論《政府信息公開(kāi)條例》及其與民事訴訟證據(jù)收集制度之協(xié)調(diào)

趙澤君

一、引言

信息公開(kāi)制度是一種承認(rèn)公民對(duì)政府擁有和管理的信息有權(quán)接觸而政府對(duì)這種接觸請(qǐng)求權(quán)有答復(fù)義務(wù)的制度。2007年1月17日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《舊條例》）。在我國(guó)，80%的社會(huì)信息由政府管理，政府是信息的主要生產(chǎn)者、使用者、發(fā)布者以及管理者。《舊條例》實(shí)施十余年來(lái)，不斷遇到新問(wèn)題，存在諸多需要改進(jìn)的地方，比如，對(duì)公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的義務(wù)主體沒(méi)有具體、明確的規(guī)定，在實(shí)踐中常常對(duì)如何理解和適用應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息和公開(kāi)的方式引起爭(zhēng)議。有鑒于此，國(guó)務(wù)院于2017年6月6日公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》），公開(kāi)征求意見(jiàn)，并于2019年4月13日通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《新條例》）。與《舊條例》比較，《新條例》的內(nèi)容更加細(xì)致、具體，更具可操作性，但由于受諸多因素的制約和影響，其仍然存在和暴露出諸多需要改進(jìn)的問(wèn)題，其中涉及信息公開(kāi)與民事訴訟法中當(dāng)事人證據(jù)收集制度之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。這就不僅需要對(duì)我國(guó)信息公開(kāi)制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題、產(chǎn)生原因及其完善的路徑進(jìn)行反思，而且需要協(xié)調(diào)其與民事訴訟當(dāng)事人證據(jù)收集制度之間的關(guān)系。

二、對(duì)我國(guó)信息公開(kāi)制度現(xiàn)狀、問(wèn)題及其產(chǎn)生原因的梳理

（一）對(duì)我國(guó)信息公開(kāi)制度現(xiàn)狀的梳理

近年來(lái)政府信息公開(kāi)的發(fā)展速度明顯加快。政府信息公開(kāi)最早始于觀念比較先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，之后由點(diǎn)到面很快擴(kuò)展到全國(guó)各地。《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》從2003年1月1日起施行；《汕頭市政務(wù)信息公開(kāi)規(guī)定》于2003年6月1日起開(kāi)始施行；《深圳市行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)暫行規(guī)定》于2003年12月1日起施行；《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》于2004年1月20日發(fā)布；《成都市政府信息公開(kāi)規(guī)定》于2004年5月1日實(shí)施；《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》于2004年10月1日起施行。其他各地也緊隨其后在本行政區(qū)域內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)了此類規(guī)章制度。

各具地方特色的省、市政府信息公開(kāi)制度及其實(shí)踐探索，對(duì)國(guó)務(wù)院2007年1月17日頒布《政府信息公開(kāi)條例》起到了促進(jìn)作用?！杜f條例》分5章，共38條，包括總則、公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障以及附則。其中，有三項(xiàng)主要制度，即政府信息主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)制度、政府信息公開(kāi)發(fā)布制度以及政府信息公開(kāi)監(jiān)督和保障制度得到了確立。盡管《舊條例》界定了政府信息、確立了申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利主體和義務(wù)主體及其職責(zé)，也規(guī)定了公開(kāi)的范圍和公開(kāi)的程序以及對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督和保障等內(nèi)容，但在實(shí)施中暴露出諸多需要改進(jìn)的地方，比如申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利主體和義務(wù)主體不明確、公開(kāi)的范圍不夠具體以及“答非所問(wèn)”變相回避公開(kāi)內(nèi)容等問(wèn)題。這反映出《舊條例》本身存在較大問(wèn)題。①王萬(wàn)華：《開(kāi)放政府與修改〈政府信息公開(kāi)條例〉的內(nèi)容定位》，載《北方法學(xué)》2016 年第 6 期。

為此，國(guó)務(wù)院在2017年6月6日公布了《修訂草案》，經(jīng)過(guò)近兩年的醞釀，終于在2019年4月13日通過(guò)了《新條例》?！缎聴l例》亮點(diǎn)頗多，主要有：

第一，降低了依申請(qǐng)公開(kāi)信息的門檻。《舊條例》在規(guī)定政府信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)主體時(shí)，又規(guī)定了“可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息的“三需要”門檻，客觀上提升了申請(qǐng)信息公開(kāi)的條件。為了保障公民、法人或者其他組織能依法獲取政府信息的權(quán)利，《新條例》第13條取消了依申請(qǐng)公開(kāi)的“三需要”門檻，降低了申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的條件。

第二，擴(kuò)大了主動(dòng)公開(kāi)的范圍。《新條例》在列舉的應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息中除了保留《舊條例》中原列舉的11項(xiàng)內(nèi)容外，又增加了4項(xiàng)，即共15項(xiàng)。②參見(jiàn)《舊條例》第10條，《新信息公開(kāi)條例》第20條。不僅如此，《新條例》還建立了逐步擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)信息范圍的新機(jī)制，這包括：信息公開(kāi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即對(duì)原不予公開(kāi)的政府信息，因情勢(shì)變化而的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)；③參見(jiàn)《新條例》第18條。依申請(qǐng)公開(kāi)向主動(dòng)公開(kāi)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，即多個(gè)申請(qǐng)人可以建議行政機(jī)關(guān)將依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息納入主動(dòng)公開(kāi)的范圍等。④參見(jiàn)《新條例》第44條。

第三，增加了信息公開(kāi)的方式并強(qiáng)化了互聯(lián)網(wǎng)在政府信息公開(kāi)中的地位。從近幾年政府信息公開(kāi)的方式看，暴露出的主要問(wèn)題是方式較為單一和互聯(lián)網(wǎng)形同虛設(shè)。與我國(guó)相比較，政府信息公開(kāi)在國(guó)外已實(shí)踐多年，尤其是信息公開(kāi)比較成熟的美國(guó)已建立了比較完善的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)體系。⑤1994年 6月，美國(guó)政府創(chuàng)立了 GPO ACCESS，為美國(guó)公眾提供在線政府信息資料庫(kù)、寄存圖書館的免費(fèi)館藏、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的檔案及法律文獻(xiàn)等政府信息，成為美國(guó)最大的、用戶訪問(wèn)頻次最高的政府信息網(wǎng)站。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為公眾在線檢索和獲取政府信息提供了便利，2004年12月《美國(guó)政府出版物目錄月刊》保留了網(wǎng)絡(luò)版并納入了《美國(guó)政府出版物目錄》 （Catalog of U.S.Government Publications）。參見(jiàn)張新民、羅賢春：《我國(guó)政府信息公開(kāi)工作的發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，載《情報(bào)理論與實(shí)踐》2008年第6期。為了實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)便利化，我國(guó)政府的各個(gè)部門紛紛設(shè)立了網(wǎng)站，但政府上網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮出來(lái)，很多政府網(wǎng)站形同虛設(shè)；相當(dāng)數(shù)量的政府網(wǎng)站只是把一些法律、法規(guī)以及政策的條文搬到網(wǎng)上；公開(kāi)的信息數(shù)量少，實(shí)用性不強(qiáng)；有的網(wǎng)站成為“作秀”工程，沒(méi)有具體信息；公開(kāi)內(nèi)容不具體、不完整或答非所問(wèn)等。針對(duì)上述情況，《新條例》從政府信息發(fā)布機(jī)制角度，規(guī)定可以通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等途徑公開(kāi)信息，并專條規(guī)定在政府信息公開(kāi)中需強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)。⑥參見(jiàn)《新條例》第8條、第23條和第24條。

此外，《新條例》完善了信息公開(kāi)的程序性規(guī)定，⑦參見(jiàn)《新條例》第51條。并規(guī)定行政機(jī)關(guān)需要為申請(qǐng)和查閱信息的申請(qǐng)人設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所、公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等便民措施。⑧參見(jiàn)《新條例》第25條。

（二）對(duì)《新條例》存在問(wèn)題的梳理

第一，申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利主體不明確且范圍狹窄。

在我國(guó)，有權(quán)申請(qǐng)信息公開(kāi)的主體為“公民、法人以及其他組織”，非中國(guó)國(guó)籍的自然人、法人以及其他組織是否有權(quán)申請(qǐng)，并不明確。⑨《新條例》第27條規(guī)定：除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以向地方各級(jí)人民政府、對(duì)外以自己名義履行行政管理職能的縣級(jí)以上人民政府部門（含本條例第十條第二款規(guī)定的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

國(guó)外相關(guān)信息公開(kāi)立法對(duì)申請(qǐng)信息的主體資格不加限制，比如美國(guó)于1966年制定的《信息公開(kāi)法》規(guī)定：“任何人都可以提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，包括個(gè)人(包括外國(guó)公民)、合伙、公司、協(xié)會(huì)、外國(guó)與國(guó)內(nèi)的政府機(jī)關(guān)等?！雹庵軡h華主編：《外國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度比較》，中國(guó)法制出版社2003年版，第54頁(yè)?？梢?jiàn)，美國(guó)立法對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利主體沒(méi)有資格上的限制。在加拿大，有權(quán)接觸信息的主體范圍也很大，包括加拿大公民以及永久性難民，只要其在提出申請(qǐng)時(shí)和給予接觸信息時(shí)同時(shí)自然地存在于加拿大就可成為接觸信息的申請(qǐng)人，之后又?jǐn)U大為：出現(xiàn)在加拿大的個(gè)人和公司。?趙澤君：《中國(guó)與加拿大信息公開(kāi)制度之比較——兼論我國(guó)當(dāng)事人證據(jù)收集制度的完善》，載田平安主編：《比較民事訴訟法論叢（2009年卷）》，法律出版社2009年版，第157頁(yè)?！叭魏稳恕倍伎梢猿蔀樯暾?qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利主體的國(guó)家還包括：韓國(guó)、日本、英國(guó)、荷蘭等。?韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》第6條：人民有權(quán)請(qǐng)求公開(kāi)信息。日本《信息公開(kāi)法》第 3 條規(guī)定請(qǐng)求權(quán)人可以是任何人，既可以是日本國(guó)民，也可以是外國(guó)人。參見(jiàn)日本《信息公開(kāi)法》第3條關(guān)于“公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)”的說(shuō)明。英國(guó)《信息公開(kāi)法》第1條：任何人均有權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息。荷蘭《政府信息法》第3條：任何人均可以向有關(guān)負(fù)責(zé)的行政當(dāng)局、機(jī)構(gòu)、服務(wù)部門或公司提出申請(qǐng)，要求查閱與行政事務(wù)有關(guān)的文件中所包含的信息。

第二，公開(kāi)信息的義務(wù)主體范圍狹窄，且在公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)的程序救濟(jì)方面改進(jìn)不大，甚至有退化之虞。

我國(guó)《新條例》第2條，“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”由于此規(guī)定沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行界定，因此，通常的解讀是此處的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是各級(jí)人民政府，亦即各級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的一些具有公共管理職責(zé)的單位。但是，依據(jù)我國(guó)當(dāng)前特有的政治、經(jīng)濟(jì)體制，政府下屬的各單位、公司以及一些國(guó)有壟斷性行業(yè)，比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電信、供電以及供水等有一定行政性權(quán)利的公共企事業(yè)單位是否有義務(wù)公開(kāi)信息，《舊條例》并不明確，只規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行，?參見(jiàn)《舊條例》第37條。而《新條例》將此作為主管部門的行政監(jiān)管事項(xiàng)，交由其他相關(guān)法律法規(guī)和主管部門的文件進(jìn)行調(diào)整，不再參照適用《新條例》，并且規(guī)定了公民、法人或者其他社會(huì)組織在未能獲取信息時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì)的規(guī)則，但該條規(guī)定只是賦予了申請(qǐng)人對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)行為不服的申訴權(quán)，而未規(guī)定訴訟權(quán)。?參見(jiàn)《新信息公開(kāi)條例》第55條。有鑒于此，《新條例》在對(duì)申請(qǐng)人獲取信息的訴訟程序保障方面不僅改進(jìn)不大，而且有退化之虞。?有學(xué)者曾就《修訂草案征求意見(jiàn)稿》單位信息公開(kāi)問(wèn)題就擔(dān)心有“脫條例化”之險(xiǎn)，最終可能會(huì)變得“無(wú)法可依”。參見(jiàn)彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)：現(xiàn)實(shí)、理想與路徑》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第6期。

與國(guó)外信息公開(kāi)制度比較，我國(guó)公開(kāi)信息的義務(wù)主體范圍狹窄。而國(guó)外信息公開(kāi)的義務(wù)主體不僅廣泛、明確，而且一般是以列舉的方式作出規(guī)定。英國(guó)2005年實(shí)施的《信息自由法》不僅界定了公共機(jī)構(gòu)，并且在目錄明細(xì)中對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)致的說(shuō)明，其公共機(jī)構(gòu)包括中央和地方議會(huì)、政府、全國(guó)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)及接受國(guó)家資助的學(xué)校、半官方機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)。?張紅菊：《英國(guó)信息公開(kāi)制度及其特點(diǎn)》，載《中國(guó)監(jiān)察》2009 年第 2 期。在美國(guó)，“信息自由法適用于聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)所擁有的文件。行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)行政辦公室，內(nèi)閣各部，軍事部門，政府控股公司，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)以及行政部門設(shè)立的其它公營(yíng)部門”，?周漢華：《美國(guó)政府信息公開(kāi)制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第3期。但司法機(jī)關(guān)、私人企業(yè)、聯(lián)邦政府的合同方或受資助方等則不包含在內(nèi)。在加拿大，披露信息的主體是管理信息的政府機(jī)構(gòu)及其代理機(jī)構(gòu)，其行政機(jī)構(gòu)所涉及的公開(kāi)義務(wù)主體的范圍十分廣泛。韓國(guó)《信息公開(kāi)法》把信息公開(kāi)的義務(wù)主體規(guī)定為：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政府投資機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體和其他總統(tǒng)令里規(guī)定的機(jī)關(guān)”，?參見(jiàn)韓國(guó)《信息公開(kāi)法》第 2 條中對(duì)信息公開(kāi)義務(wù)主體的說(shuō)明。還包括“立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))、司法機(jī)關(guān)(大法院、憲法法院等)以及中央選舉委員會(huì)等公共機(jī)關(guān)”。?參見(jiàn)韓國(guó)《信息公開(kāi)法》第 5 章補(bǔ)充規(guī)則中對(duì)信息公開(kāi)義務(wù)主體的說(shuō)明。在日本，根據(jù)其《信息公開(kāi)法》第2條、第3條和第8條的規(guī)定，信息公開(kāi)的義務(wù)主體可以概括為三類：第一類是一般行政機(jī)關(guān)，是指在內(nèi)閣中設(shè)置的機(jī)關(guān)以及由內(nèi)閣管轄的機(jī)關(guān)；第二類是特殊機(jī)關(guān)，包括府、省、廳、委員省廳直屬的機(jī)關(guān)（比如警察廳、檢察院、國(guó)立大學(xué)）等；第三類會(huì)計(jì)檢察院也屬于行政機(jī)關(guān)。?參見(jiàn)常銳：《韓日政府信息公開(kāi)制度及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《東北亞論壇》2012年第6期。

第三，政府信息偏重保密，公開(kāi)程度較低，且公開(kāi)的信息內(nèi)容存在矛盾。

“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的信息公開(kāi)原則寫入了《新條例》第5條，并對(duì)不予公開(kāi)的政府信息進(jìn)行了細(xì)化和增加，具體包括：依法確定為國(guó)家秘密的政府信息；依法禁止公開(kāi)的政府信息；公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息；涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息；涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的信息、行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中的信息以及行政執(zhí)法案卷信息。[21]參見(jiàn)《新條例》第14條、第15條以及第16條。很顯然，政府信息更加偏重保密，公開(kāi)程度較低，且政府的自由裁量權(quán)限很大。

不僅如此，從我國(guó)《新條例》的內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)，公開(kāi)的信息內(nèi)容也存在一定矛盾。該條例對(duì)應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)作出了列舉式規(guī)定，[22]參見(jiàn)《新條例》第19條、第20條、第21條。而對(duì)不予公開(kāi)的事項(xiàng)雖然作出了細(xì)化，但彈性較大，比如“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開(kāi)。”[23]參見(jiàn)《新條例》第16條。此種列舉式規(guī)定應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)而彈性地規(guī)定不予公開(kāi)事項(xiàng)的立法模式，預(yù)示著可以自由裁量不公開(kāi)未列舉的事項(xiàng)。其結(jié)果就會(huì)在具體適用中出現(xiàn)矛盾，并且容易引起爭(zhēng)議，即在倡導(dǎo)公開(kāi)政府信息的同時(shí)，又為行政機(jī)關(guān)自由選擇不愿公開(kāi)的信息留下了余地。

與我國(guó)相比，因?yàn)閲?guó)外只是從概念角度對(duì)公開(kāi)的信息進(jìn)行界定，且列舉式地規(guī)定了不予公開(kāi)信息的例外，因此，其公開(kāi)信息的范圍比我國(guó)公開(kāi)的范圍大得多。比如，在加拿大，接觸信息是原則，豁免接觸信息是例外，并且必須限定于成文法具體列舉的范疇內(nèi)。[24]加拿大《接觸信息權(quán)法》第13至26條列舉式地規(guī)定了不予公開(kāi)的事項(xiàng)，即除了不予公開(kāi)的事項(xiàng)，其他事項(xiàng)必須一概公開(kāi)。參見(jiàn)Canada（Information Commissioner）v.Canada（Minister of Employment and Immigration），[1986]3 F.C.63（ T.D.）at 69.因此，在加拿大，除了少數(shù)信息諸如商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不予公開(kāi)外，其他信息均應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。不僅如此，在加拿大，對(duì)是否應(yīng)該豁免而發(fā)生訴訟，法院對(duì)豁免只作限制性解釋并且存在回旋余地時(shí)，則傾向披露信息而非拒絕披露信息一邊。[25]Rubin v.Canada Mortgage and Housing Corp.(1988) ，52D.L.R.(4th) 671 (Fed.C.A.) at678;Canadian Council of Christian Charities v.Canada (Minister of Finance) ，(1999) 4F.C.245 (T.D.) at256，additional reasons [1999] 4C.T.C.45 (Fed.T.D.) .

此外，實(shí)踐中政府公開(kāi)的信息存在“答非所問(wèn)”的現(xiàn)象使信息公開(kāi)制度流于表面化、形式化，由此造成在實(shí)踐中除了政府通過(guò)媒體或者諸如發(fā)布公告、布告等方式主動(dòng)公開(kāi)信息外，通常情況下申請(qǐng)人通過(guò)申請(qǐng)獲得信息公開(kāi)的目的，不容易得到實(shí)現(xiàn)。信息公開(kāi)的實(shí)踐效果與公眾的愿望如此懸殊，難怪公眾對(duì)通過(guò)信息公開(kāi)行使參政、議政以及監(jiān)督政府的權(quán)利并不十分關(guān)心。對(duì)此，不論是《新條例》，還是《舊條例》都沒(méi)有作出積極的回應(yīng)。

（三）我國(guó)信息公開(kāi)制度存在問(wèn)題的原因

1.對(duì)政府信息的最終歸屬權(quán)在觀念上存在誤區(qū)且對(duì)公開(kāi)政府信息的作用認(rèn)識(shí)不足

作為由少數(shù)人組成的管理社會(huì)的政府在其產(chǎn)生、管理以及使用信息中所具有的獨(dú)立性，使得人們?cè)谟^念上往往錯(cuò)誤地把此類信息的所有權(quán)歸于政府，并把公開(kāi)信息的決定權(quán)也理所當(dāng)然地交給了政府。這其實(shí)屬于人們?cè)谟^念上的一種誤區(qū)，在政府具體運(yùn)作中產(chǎn)生、管理的信息的最終歸屬權(quán)應(yīng)該屬于公民。這是因?yàn)檎菑纳鐣?huì)中產(chǎn)生，政府信息是公民授權(quán)政府在管理社會(huì)中產(chǎn)生的，信息本身也是來(lái)自于社會(huì)和公民，公民理應(yīng)具有獲得此類信息的權(quán)利。

不可否認(rèn)的是，近年來(lái)政府信息公開(kāi)的數(shù)量有較大增加，政府信息公開(kāi)的觀念也有了較大的改變，但人們對(duì)信息公開(kāi)所具有的規(guī)范行政行為、防止腐敗等重要作用仍認(rèn)識(shí)不足。這就導(dǎo)致了信息公開(kāi)效果不盡如人意，并造成一些非保密文件難以通過(guò)正規(guī)渠道及時(shí)獲取，最終使公民真正想了解一些與自己切身利益相關(guān)的信息仍是困難重重。

2.信息公開(kāi)不是從權(quán)利與義務(wù)角度作出的規(guī)定且缺乏責(zé)任追究機(jī)制

雖然公開(kāi)政府信息具有行政性，但其既是政府部門應(yīng)該履行的法定義務(wù)，也是公民、法人和其他組織依法獲取信息的權(quán)利。目前的信息公開(kāi)不是從政府部門履行義務(wù)和實(shí)現(xiàn)公民、法人以及其他組織權(quán)利的角度進(jìn)行的，而是權(quán)力主導(dǎo)下以滿足行政需要為主要目的的一種行政活動(dòng)。因此，信息公開(kāi)似乎不是政府必須履行的義務(wù)，政府信息公開(kāi)立法中沒(méi)有對(duì)違反或變相違反信息公開(kāi)制度的責(zé)任追究機(jī)制。實(shí)踐證明，缺少責(zé)任追究機(jī)制的政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施效果會(huì)嚴(yán)重受損?！缎聴l例》對(duì)公民、法人以及其他組織就行政機(jī)關(guān)“不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的”行為或者“在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權(quán)益的”行為所規(guī)定的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束和制裁追究過(guò)于粗疏，而行政復(fù)議和行政訴訟的利用率也很低，因?yàn)榇蠖鄶?shù)民眾對(duì)此救濟(jì)手段不熟悉且所花成本高、時(shí)間也長(zhǎng)。[26]參見(jiàn)《新條例》第47條和第51條。

盡管《新條例》第3條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開(kāi)工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開(kāi)工作?！钡捎谠谠S多政府部門內(nèi)缺乏專門的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)政府信息公開(kāi)的統(tǒng)一規(guī)劃、部署以及管理，而是由政府中某個(gè)部門的人員進(jìn)行兼職。這也是導(dǎo)致我國(guó)信息公開(kāi)在實(shí)踐中出現(xiàn)各種弊端的重要原因之一。

三、對(duì)完善我國(guó)信息公開(kāi)制度的思考

（一）總體構(gòu)想

1．轉(zhuǎn)變觀念

信息公開(kāi)比較成熟的國(guó)家通常從公民權(quán)利與政府義務(wù)相結(jié)合的角度，既規(guī)定公民有申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利，又規(guī)定政府有公開(kāi)信息的義務(wù)。在我國(guó)，由于當(dāng)前人們?cè)谛畔⒐_(kāi)的觀念上還存在著誤區(qū)或偏差，《新條例》所確立的信息公開(kāi)是以權(quán)力為核心而非以權(quán)利為核心，即是否公布信息、在多大尺度上公開(kāi)以及如何公開(kāi)是由政府掌控。此種現(xiàn)象“反映了行政公開(kāi)濃厚的政策性，具有濃厚的清官意識(shí)和不確定性”。[27]皮純協(xié)、劉飛宇：《論我國(guó)行政公開(kāi)制度的現(xiàn)狀與走向》，載《法學(xué)雜志》2002年第1期。因此，此種以政府權(quán)力為核心的立法特質(zhì)與以權(quán)利和義務(wù)為核心的信息公開(kāi)的現(xiàn)代觀念是相悖的，必須轉(zhuǎn)變。

2．改變我國(guó)一貫在制定規(guī)則時(shí)采取的宜粗不宜細(xì)做法

我國(guó)有許多有關(guān)信息安全權(quán)的法律和法規(guī)，主要分三個(gè)層級(jí)：國(guó)家根本大法即《憲法》；憲法性法律即《保密法》；行政性法律即《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》和《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等。這些法律和法規(guī)均規(guī)定公民有保守國(guó)家秘密、信息安全的義務(wù)，而《新條例》第14條也規(guī)定：“依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開(kāi)的政府信息，以及公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，不予公開(kāi)?！睋Q言之，不予公開(kāi)是解決《新條例》與《保密法》等相關(guān)規(guī)定沖突的一項(xiàng)基本原則。但國(guó)家秘密、信息安全等與信息公開(kāi)之間的界限含糊不清。因此，相關(guān)法律和法規(guī)應(yīng)該細(xì)化信息保護(hù)與信息公開(kāi)之間的界限，并在涉及不予公開(kāi)信息的類型和具體事項(xiàng)時(shí)應(yīng)盡量明確、具體，避免政府機(jī)關(guān)以此為借口封鎖信息。

3．提高信息公開(kāi)制度立法的法律地位

就信息公開(kāi)制度的立法位階而言，許多國(guó)家盡管也經(jīng)歷了循序漸進(jìn)的道路，但為了滿足民眾對(duì)信息公開(kāi)的要求，目前都是由國(guó)家的最高立法機(jī)關(guān)制定。我國(guó)的《新條例》只是一個(gè)規(guī)定，這勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)政府信息公開(kāi)工作的順利進(jìn)行，因此，應(yīng)提升這部條例的立法層次，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，制定我國(guó)的《信息公開(kāi)法》。同時(shí)，國(guó)家在制定《信息公開(kāi)法》時(shí)應(yīng)當(dāng)與修改《保密法》或者制定涉及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全以及信息安全等規(guī)定聯(lián)系在一起。這樣不僅有利于協(xié)調(diào)其與其他法律、法規(guī)之間關(guān)系，而且有利于促進(jìn)相關(guān)法律在全國(guó)范圍內(nèi)有效實(shí)施。

（二）具體建議

1.放棄對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)權(quán)利主體資格的限制

各國(guó)對(duì)于信息公開(kāi)的權(quán)利主體資格的立法趨勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：對(duì)信息公開(kāi)的權(quán)利主體資格不作限制，無(wú)論是對(duì)本國(guó)公民、組織還是對(duì)外國(guó)公民、組織均采取無(wú)差別對(duì)待；對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)信息的目的沒(méi)有限制，不論是為了商業(yè)之用、學(xué)術(shù)研究還是為了訴訟之用，均不受影響。[28]張明杰：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第124～128頁(yè)。由此看來(lái)，對(duì)信息公開(kāi)的權(quán)利主體不作限制是一種趨勢(shì)。為了有利于保障公民權(quán)利的正常行使和在一定范圍內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)我國(guó)申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利主體不明確和范圍狹窄的弊端，未來(lái)的應(yīng)然之舉是放棄對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)權(quán)利主體資格的限制。

2.明確信息公開(kāi)的義務(wù)主體并適當(dāng)擴(kuò)大其范圍

不論是英美國(guó)家，還是韓日等大陸法系國(guó)家，其立法所確立的信息公開(kāi)義務(wù)主體明確、范圍廣泛，不僅包括了行政機(jī)關(guān)，也包括了具有一定行政職能的公共事業(yè)單位。我國(guó)《舊條例》第2條不僅沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行界定，而且根據(jù)其37條，對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)所作出的是“參照本條例執(zhí)行”，[29]參見(jiàn)《舊條例》第37條規(guī)定“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行”。使得有一定行政性權(quán)利的企事業(yè)單位是否有義務(wù)公開(kāi)信息，很不明確。更重要的，修改后的《新條例》刪除了“參照?qǐng)?zhí)行”，將其改為“依照相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行”，并授權(quán)“全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門根據(jù)實(shí)際需要可以制定專門的規(guī)定”。[30]參見(jiàn)《新條例》第55條。這種“脫條例化”改革切斷了行政主體和非行政主體信息公開(kāi)制度之間的連接點(diǎn)，并非是推進(jìn)我國(guó)公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)工作的正確方向。[31]彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)：現(xiàn)實(shí)、理想與路徑》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第6期。過(guò)去10年對(duì)第37條的落實(shí)情況不理想，并非因?yàn)椤皡⒄請(qǐng)?zhí)行”使相關(guān)履行信息公開(kāi)義務(wù)的單位負(fù)擔(dān)過(guò)重，恰恰相反，“參照?qǐng)?zhí)行”此種不明確的規(guī)定造成了實(shí)踐中的做法并不一致。因此，正確的變革應(yīng)該是明確把公共企事業(yè)單位作為適用《新條例》的信息公開(kāi)的義務(wù)主體。

3.對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容采取概括加例外的方法

如前所述，對(duì)應(yīng)予公開(kāi)的信息采取概括性界定而對(duì)不予公開(kāi)的信息采取列舉細(xì)化是國(guó)外通常的做法。此種做法有利于擴(kuò)大應(yīng)予公開(kāi)信息的范圍。針對(duì)我國(guó)公開(kāi)的信息內(nèi)容存在矛盾和只是概括性地增加、細(xì)化了不予公開(kāi)事項(xiàng)的做法而容易在實(shí)施中引起爭(zhēng)議并可能出現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)不想對(duì)外公開(kāi)的信息流下余地等弊端，我國(guó)應(yīng)該增加信息公開(kāi)內(nèi)容的廣度和深度。具體做法是，對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)采取概括加例外的方法，即對(duì)應(yīng)公開(kāi)的信息應(yīng)采取概括性界定，對(duì)不予公開(kāi)的信息應(yīng)該列舉，而不是相反。

4.建立統(tǒng)一集中的政府信息公開(kāi)目錄體系和統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)

政府的大部分信息被置于封閉式或半封閉式狀態(tài)是我國(guó)當(dāng)下信息公開(kāi)的主要特點(diǎn)。許多處于閑置或者半閑置狀態(tài)的信息公開(kāi)網(wǎng)站，沒(méi)有發(fā)揮出信息服務(wù)的功能，有的網(wǎng)站變成了標(biāo)榜政績(jī)的“面子工程”。

而國(guó)外關(guān)于信息公開(kāi)的法律，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而又循序漸進(jìn)的道路，特別是美國(guó)在行政立法方面是較早開(kāi)展政府信息公開(kāi)的國(guó)家。美國(guó)的信息公開(kāi)立法最早可追溯至20世紀(jì)中葉，其立法、行政、司法三大系統(tǒng)的政府信息數(shù)據(jù)庫(kù)、政府出版物國(guó)家書目庫(kù)、各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的信息目錄及其檢索、查閱平臺(tái)愈來(lái)愈健全。為了節(jié)省費(fèi)用、提高效率，處于起步階段的我國(guó)政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不僅需要賦予電子信息與紙質(zhì)信息相同的地位，而且應(yīng)該在整個(gè)行政體系內(nèi)建立起各自獨(dú)立的政府信息公開(kāi)目錄及其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。

四、信息公開(kāi)制度與民事訴訟證據(jù)收集制度之關(guān)系及其協(xié)調(diào)

（一）信息公開(kāi)制度與民事訴訟證據(jù)收集制度之關(guān)系

1.域外國(guó)家信息公開(kāi)與證據(jù)開(kāi)示程序關(guān)系之解讀

按照英美國(guó)家的解釋，證據(jù)開(kāi)示程序是民事訴訟當(dāng)事人獲取和持有與案件有關(guān)情報(bào)的方法，[32]Jack H.Friedenthel，Mary Kay，Arthur R.Miller，Civil Procedure，Second Edition，West Publishing Co.378～379 (1993).其設(shè)立的目的，不僅是通過(guò)當(dāng)事人之間的信息交流來(lái)確定爭(zhēng)點(diǎn)、排除無(wú)爭(zhēng)議的事項(xiàng)進(jìn)入訴訟以及實(shí)現(xiàn)集中審理，更重要的是，授權(quán)當(dāng)事人通過(guò)對(duì)方當(dāng)事人獲取證據(jù)，從而使當(dāng)事人參與訴訟更具實(shí)質(zhì)意義。

實(shí)際上，依據(jù)相關(guān)信息公開(kāi)制度獲取的信息不同于依據(jù)證據(jù)開(kāi)示程序獲得的書證信息。提出信息申請(qǐng)可以根據(jù)任何理由，也可以沒(méi)有任何理由，而申請(qǐng)證據(jù)開(kāi)示必須有一定的理由和條件，此其一。其二，法律依據(jù)不同：申請(qǐng)政府信息的依據(jù)是調(diào)整信息公開(kāi)的行政性法律制度，而申請(qǐng)證據(jù)開(kāi)示的法律是訴訟制度。其三，兩者的目的不同：信息權(quán)法的主要目的是保障公民獲得所需信息以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性地參與民主進(jìn)程和保障政治家和行政官員對(duì)公民負(fù)責(zé)。[33]Per laForest J.in Dagg v.Canada (Minister of Finance)，2S.C.R.403 at para.61.最后，獲取的方法不同：公眾獲得政府信息有例外，但例外是有限的、具體的以及對(duì)是否公開(kāi)的裁決應(yīng)獨(dú)立于政府進(jìn)行復(fù)查，在證據(jù)開(kāi)示程序中，當(dāng)事人可以通過(guò)法院向?qū)Ψ疆?dāng)事人或者證人簽發(fā)傳票獲取文書而不需要依據(jù)有關(guān)信息公開(kāi)法或隱私權(quán)法獲取。

雖然申請(qǐng)信息公開(kāi)不同于申請(qǐng)證據(jù)開(kāi)示，但當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)信息公開(kāi)法律提出信息申請(qǐng)，有助于其獲取訴訟中的文書證據(jù)資料，而且信息公開(kāi)程度影響著當(dāng)事人收集證據(jù)的能力。這是因?yàn)椋?/p>

其一，在當(dāng)事人無(wú)法依據(jù)證據(jù)開(kāi)示程序獲取與訴訟相關(guān)信息的情況下，可以依據(jù)相關(guān)信息公開(kāi)的法律來(lái)獲取政府記錄和信息作為證據(jù)應(yīng)用。正因?yàn)槿绱?，在美?guó)，“民事與刑事訴訟實(shí)踐中，信息申請(qǐng)者往往能夠成功地以信息自由法的手段來(lái)代替或者補(bǔ)充證據(jù)開(kāi)示程序?！盵34]同注?。在加拿大，若沒(méi)有相反的規(guī)定，依據(jù)有關(guān)信息公開(kāi)法律所獲取的信息不只限于證據(jù)開(kāi)示程序中的記載資料。[35]The Litigator’s Use of Freedom of Information，Holly Harris Privacy Commissioner of Canada.

其二，當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開(kāi)，在主體上適用于所有公民或法人，不只限于訴訟過(guò)程中的法院、當(dāng)事人及其律師，在適用時(shí)間上不僅可以適用在訴訟之前，也可以適用于訴訟中。與此不同，證據(jù)開(kāi)示程序僅適用于訴訟中法院、當(dāng)事人及其律師。加拿大與英美法系其他國(guó)家一樣，雖然允許潛在的當(dāng)事人在起訴前通過(guò)申請(qǐng)證據(jù)開(kāi)示獲取信息資料以備起訴之用，但適用訴前證據(jù)開(kāi)示程序是有限的，即訴前證據(jù)開(kāi)示程序不是被用來(lái)作為一種確定訴訟案件是否存在的手段，而是其只有在確定訴訟可以成立的前提下才能適用。[36]In Benner v.Walker Ambulance Co.，118 Ohio App.3d 341，692N.E.2d 1053 (1997).

其三，依據(jù)信息公開(kāi)法律所獲取的信息是政府機(jī)構(gòu)控制和管理的信息，證據(jù)開(kāi)示程序僅僅向?qū)Ψ疆?dāng)事人和第三人獲取其所掌握的與案件相關(guān)聯(lián)的信息資料。因此，如果當(dāng)事人所要獲取的信息，不在對(duì)方當(dāng)事人或第三人掌控，或者雖在其掌握而基于豁免權(quán)不愿開(kāi)示的情況下，當(dāng)事人可以依據(jù)相關(guān)的信息公開(kāi)法獲取該信息。

最后，由于信息公開(kāi)有利于促進(jìn)政府工作，使其更有效、更民主和更負(fù)責(zé)任，因此，政府信息公開(kāi)范圍的擴(kuò)大是一種立法趨勢(shì)和潮流。比如，加拿大《接觸信息權(quán)法》第25條就體現(xiàn)了這種立法精神：“不論本法是否有其他規(guī)定，在政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人收到申請(qǐng)接觸依據(jù)本法規(guī)定的檔案且因該檔案所包含信息或其他材料而有權(quán)拒絕披露該檔案時(shí)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)披露檔案中未包含且可以合理地與所包含的上述信息或材料進(jìn)行分割的檔案部分”。也就是說(shuō)，加拿大信息公開(kāi)程度較高，雖然部分記錄免于披露，但“可以合理分割”的部分必須披露。這無(wú)疑有助于擴(kuò)展和提升當(dāng)事人證據(jù)收集的渠道和能力。

2.我國(guó)的信息公開(kāi)與證據(jù)交換關(guān)系之解讀

我國(guó)《民事訴訟法》第49條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)收集、提供證據(jù)，[37]參見(jiàn)《民事訴訟法》第49條。第61條對(duì)訴訟代理人收集調(diào)查證據(jù)權(quán)利作出了規(guī)定，即“代理訴訟的律師和其他訴訟代理人有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，可以查閱本案有關(guān)材料”，但上述兩條均未具體規(guī)定訴訟當(dāng)事人及其訴訟代理人到底如何行使收集和調(diào)查證據(jù)的權(quán)利，因此，此類規(guī)定實(shí)際上沒(méi)有完全被“激活”。

為了增強(qiáng)當(dāng)事人收集證據(jù)的能力，最高人民法院于2001年12月6日通過(guò)的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《證據(jù)規(guī)定》）確立了“證據(jù)交換”。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》）第99條和第103條對(duì)證據(jù)交換又作了修改。證據(jù)交換制度是當(dāng)事人收集證據(jù)的一種重要途徑。也就是說(shuō)，我國(guó)的證據(jù)交換制度類似于英美法系國(guó)家民事訴訟中的證據(jù)開(kāi)示，是當(dāng)事人行使收集證據(jù)權(quán)的重要制度。差異在于，證據(jù)交換制度沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制對(duì)方當(dāng)事人或第三人開(kāi)示其所持有證據(jù)的內(nèi)容。很顯然，我國(guó)證據(jù)交換所具有的收集證據(jù)的功能是有限的，當(dāng)事人享有的取證權(quán)在很大程度上仍處于被“弱化”的狀態(tài)。

不難發(fā)現(xiàn)，《新條例》所確立的信息公開(kāi)制度與證據(jù)交換制度存在很大的不同：其一，兩者的目的不同。信息公開(kāi)制度，不僅為社會(huì)公眾提供了獲取政府信息資源的機(jī)會(huì)和途徑，促使政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，規(guī)范和加大政府行政工作的透明度，又促進(jìn)了公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，保障了公民的合法權(quán)益；證據(jù)交換程序的目的是強(qiáng)化當(dāng)事人舉證能力與責(zé)任、抑制庭審?fù)灰u、強(qiáng)化庭審功能以及提高庭審效率。其二，兩者的法律性質(zhì)不同。信息公開(kāi)制度屬于法律制度；證據(jù)交換程序?qū)儆谠V訟制度。其三，兩者的適用對(duì)象不同。信息公開(kāi)制度適用于所有公民或法人，不只限于訴訟過(guò)程中的法院、當(dāng)事人及其律師；而證據(jù)交換只發(fā)生在訴訟過(guò)程中，只適用于法院、訴訟當(dāng)事人及其律師。其四，獲取信息的來(lái)源不同。通過(guò)信息公開(kāi)制度獲取的信息，只能是向生產(chǎn)、掌握和管理信息的政府等機(jī)構(gòu)申請(qǐng)；而通過(guò)證據(jù)交換獲取信息，只能向?qū)Ψ疆?dāng)事人或第三人提出獲取。其五，獲取信息的范圍不同。根據(jù)公民或法人可以申請(qǐng)接觸除不予公開(kāi)以外的所有政府等機(jī)構(gòu)所掌握的信息；而證據(jù)交換所獲取的信息只能是與訴訟標(biāo)的或訴訟爭(zhēng)議有關(guān)的信息。最后，通過(guò)信息公開(kāi)制度和證據(jù)交換制度獲取信息的程序、限制以及救濟(jì)途徑等也存在很大差異。

盡管信息公開(kāi)制度與民事訴訟中證據(jù)交換制度在立法目的、性質(zhì)、信息來(lái)源以及獲取信息的程序等方面存在不同，但信息公開(kāi)程度與當(dāng)事人證據(jù)收集的能力有著密切的關(guān)系?！缎聴l例》有助于訴訟當(dāng)事人從行政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)收集證據(jù)，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了證據(jù)交換。與其他國(guó)家比較，由于我國(guó)《新條例》本身存在的問(wèn)題，特別是信息公開(kāi)程度不高，這些并不利于改善我國(guó)當(dāng)事人證據(jù)收集能力。

（二）未來(lái)對(duì)我國(guó)《新條例》的修改及其與我國(guó)民事訴訟證據(jù)收集制度的協(xié)調(diào)

從完善我國(guó)當(dāng)事人證據(jù)收集制度的視角看，未來(lái)修改我國(guó)《新條例》時(shí)如何協(xié)調(diào)與我國(guó)《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋之間關(guān)系是不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其一，有必要制定《信息公開(kāi)法》并對(duì)政府信息的表現(xiàn)形式、信息公開(kāi)范圍以及信息公開(kāi)與豁免之間的界限作進(jìn)一步的界定。

在我國(guó)，究竟什么是政府信息？政府信息的表現(xiàn)形式有哪些？如何界定和協(xié)調(diào)信息公開(kāi)與豁免之間的界限等？這些基本問(wèn)題在理論上仍然不是十分明確。

我國(guó)《新條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！钡牵摋l未明確信息的具體表現(xiàn)形式，特別是在《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋對(duì)法院調(diào)查收集證據(jù)職能弱化和當(dāng)事人取證權(quán)利虛化的情況下，當(dāng)事人及其代理人在收集與案件爭(zhēng)議有關(guān)的政府信息時(shí)，很難避免政府機(jī)關(guān)以此為借口封鎖信息，或者更有甚者為了使文件難以被發(fā)現(xiàn)或?yàn)榱朔駴Q申請(qǐng)人獲得文件而可能出現(xiàn)故意毀損、改變或隱匿記錄的情況。我國(guó)學(xué)界在有關(guān)政府信息公開(kāi)的論述中，大多數(shù)學(xué)者主張，除了法律規(guī)定保密信息以外的所有信息均應(yīng)一律公開(kāi)。然而，此種觀點(diǎn)仍然沒(méi)有回答究竟哪些行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)哪些政府信息，[38]韓大元、楊士林：《論行政信息的主動(dòng)公開(kāi)制度》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。特別是《新條例》對(duì)不予公開(kāi)的政府信息細(xì)化和增加了的情況下，針對(duì)政府信息的表現(xiàn)形式、公開(kāi)信息的范圍問(wèn)題以及如何更有效地強(qiáng)化和擴(kuò)大對(duì)拒絕公開(kāi)信息的行為進(jìn)行司法救濟(jì)，在理論上需要作出回應(yīng)。從此角度而言，至少《新條例》不應(yīng)該讓公共企事業(yè)單位與社會(huì)公共事務(wù)管理密切相關(guān)的信息公開(kāi)行為豁免司法審查。[39]其實(shí)，在當(dāng)前司法實(shí)踐中，已有大量案例認(rèn)可了對(duì)公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)行為不服，申請(qǐng)人可以提起行政訴訟。此外，為了有效保障公民申請(qǐng)信息公開(kāi)權(quán)，民眾要樹(shù)立權(quán)利意識(shí)，立法應(yīng)該對(duì)政府等有關(guān)單位不履行公開(kāi)信息義務(wù)的行為建立完善的監(jiān)督機(jī)制，而司法監(jiān)督機(jī)制尤其重要。

其二，有必要修改《民事訴訟法》及其司法解釋中的相關(guān)規(guī)定，使其與《新條例》在涉及獲取相同信息時(shí)能夠相互銜接和配合。

我國(guó)《民事訴訟法》第64條對(duì)法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)的條件規(guī)定了兩種情形：第一種情形是當(dāng)事人及其代理人“因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集；另一種是人民法院認(rèn)為“審理案件需要的證據(jù)”，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。[40]參見(jiàn)我國(guó)《民事訴訟法》第64條。但《民事訴訟法》對(duì)何為“因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”以及何為“審理案件需要的證據(jù)”并未進(jìn)一步明確?！蹲C據(jù)規(guī)定》第17條和第15條分別對(duì)此進(jìn)行了解釋，即“因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”主要是指“申請(qǐng)調(diào)查收集的證據(jù)屬于國(guó)家有關(guān)部門保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料”或者“涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的材料”等，[41]參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第17條。而“審理案件需要的證據(jù)”是指“涉及可能有損國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)”或者“涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭(zhēng)議無(wú)關(guān)的程序事項(xiàng)。”[42]參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第15條?！睹裨V法解釋》第94條對(duì)《民事訴訟法》第64條“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”所作的界定和細(xì)化，基本沿用了《證據(jù)規(guī)定》第17條的規(guī)定?！睹裨V法解釋》第96條沿用了《證據(jù)規(guī)定》第15條的思路，對(duì)《民事訴訟法》第64條“人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)”所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了修改，將“可能有損他人合法權(quán)益”修改為“當(dāng)事人有惡意串通損害他人合法權(quán)益可能的”，并增加了“涉及身份關(guān)系的”和“涉及民事訴訟法第55條規(guī)定訴訟的公益訴訟的”情形。

我國(guó)《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋對(duì)法官調(diào)查收集證據(jù)范圍的規(guī)定，即對(duì)人民法院認(rèn)為“審理需要的證據(jù)的范圍”和對(duì)于“客觀原因”的范圍和條件的規(guī)定，與我國(guó)《新條例》中的某些內(nèi)容發(fā)生抵觸和沖突，即我國(guó)《新條例》涉及政府機(jī)關(guān)保存的檔案材料有可能不屬于當(dāng)事人因客觀原因無(wú)法收集的證據(jù)范疇之列，因?yàn)楫?dāng)事人或其律師可以據(jù)此自行獲取此類信息材料，無(wú)需申請(qǐng)法院調(diào)查。但是，我國(guó)信息公開(kāi)制度才剛剛起步，當(dāng)行政機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人所請(qǐng)求披露的與訴訟相關(guān)的檔案信息不予披露時(shí)，申請(qǐng)人只能由主管部門提出督促整改或者通報(bào)批評(píng)或者只能采取投訴、舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，[43]《新信息公開(kāi)條例》第47條和第51條。這對(duì)在訴訟中當(dāng)事人而言往往是因時(shí)過(guò)境遷而處于不利的訴訟境地，最終會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人在收集證據(jù)問(wèn)題上處于兩難的境地，即自行收集難和申請(qǐng)法院收集調(diào)查難。換言之，我國(guó)《新條例》只是在一定程度上有利于提高目前當(dāng)事人及其代理人收集證據(jù)的能力，這種對(duì)當(dāng)事人收集證據(jù)能力的提高只是一種量的改變，沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化。更何況，依據(jù)《新信息公開(kāi)條例》獲取信息的權(quán)利屬于憲法性權(quán)利，即公民的知情權(quán)，而當(dāng)事人因客觀原因無(wú)法收集證據(jù)信息而享有的申請(qǐng)人民法院調(diào)查取證的權(quán)利屬于訴訟權(quán)利。因此，在民事訴訟中建立比較完備的當(dāng)事人證據(jù)收集機(jī)制之前，不能以訴訟中所涉及證據(jù)信息可以依據(jù)《新條例》獲取的信息相同為由，就剝奪當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集此類信息材料的權(quán)利。這就需要修改《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋以避免其與《新條例》涉及相同信息時(shí)出現(xiàn)理解上的沖突和矛盾。具體修改意見(jiàn)是，在界定“因客觀原因”的《證據(jù)規(guī)定》第17條和《民訴法解釋》第94條中增加一款，即不能因?yàn)樽C據(jù)由國(guó)家有關(guān)部門保存，當(dāng)事人及其訴訟代理人可以依據(jù)《信息條例》查閱調(diào)取而剝奪當(dāng)事人及其訴訟代理人申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集的權(quán)利。

其三，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的范圍。如何保障當(dāng)事人收集證據(jù)是目前我國(guó)民事訴訟證據(jù)制度中亟需解決的問(wèn)題。就信息公開(kāi)與民事訴訟證據(jù)收集和調(diào)查之關(guān)系而言，兩者雖然不能等同或互相取代，但正如前文所述，《新條例》確立的信息公開(kāi)制度有助于減輕當(dāng)事人收集證據(jù)時(shí)對(duì)法院的依賴性，一定程度上會(huì)緩解我國(guó)民事訴訟當(dāng)事人在訴訟中的舉證困難。這是因?yàn)楫?dāng)事人“因客觀原因不能自行收集證據(jù)”的原因主要是當(dāng)事人及其訴訟代理人的收集證據(jù)權(quán)受到了限制。因此，為了打破當(dāng)事人舉證對(duì)法院的依賴性，擴(kuò)充當(dāng)事人及其訴訟代理人收集證據(jù)的渠道，修改《新條例》或制定《信息公開(kāi)法》時(shí)需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的范圍，從而使立法上所確立的當(dāng)事人收集證據(jù)的權(quán)利能夠被“激活”。

五、結(jié)語(yǔ)

政府信息公開(kāi)制度既是開(kāi)放政府的制度基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢(shì)，也是落實(shí)公民知情權(quán)此種憲法性權(quán)利的必然要求。與域外國(guó)家的信息公開(kāi)制度相比較，我國(guó)信息公開(kāi)制度還是存在較大的差距。隨著我國(guó)信息化發(fā)展和公眾對(duì)政府信息公開(kāi)需求的不斷增長(zhǎng)，政府信息公開(kāi)的內(nèi)容會(huì)逐步增加。因此，《新條例》在未來(lái)修改時(shí)可以先選擇性地借鑒其他國(guó)家的做法，然后探索出符合我國(guó)國(guó)情的信息公開(kāi)制度，這是健全我國(guó)信息公開(kāi)制度的必由之路。

盡管信息公開(kāi)增強(qiáng)了當(dāng)事人收集證據(jù)的能力，與此相關(guān)，在收集證據(jù)主體上，當(dāng)事人依賴法院收集證據(jù)會(huì)逐漸退出歷史，即由當(dāng)事人依賴法院收集證據(jù)向當(dāng)事人擁有獨(dú)立收集證據(jù)權(quán)轉(zhuǎn)變，但《新條例》只授權(quán)申請(qǐng)人獲取行政機(jī)關(guān)所持有的信息，且我國(guó)信息公開(kāi)程度不高，沒(méi)有從根本上提升和改變當(dāng)事人的證據(jù)收集能力。當(dāng)事人自行收集證據(jù)在立法上還缺乏充分的程序性保障，要改變當(dāng)事人收集證據(jù)權(quán)利虛化狀態(tài)，在收集證據(jù)方法和手段上需要實(shí)行多元化。因此，為了避免對(duì)司法解釋中所確立的“客觀原因”在理解和適用上發(fā)生歧義，立法上應(yīng)該規(guī)定，不得以所需要證據(jù)信息屬于政府信息公開(kāi)之列為由而理解為不屬于“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)”范疇，從而剝奪當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查取證的權(quán)利。