檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)困惑及應(yīng)對(duì)之道

摘 要 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)辦理了大量公益訴訟案件，積累了不少辦案經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到了極大的維護(hù)，但同時(shí)也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題，如行政公益訴訟與民事公益訴訟部分功能存在重合，民事公益訴訟面臨的法理困境以及檢察公益訴訟與行政執(zhí)法間的職能沖突等問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的研究，嘗試從改進(jìn)制度設(shè)計(jì)層面尋求應(yīng)對(duì)之道，構(gòu)建行政執(zhí)法先行，社會(huì)監(jiān)督到位，行政公益訴訟緊盯行政執(zhí)法、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟作為最后防線的全方位社會(huì)公益維護(hù)體系。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 行政權(quán) 制度設(shè)計(jì)

作者簡(jiǎn)介：陳曉青，上海市寶山區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.161

2017年7月1日檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度全面開(kāi)展以來(lái)，取得了良好的效果，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)利益的維護(hù)起到了積極的作用，然而在實(shí)施過(guò)程中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題和困惑，同樣應(yīng)當(dāng)予以重視。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨的問(wèn)題與困惑

首先，民事公益訴訟與行政公益訴訟的重合問(wèn)題。民事公益訴訟與行政公益訴訟經(jīng)常互相伴隨存在。損害社會(huì)公共利益的行為最初往往是由民事主體作出，此時(shí)如果負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成社會(huì)公共利益進(jìn)一步受到損害，那么針對(duì)同一損害社會(huì)公益的事實(shí)，需要同時(shí)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟嗎？從責(zé)任主體來(lái)看，民事公益訴訟與行政公益訴訟性質(zhì)不同，前者針對(duì)的是民事主體的損害社會(huì)公共利益的行為，追究的是其民事責(zé)任;而行政公益訴訟則是為了糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，督促其履行職責(zé)。然而就根本目的而言，行政公益訴訟和民事公益訴訟所保護(hù)的基本法益又是相同的，二者都是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，消除造成損害的行為，恢復(fù)受損的公共利益。行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求多為要求行政機(jī)關(guān)履行法定監(jiān)管職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)則勢(shì)必要追究相關(guān)民事主體的違法行為，督促其改正，行政公益訴訟的可預(yù)期效果完全覆蓋了民事公益訴訟的訴求，既然如此，再對(duì)民事主體提起民事公益訴訟則顯得多余了。另外由于當(dāng)前民事公益訴訟的管轄權(quán)為中級(jí)人民法院，行政公益訴訟的管轄權(quán)為基層人民法院，如果同時(shí)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟，管轄權(quán)的不一致會(huì)導(dǎo)致對(duì)相同事實(shí)進(jìn)行重復(fù)審理，造成司法資源的浪費(fèi)。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理困境。（1）公權(quán)力入侵私法領(lǐng)域的詰難。雖然民訴法修改賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，但民事公益訴訟本質(zhì)上仍屬于民事訴訟，依據(jù)的是民事訴訟法，屬于私法領(lǐng)域，遵循意思自治。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其所天然具有的權(quán)威性及擁有的權(quán)力使得檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟始終逃脫不了國(guó)家公權(quán)力入侵私法領(lǐng)域的嫌疑。（2）缺乏監(jiān)督權(quán)利正當(dāng)性及制約性。我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，即意味著檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力意在維護(hù)法律實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，實(shí)際上是將人民作為監(jiān)督的對(duì)象，這樣的監(jiān)督權(quán)力缺乏正當(dāng)性，且缺少相應(yīng)的制約，不能僅以維護(hù)公共利益為借口任意妄為。

最后，行政執(zhí)法與行政公益訴訟、民事公益訴訟之間的重合問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，公益訴訟所涉及的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益一般都在行政機(jī)關(guān)的管理監(jiān)督職責(zé)范圍之內(nèi)，換言之，行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益負(fù)有監(jiān)督管理保障之責(zé)。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，二者的目標(biāo)是相同的，公益訴訟與行政執(zhí)法只是行使維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益職能的兩種不同的方式，遵循不同的法律程序。那么檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之間的職能沖突該如何平衡？具體來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其目的主要是為了督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，兩者之間是一種遞進(jìn)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，行政公益訴訟是在原有行政監(jiān)管的基礎(chǔ)上保障行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督手段，并非另外創(chuàng)設(shè)一種新的與行政執(zhí)法并行的維護(hù)公益的方式，因此，這兩種形式的公益維護(hù)實(shí)際上是統(tǒng)一的。再加上行政公益訴訟訴前程序的設(shè)置，保障了行政權(quán)的優(yōu)先行使，行政公益訴訟對(duì)于行政執(zhí)法實(shí)際起到了良性的促進(jìn)作用。

相比較而言，民事公益訴訟與行政執(zhí)法之間的關(guān)系則較為混亂，存在功能重合、混淆甚至沖突。兩者目的基本相同，民事公益訴訟的主要訴訟請(qǐng)求與行政執(zhí)法手段的實(shí)際功效也基本類(lèi)似，且民事公益訴訟與行政執(zhí)法之間的關(guān)系基本獨(dú)立，因而導(dǎo)致兩種平行的、可替代的維護(hù)公益的途徑，職能重疊沖突。這引發(fā)了一系列關(guān)于民事公益訴訟存在必要性的疑問(wèn)：如果行政執(zhí)法可以阻卻公益侵害行為，為何檢察機(jī)關(guān)還要提起民事公益訴訟？如果行政機(jī)關(guān)存在違法履行職責(zé)或者不作為的情形，又為何不提起行政公益訴訟，而選擇通過(guò)民事公益訴訟的方式解決呢？

二、完善制度設(shè)計(jì)及應(yīng)對(duì)之道

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所面臨的困惑和制度缺陷是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度化建設(shè)必須解決的問(wèn)題，只有從制度層面理順檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的各項(xiàng)職能及身份定位，才能進(jìn)一步開(kāi)展好公益訴訟工作，切實(shí)維護(hù)好國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。針對(duì)上文所述的問(wèn)題，提出以下三點(diǎn)制度設(shè)計(jì)改進(jìn)方案：

一是確保行政權(quán)優(yōu)先。當(dāng)檢察公益職能與行政執(zhí)法出現(xiàn)沖突的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)為先。從理論上講，行政機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是制定及實(shí)施公共政策，保護(hù)公共利益，行政權(quán)的天然屬性意味著行政機(jī)關(guān)才是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益最有效最理想的途徑。與行政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)數(shù)量少，人員少，還承擔(dān)了許多其他法律監(jiān)督職能，且行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)度、對(duì)政策把握的準(zhǔn)確性及時(shí)性都優(yōu)于檢察機(jī)關(guān)，再加上司法訴訟的成本相對(duì)較高，訴訟程序復(fù)雜、時(shí)間跨度長(zhǎng)，因而行政機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公益方面更具效率更有優(yōu)勢(shì)。因此，在發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保行政權(quán)的優(yōu)先行使，檢察權(quán)的介入應(yīng)當(dāng)審慎且滯后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)應(yīng)當(dāng)是起補(bǔ)充作用的，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，或者在某一領(lǐng)域出現(xiàn)行政權(quán)失效的情形下，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

二是要將民事公益訴訟與行政公益訴訟進(jìn)行整合，重新構(gòu)建行政公益訴訟先于民事公益訴訟的制度體系。現(xiàn)行公益訴訟制度將民事公益訴訟與行政公益訴訟分離開(kāi)，兩者沒(méi)有內(nèi)在的邏輯順序，也不存在互相轉(zhuǎn)化的可能性，可謂互不干涉。這樣做其實(shí)是不合理的，民事公益訴訟與行政公益訴訟同為公益訴訟，起本質(zhì)目的其實(shí)是相同的，都是為了維護(hù)公益，只是因?yàn)樵V訟主體的不同以及實(shí)踐的需要通過(guò)兩種不同途徑加以操作。

從法理上講，檢察機(jī)關(guān)不宜提起民事公益訴訟，但可以合理并且應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。保護(hù)公益是行政機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，在保護(hù)公益領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)是第一責(zé)任人，檢察公益職能的監(jiān)督對(duì)象也應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)為先，當(dāng)發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先具體分析該實(shí)際損害，根據(jù)行政權(quán)優(yōu)先的原則尋找負(fù)有相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，如果該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有盡到法律規(guī)定的職責(zé)或者違法行使職權(quán)，則優(yōu)先提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)履職，如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促履行職責(zé)，對(duì)公共利益對(duì)侵害得以有效排除，公共利益得到維護(hù)，那么后續(xù)也無(wú)需提起民事公益訴訟，因?yàn)樵V求已經(jīng)達(dá)到。只有當(dāng)該行為無(wú)對(duì)應(yīng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管，即該行為所涉及的領(lǐng)域存在行政立法空白，或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職也就是說(shuō)行政權(quán)的充分行使不能有效維護(hù)社會(huì)公益的前提下，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)考慮提起民事公益訴訟，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的?？傃灾拗茩z察民事公益訴權(quán)的范圍，盡可能避免國(guó)家公權(quán)力進(jìn)入私法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的最后一道防線，只有在窮盡其他救濟(jì)方式仍無(wú)法有效維護(hù)社會(huì)公益時(shí)才得以適用。

三是完善公益訴訟的管轄權(quán)設(shè)置。建議將民事公益訴訟與行政公益訴訟統(tǒng)一由中級(jí)人民法院管轄。具體到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，民事公益訴訟與行政公益訴訟的訴前程序統(tǒng)一由基層檢察院辦理，對(duì)于經(jīng)過(guò)訴前程序仍需提起訴訟的公益訴訟案件，均由市級(jí)檢察院向中級(jí)人民法院提起訴訟。這樣做的好處有：第一，從線索發(fā)現(xiàn)的角度看，基層檢察院對(duì)于轄區(qū)內(nèi)公益情況的敏感度和反應(yīng)速度均優(yōu)于上級(jí)檢察院，更利于損害公共利益線索的發(fā)現(xiàn)。由基層檢察院辦理公益訴訟案件訴前程序，還可以充分發(fā)揮基層檢察院在調(diào)查取證、溝通等方面的地域優(yōu)勢(shì)及便利條件。第二，管轄權(quán)的統(tǒng)一設(shè)置有利于前述關(guān)于行政公益訴訟先于民事公益訴訟的制度體系的實(shí)施，如果同一侵害社會(huì)公益的事實(shí)僅僅由于追責(zé)的對(duì)象是民事主體和行政主體的不同而產(chǎn)生了不同的管轄，無(wú)論是從案件調(diào)查、取證或是訴訟過(guò)程都是會(huì)導(dǎo)致司法資源的重復(fù)浪費(fèi)，統(tǒng)一設(shè)置管轄權(quán)可以避免出現(xiàn)同一損害公共利益的事實(shí)經(jīng)由兩級(jí)人民法院重復(fù)審理的情況。

維護(hù)社會(huì)公益，檢察機(jī)關(guān)任重而道遠(yuǎn)。在提起公益訴訟的同時(shí)，更要站在全局的高度，倡導(dǎo)全社會(huì)積極主動(dòng)維護(hù)公益，積極構(gòu)建行政執(zhí)法先行，社會(huì)監(jiān)督到位，行政公益訴訟緊盯行政執(zhí)法、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟作為最后防線的全方位公益維護(hù)體系，全面守護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。