且還要維護(hù)國(guó)家利益， 案件范圍也不能僅僅是法律規(guī)定的民事公益訴訟案件范圍， 還應(yīng)該是包括國(guó)有資產(chǎn)流失、 社會(huì)保障和政府采購(gòu)行為、 反壟斷和妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等其他損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件。 但是民事公訴權(quán)具有謙抑性， 檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴僅是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種手段， 并非所有涉及到國(guó)家和社會(huì)公共利益的， 都要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴來(lái)予以保護(hù)。 在多數(shù)情形下， 行政機(jī)關(guān)也負(fù)有保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的職責(zé)， 應(yīng)該通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式來(lái)達(dá)到保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益之目的。 因此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴應(yīng)當(dāng)遵循最終救濟(jì)、 公益優(yōu)先兼顧私益等原則， 只有在行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)， 且無(wú)法定主體或雖有法定主體但未提起民事訴訟的情形下， 檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公訴。

3. 行政公訴

行政公訴是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政違法行為向法院提起訴訟， 請(qǐng)求法院進(jìn)行審判的一種訴訟活動(dòng)。 相對(duì)于行政自訴而言， 行政公訴有以下特點(diǎn)： 一是訴訟原告不同， 行政公訴的原告只能是檢察機(jī)關(guān)， 而對(duì)行政自訴而言， 只要是與案件有利害關(guān)系的主體都可以作為原告； 二是訴訟基礎(chǔ)不同， 行政公訴中檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，目的是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益； 行政自訴中利害關(guān)系人行使的公民訴權(quán)， 目的是維護(hù)自身合法權(quán)益； 三是訴前程序不同， 行政公訴中存在前置程序， 即檢察機(jī)關(guān)起訴之前， 要督促行政機(jī)關(guān)依法行政， 否則檢察機(jī)關(guān)才能依法提起行政公訴； 行政自訴中除個(gè)別案件存在復(fù)議前置或復(fù)議終局外， 都可提起訴訟。 我國(guó)新修改的行政訴訟法確立行政公益訴訟制度， 但是這與行政公訴有所區(qū)別。 行政公益公訴的起訴主體包括普通公民、 公共組織和檢察機(jī)關(guān)， 案件范圍有限；③《行政訴訟法》 第二十五條第四款規(guī)定： “人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、 食品藥品安全、 國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、 國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為， 致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的， 應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議， 督促其依法履行職責(zé)。 行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的， 人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！倍姓V的起訴主體只能是檢察機(jī)關(guān)， 不能僅僅局限于行政公益訴訟案件， 還應(yīng)該包括政策性?xún)r(jià)格壟斷行為等案件。

4. 小結(jié)

1.2.1 建立浙江省森林古道景觀綜合價(jià)值評(píng)價(jià)體系 主要通過(guò)改良過(guò)的德?tīng)柗品?Modified Delphi Method，MDM)、層次分析法(AHP)以及模糊綜合評(píng)價(jià)法建立[7]。

刑事、 民事和行政公訴本質(zhì)上都是由檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法律并嚴(yán)重?fù)p害公益的行為進(jìn)行的追訴活動(dòng)， 只是被追訴人違反的法律性質(zhì)不同。 在訴訟過(guò)程中， 檢察機(jī)關(guān)既是國(guó)家和社會(huì)公共利益的維護(hù)者， 又是法律實(shí)施的監(jiān)督者。 刑事、 民事和行政公訴構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的基本類(lèi)型， 形成檢察機(jī)關(guān)公訴工作的新格局。 基于以上分析， 筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)公共利益之行為， 依法提起刑事、 民事和行政訴訟， 履行審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴職責(zé)， 以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)具有以下四個(gè)特點(diǎn)： 一是控訴性， 檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表， 對(duì)出現(xiàn)危害國(guó)家和社會(huì)公共利益之行為， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行控訴并積極應(yīng)訴， 以追求有罪和勝訴判決。 但是檢察機(jī)關(guān)在履行控訴職責(zé)時(shí)， 要履行客觀公正義務(wù)， 做到不偏不倚， 不枉不縱。 二是親歷性， 檢察官在辦理公訴案件時(shí)， 要按照檢察官親歷清單履職， 親自調(diào)查核實(shí)證據(jù)、 親自出庭應(yīng)訴并承擔(dān)舉證責(zé)任。 特別是在以審判為中心訴訟制度改革的背景下， 庭審實(shí)質(zhì)化倒逼著檢察官在辦案過(guò)程中注重親歷性。 三是主導(dǎo)性， 檢察機(jī)關(guān)要處理好與公安、 法院等部門(mén)關(guān)系， 將庭審證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)向訴前程序進(jìn)行傳導(dǎo)， 發(fā)揮其在審前程序中的主導(dǎo)地位。 四是專(zhuān)業(yè)性， 現(xiàn)在已是 “互聯(lián)網(wǎng)+”、 大數(shù)據(jù)、 智能化、 移動(dòng)互聯(lián)、 云計(jì)算時(shí)代， 環(huán)境、 網(wǎng)絡(luò)、 金融、 知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的案件增多， 違法犯罪呈現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)。

三、 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的價(jià)值目標(biāo)

（一） 維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之憲法定位， 是我國(guó)檢察制度的特色， 其根本職責(zé)就是保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。 這就必然要求檢察官在履行公訴職責(zé)時(shí)做到以下幾方面： 一是審查的嚴(yán)格化、實(shí)質(zhì)化， 確保指控事實(shí)的證據(jù)合法有效、 確實(shí)充分。 “兩高三部” 聯(lián)合發(fā)布非法證據(jù)排除規(guī)定，④2017 年6 月27 日， 最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國(guó)家安全部、 司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》， 共計(jì)42 條。為檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格把關(guān)案件審查提供了指引。 二是檢察官以公益訴訟起訴人之身份， 對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行控訴， 要積極出庭應(yīng)訴， 承擔(dān)舉證證明責(zé)任， 督促法院作出有效裁判。 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度已在法律上作出了明確規(guī)定， 為檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公訴提供了法律依據(jù)。 三是嚴(yán)把法律適用關(guān)并貫穿于訴訟的全過(guò)程。 檢察官通過(guò)履行審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴等職責(zé)對(duì)法律適用進(jìn)行把關(guān)， 即便是法院作出生效裁判案件， 檢察官也要認(rèn)真審查生效裁判文書(shū)的法律適用上是否正確， 對(duì)于生效裁判文書(shū)中確實(shí)存在法律適用錯(cuò)誤的情形， 檢察官要依法向法院提起抗訴， 以確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施。 可見(jiàn)， 檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)提起刑事、 民事和行政公訴之方式， 監(jiān)督落實(shí)法律適用， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施之目標(biāo)。

（二） 保障國(guó)家和社會(huì)公共利益

檢察機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)， 旨在保障國(guó)家和社會(huì)公共利益不受侵害。 但檢察機(jī)關(guān)保障國(guó)家和社會(huì)公共利益具有獨(dú)特性。 一是有別于行政機(jī)關(guān)。 行政機(jī)關(guān)代表的是短期、 局部的國(guó)家利益并有時(shí)與長(zhǎng)期、 整體的國(guó)家利益沖突， 如地方利益保護(hù)主義、 片面追求地方政績(jī)、 犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等。 為了使國(guó)家利益得到有效保障， 減少?lài)?guó)家利益損害， 需要專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督， 阻止并糾正那些侵害國(guó)家利益的行為， 這也是建立檢察機(jī)關(guān)提起刑事、 民事和行政公訴制度之根據(jù)。 二是有別于審判機(jī)關(guān)。 檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都是國(guó)家司法機(jī)關(guān)， 但也存在本質(zhì)差別。 審判機(jī)關(guān)是司法正義 （程序正義、 實(shí)體正義） 的維護(hù)者而非待定狀態(tài)下國(guó)家和社會(huì)公共利益的維護(hù)者， 尤其是在法律適用上， 不同法院及其審判人員有著不同理解和認(rèn)識(shí)， 所作出的裁決也就各不相同， 這就更需要檢察機(jī)關(guān)以社會(huì)公共利益的高度和使命予以維護(hù)。 三是有別于監(jiān)察機(jī)關(guān)。 國(guó)家監(jiān)察體制改革下， 尤其是 《監(jiān)察法》 的頒布實(shí)施， 明確了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的國(guó)家公職人員進(jìn)行刑事立案和偵查。 檢察機(jī)關(guān)在審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件時(shí)發(fā)現(xiàn)案件在調(diào)查過(guò)程中存在違法情形的， 應(yīng)當(dāng)提出糾正意見(jiàn)。

（三） 實(shí)現(xiàn)司法公正高效和權(quán)威

司法公正高效權(quán)威， 既是國(guó)家司法制度的根本要求， 也是司法活動(dòng)所追求的重要價(jià)值目標(biāo)， 更是新時(shí)代人民群眾所提出更高的司法需求。 司法公正具有實(shí)體和程序兩種不同層面意義之分， 實(shí)體意義上的司法公正是國(guó)家訴訟之首要任務(wù)， 程序意義上的司法公正則是實(shí)體意義上的司法公正之重要保證， 而且在深化依法治國(guó)實(shí)踐中， 程序意義上的司法公正越來(lái)越備受重視。 程序意義上的司法公正保障了案件當(dāng)事人合法權(quán)益， 讓人民群眾參與訴訟程序、 充分表達(dá)訴求、 有效監(jiān)督訴訟， 提高人民群眾對(duì)訴訟決定和裁判結(jié)果的認(rèn)可度和接受度， 減少人民群眾對(duì)國(guó)家司法的質(zhì)疑和對(duì)抗。 就刑事公訴而言， 檢察官在辦理刑事案件時(shí)應(yīng)當(dāng)依法履行法定程序， 充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)， 有效保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利， 嚴(yán)格把關(guān)證據(jù)審查， 堅(jiān)決排除非法證據(jù)。 同時(shí)， 面對(duì)新時(shí)代人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的司法需求， 也需要有成本意識(shí)， 否則造成“司法制度功能不全”⑤[日] 棚瀨孝雄： 《糾紛的解決與審判制度》， 王亞新譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版， 第267 頁(yè)。之問(wèn)題。 實(shí)現(xiàn)司法公正與高效的統(tǒng)一， 既要做好案件簡(jiǎn)繁分流工作， 通過(guò) “簡(jiǎn)案快辦” “繁案精辦” 等方式， 縮短案件辦理期限， 實(shí)現(xiàn)司法資源最優(yōu)用度， 從而集中資源辦理重大疑難復(fù)新型案件， 又要深化認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革， 形成了多層次的訴訟體系， 健全和完善量刑建議、 庭前會(huì)議等配套制度。 然而， 高效公正的司法離不開(kāi)權(quán)威性保障， 一方面任何組織或個(gè)人都不得干預(yù)司法， 對(duì)此， 國(guó)家也出臺(tái)一系列文件進(jìn)行規(guī)范，⑥《決定》 要求“防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、 插手具體案件處理， 確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”。 黨的十九大報(bào)告明確提出 “任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)， 絕不允許以言代法、 逐利違法、 徇私枉法”。 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015 年3 月18 日印發(fā)并實(shí)施 《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、 插手具體案件處理的記錄、 通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》， 共計(jì)13 條。有力保障司法活動(dòng)的獨(dú)立性； 另一方面檢察機(jī)關(guān)以事實(shí)為依據(jù)、 以法律為準(zhǔn)繩原則進(jìn)行客觀追訴， “以人民為中心” 的理念來(lái)做好公訴和釋法說(shuō)理工作， 使人民大眾從感情、 心理上認(rèn)同、 尊重、 支持訴訟結(jié)果， 切實(shí)提高司法權(quán)威和司法公信力。

四、 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的實(shí)現(xiàn)保障

（一） 完善檢察機(jī)關(guān)公訴制度

1. 推進(jìn)刑事公訴制度的改革和完善

（1） 正確把控運(yùn)用刑事公訴政策

公訴政策是檢察機(jī)關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)根據(jù)檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律、 區(qū)域刑事發(fā)案變化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求所作的適用于一定范圍的刑事政策。 它是規(guī)范審查起訴刑事罪案維護(hù)法律秩序的基本方針。 公訴政策與法律功能在本質(zhì)上是相通的， 是基于維護(hù)社會(huì)秩序而產(chǎn)生的， 是基于保證司法的公正與效率而存在的。 承擔(dān)公訴職責(zé)的檢察官對(duì)已實(shí)施的犯罪具有兩個(gè)基本功能： 一是對(duì)啟動(dòng)刑事司法調(diào)查的案件可以部分地介入， 意味著檢察官擁有部分偵查領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并對(duì)偵查行為實(shí)施制約； 二是根據(jù)調(diào)查的證據(jù)， 審慎審查起訴， 對(duì)構(gòu)成實(shí)體法上認(rèn)為的犯罪交付審判。 公訴政策的功能表現(xiàn)為檢察官提供一個(gè)普遍的罪案指導(dǎo)準(zhǔn)則、 協(xié)調(diào)公訴行為與自訴行為之間的關(guān)系、 協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)之間的關(guān)系。 檢察官進(jìn)行刑事追訴時(shí)， 綜合權(quán)衡公共利益、 社會(huì)和政治效果， 堅(jiān)持公平公正的法治理念， 排除采取不公平或不合法方式取得的證據(jù)， 排除損害后果大于證明價(jià)值的證據(jù)。 檢察官在公訴中通過(guò)對(duì)證據(jù)審查運(yùn)用來(lái)合理引導(dǎo)偵查取證行為， 確保指控行為不偏不倚、 標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。 檢察官并不必然采取夠罪即訴， 是否交付審判， 而是要作起訴必要性之考量。

（2） 構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系

《“十三五” 時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》 提出 “構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系”。 在多重改革疊加下， 原有的刑事指控體系發(fā)生了根本變化， 需要重新構(gòu)建， 突出證據(jù)核心地位， 從根本上解決非法取證、 有罪推定、 超期羈押、 庭審虛置之痼疾， 杜絕冤假錯(cuò)案產(chǎn)生。 一是全面貫徹證據(jù)裁判原則， 堅(jiān)決排除非法證據(jù)。 檢察官在實(shí)際辦案過(guò)程中要防止出現(xiàn) “唯口供主義” 和非法取證的問(wèn)題。 在審前階段， 檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)同步介入引導(dǎo)偵查、 書(shū)面與親歷性審查證據(jù)等方式來(lái)濾過(guò)非法證據(jù)， 避免證據(jù) “帶病” 進(jìn)入審判環(huán)節(jié)， 始終堅(jiān)持以合法證據(jù)為核心。 二是堅(jiān)持 “證據(jù)” “庭審”兩個(gè)中心同步推進(jìn)。 所有證據(jù) （包括定罪證據(jù)、 量刑證據(jù)） 都應(yīng)當(dāng)在庭審當(dāng)中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)， 充分發(fā)揮庭審實(shí)質(zhì)化作用， 法官應(yīng)當(dāng)基于調(diào)查核實(shí)后的證據(jù)形成內(nèi)心確信， 從而作出有罪或無(wú)罪、 罪輕或罪重的裁判。 因此， 以審判為中心和以證據(jù)為中心本質(zhì)上是一直的， 庭審要圍繞證據(jù)展開(kāi)， 證據(jù)的合法性、 有效性以及可采性與證明力大小需要庭審來(lái)校驗(yàn)。 三是實(shí)行親歷性審查模式， 對(duì)定罪量刑的證據(jù)， 要圍繞證據(jù)資格進(jìn)行全面細(xì)致地審查， 必要時(shí)要對(duì)證據(jù)調(diào)查核實(shí)， 及時(shí)補(bǔ)正瑕疵證據(jù)，避免讓非法證據(jù)排除成為 “硬程序”。 要重視證據(jù)的 “形式合法性” 和 “實(shí)質(zhì)合法性”， 發(fā)揮客觀證據(jù)的主導(dǎo)作用， 貫徹證據(jù)相互印證規(guī)則。 四是堅(jiān)持嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)。 無(wú)論是速裁程序還是普通程序的案件， 都要堅(jiān)持嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)， 形成完整的證據(jù)鏈條， 確保案件事實(shí)認(rèn)定的唯一性。

經(jīng)過(guò)多次司法改革， 我國(guó)基本構(gòu)建起了多層次訴訟體系。 尤其是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革的實(shí)施， 將全部刑事案件納入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬范圍， 更具有重要的制度價(jià)值。 這既體現(xiàn)了現(xiàn)代刑事司法發(fā)展的趨勢(shì)， 也是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的具體化、 制度化。 認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下的多層次訴訟體系， 推動(dòng)了案件簡(jiǎn)繁分流， 優(yōu)化了司法資源配置， 提高了訴訟質(zhì)效， 增強(qiáng)了當(dāng)事人對(duì)訴訟結(jié)果認(rèn)同度， 促進(jìn)了對(duì)被追訴人的教育改造。 筆者認(rèn)為， 為實(shí)現(xiàn)與多層次訴訟體系的有效銜接， 應(yīng)當(dāng)以認(rèn)罪認(rèn)罰為基點(diǎn)來(lái)構(gòu)建與多層次訴訟體系相適應(yīng)的公訴模式。 將認(rèn)罪認(rèn)罰作為刑事案件分流篩選的 “過(guò)濾器”，整合各類(lèi)案件審理程序， 建立與層次清晰、 貫穿全程的多層次訴訟體系相適應(yīng) “三層式” 公訴模式。 第一層次： 適用速裁程序案件， 不再有罪名類(lèi)別限制， 凡是可能判處三年以下刑罰的案件均可適用。 檢察機(jī)關(guān)在七日內(nèi)審查案件， 法院在八日內(nèi)審理案件并可以采取獨(dú)任審判， 庭審上省去法庭調(diào)查和法庭辯論環(huán)節(jié)， 在聽(tīng)取控辯雙方關(guān)于量刑意見(jiàn)和被告人最后陳述后進(jìn)行當(dāng)庭宣判。 第二層次： 適用簡(jiǎn)易程序案件， 不再有最高刑期限制， 凡是可能判處三年以上有期徒刑案件均可適用。 檢察機(jī)關(guān)在三十日內(nèi)審查案件， 法院在三十日內(nèi)審理案件并可以采取獨(dú)任或合議庭審理， 庭審上在征得控辯雙方意見(jiàn)后， 可簡(jiǎn)化法庭調(diào)查和法庭辯論環(huán)節(jié)， 重點(diǎn)聚焦量刑問(wèn)題。 第三層次： 適用普通程序案件， 不再有案件類(lèi)別限制， 凡是可能判處無(wú)期徒刑以上刑罰案件均可適用。 庭審前， 一般應(yīng)當(dāng)召開(kāi)庭前會(huì)議， 就被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰、 取證程序、 爭(zhēng)議焦點(diǎn)等方面達(dá)成一致意見(jiàn)， 庭審中主要圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)展開(kāi)法庭調(diào)查和辯論。

2. 健全完善檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公訴制度

檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公訴試點(diǎn)工作， 為檢察機(jī)關(guān)提起民事、 行政訴訟提供了有益探索， 在推動(dòng)法治政府建設(shè)等方面取得了突出成果。 一方面， 訴訟前置程序的開(kāi)展， 既有利于司法成本的節(jié)約， 又有利于行政機(jī)關(guān)自查自糾規(guī)范自身行政行為， 提高社會(huì)參與度。⑦胡衛(wèi)列、 田凱： 《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》， 載《行政法學(xué)研究》 2017 年第2 期。另一方面， 檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中秉持客觀公正和謙抑原則， 在事實(shí)清楚且證據(jù)確實(shí)充分的情況下提起公訴。 但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公訴也存在許多問(wèn)題， 如案件范圍相對(duì)狹窄， 保護(hù)力度有待加強(qiáng)； 訴前程序不完善， 督促范圍過(guò)窄； 督促形式單一， 效果不佳； 各方舉證主體、 訴訟類(lèi)型不明確等。

筆者認(rèn)為， 健全和完善民事和行政公訴制度， 既要注重制度層面的設(shè)計(jì)， 又要注重實(shí)踐操作的效果。 一是拓寬受理案件范圍， 凡是涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益且無(wú)其他法律適格主體予以保護(hù)或其他法律適格主體拒絕維護(hù)， 并可能給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)更大危害的案件， 檢察機(jī)關(guān)均可提起公訴。 二是完善訴訟程序， 打破轄區(qū)地域界線(xiàn)， 適度擴(kuò)大訴前程序的履行范圍； 建議督促方式多樣化， 檢察機(jī)關(guān)不僅僅以書(shū)面形式向法律適格主體發(fā)送督促起訴意見(jiàn)書(shū)， 而且還可以借助多媒體平臺(tái)發(fā)布督促意見(jiàn)； 適當(dāng)延長(zhǎng)訴前程序的回復(fù)期限， 但對(duì)于不及時(shí)提起公訴則嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益造成重大損失的情形除外； 檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與其他社會(huì)公益組織溝通聯(lián)系， 通過(guò)互學(xué)互鑒， 不斷提高維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的能力； 完善支持起訴主體和起訴方式， 檢察機(jī)關(guān)既可以自行作為起訴主體， 主動(dòng)支持起訴， 也可以督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為起訴主體， 并應(yīng)請(qǐng)求而被動(dòng)支持起訴。 三是合理分配舉證責(zé)任， 先由承擔(dān)客觀舉證責(zé)任的一方進(jìn)行舉證， 并根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論， 然后由另一方進(jìn)行舉證反證， 再根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論， 直到案件事實(shí)查清。 四是對(duì)于民行交叉的案件， 如何確定訴訟類(lèi)型， 則要視具體情況而定。 一般而言， 民事公訴以直接侵權(quán)者作為被告， 訴訟效率高， 但不利于追究行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為； 行政公訴以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為被告， 及時(shí)有效追究其行政責(zé)任， 但因訴訟前置程序而消耗訴訟成本。 因此， 對(duì)于民行交叉案件， 筆者建議通過(guò)最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例形式， 明確具體標(biāo)準(zhǔn)和界限， 有效指導(dǎo)司法實(shí)踐。

（二） 加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的機(jī)制保障

1. 建立有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

一是強(qiáng)化訴前主導(dǎo)作用， 重塑訴偵關(guān)系。 偵查活動(dòng)監(jiān)督前移， 能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、 及時(shí)調(diào)查、 及時(shí)解決。 對(duì)于重大、 疑難、 復(fù)雜、 新型、 社會(huì)關(guān)注度高的案件， 建立聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)和建議制度，檢察機(jī)關(guān)要提前介入偵查活動(dòng)， 引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)對(duì)關(guān)鍵性證據(jù)進(jìn)行有效收集、 固定， 從源頭上提高移送審查起訴的案件質(zhì)量。 二是發(fā)揮庭審主體作用， 重塑訴審關(guān)系。 注重庭審的對(duì)抗性， 提高舉證、質(zhì)證、 辯論能力， 對(duì)于社會(huì)關(guān)注大、 辯方爭(zhēng)議大、 新類(lèi)型等案件， 要提前做好各種預(yù)案， 做到指控有據(jù)、 論證充分、 反駁有力。 三是實(shí)現(xiàn)理性平等對(duì)抗， 重塑訴辯關(guān)系。 控辯雙方應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行理性平等對(duì)抗， 控方要尊重辯方并圍繞辯方意見(jiàn)進(jìn)行合理反駁， 辯方也要尊重控方并圍繞指控事實(shí)進(jìn)行有效辯護(hù)， 而非一味地激情指控或辯護(hù)， 應(yīng)當(dāng)回歸于平和理性。 四是完善制度機(jī)制銜接，暢通檢監(jiān)關(guān)系。 隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革推進(jìn)中， 要逐步完善檢監(jiān)之間在辦理案件時(shí)各項(xiàng)制度銜接， 并聯(lián)合法院就案件中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)， 為案件調(diào)查、 起訴和審判提供指引。

2. 完善公訴業(yè)務(wù)的考核考評(píng)體系

科學(xué)合理的業(yè)績(jī)考核考評(píng)體系， 有利于推動(dòng)公訴人員認(rèn)真履職， 維護(hù)法律公正權(quán)威， 也有利于促進(jìn)公訴隊(duì)伍向職業(yè)化、 專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展， 提升辦案質(zhì)量。 筆者認(rèn)為， 對(duì)公訴業(yè)務(wù)的考核， 既需要對(duì)公訴人員在認(rèn)定案件事實(shí)、 審查運(yùn)用證據(jù)、 適用法律法規(guī)、 出庭規(guī)范等方面進(jìn)行考核， 也要對(duì)其是否遵守執(zhí)法規(guī)范、 工作效率、 工作作風(fēng)、 司法技能及廉潔、 紀(jì)律等方面進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)， 從而評(píng)選出優(yōu)秀、 良好、 合格、 不合格等不同等次。 對(duì)于考核優(yōu)秀的公訴人， 進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)； 對(duì)于考核不合格的公訴人， 予以通報(bào)批評(píng)。 其中， 對(duì)于考核不合格的員額檢察官， 要求其退出員額。 以T 市某區(qū)檢察院公訴業(yè)務(wù)的考核考評(píng)指標(biāo)為例， 檢察官的考核考評(píng)指標(biāo)包括辦案數(shù)量 （占20%）、 辦案質(zhì)量（占40%）、 結(jié)案率 （占15%）、 出庭考核評(píng)價(jià) （占5%）、 綜合工作評(píng)價(jià) （占10%， 其中工作數(shù)量占3%， 工作質(zhì)量占7%， 包括綜合業(yè)務(wù)工作、 司法技能）、 其他 （占10%， 包括執(zhí)法規(guī)范、 工作作風(fēng)）。 其中， 辦案數(shù)量得分= [（受理案件數(shù)/單個(gè)檢察官受理案件最高數(shù)） ×100 + （受理人數(shù)/單個(gè)檢察官受理人數(shù)最高數(shù)） ×100] /2×權(quán)重。 辦案數(shù)量綜合考慮辦案件數(shù)和人數(shù)， 按件數(shù)和人數(shù)分別計(jì)分， 最終得分取二者的平均分。 結(jié)案率得分= （本人結(jié)案率/最高結(jié)案率） ×100×權(quán)重。 結(jié)案率最高的檢察官計(jì)100 分， 其他檢察官的結(jié)案率得分按照其結(jié)案率占最高結(jié)案率的比例計(jì)算。 辦案質(zhì)量得分= （辦案質(zhì)量基礎(chǔ)分/辦案質(zhì)量基礎(chǔ)分最高分） ×100×權(quán)重。 辦案質(zhì)量基礎(chǔ)分=總分/評(píng)價(jià)案件數(shù)。本部門(mén)辦案質(zhì)量基礎(chǔ)分最高的檢察官計(jì)100 分， 其他檢察官辦案質(zhì)量得分按照其占最高分的比例計(jì)算。 出庭考核得分=所有案件平均得分/ 出庭考核案件數(shù)。 出庭考核由檢察委員會(huì)委員評(píng)分， 得分取所有評(píng)價(jià)主體的平均分。 綜合業(yè)務(wù)工作數(shù)量得分= （本人完成數(shù)量/單個(gè)檢察官完成最高數(shù)） ×100×權(quán)重。 綜合業(yè)務(wù)工作質(zhì)量得分= （工作質(zhì)量基礎(chǔ)分/工作質(zhì)量基礎(chǔ)分最高分） ×100×權(quán)重。 司法作風(fēng)評(píng)價(jià)由所在部門(mén)的部門(mén)負(fù)責(zé)人、 辦案組成員進(jìn)行評(píng)價(jià)。 執(zhí)法規(guī)范考評(píng)包括涉檢信訪(fǎng) （占20%），統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)用 （占10%）， 流程監(jiān)控 （占20%）， 案件信息公開(kāi) （占20%）， 文書(shū)規(guī)范 （占30%）。 司法技能評(píng)價(jià) （占10%） 包括素能培訓(xùn)、 業(yè)務(wù)競(jìng)賽、 信息調(diào)研等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

五、 結(jié)語(yǔ)

公訴職責(zé)是檢察職責(zé)之本源， 檢察機(jī)關(guān)的其他職能都是在公訴職責(zé)之基礎(chǔ)上派生或衍生出來(lái)的。 隨著多重改革推進(jìn)， 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)必將受到調(diào)整和重構(gòu)， 需要重新審視檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)， 這對(duì)優(yōu)化檢察權(quán)的配置、 健全檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制、 完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度具有重要意義。 檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)的調(diào)整和完善， 有利于更精準(zhǔn)地落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革， 推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化， 發(fā)揮庭審在查明事實(shí)、 認(rèn)定證據(jù)、 保護(hù)訴權(quán)、 公正裁判中發(fā)揮決定性作用； 有利于重新構(gòu)建控辯審關(guān)系， 突出檢察機(jī)關(guān) “兩主” 作用——庭審前發(fā)揮主導(dǎo)作用， 庭審中要發(fā)揮主體作用；有利于檢察機(jī)關(guān)精耕監(jiān)督主業(yè)， 特別是公訴職責(zé)由刑事公訴擴(kuò)展到民事、 行政公訴等各項(xiàng)司法活動(dòng)， 對(duì)法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督， 強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位。