民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

聶富聰

PPP模式為緩和地方政府負(fù)債問題、促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了積極的嘗試和突出的貢獻(xiàn)。民營(yíng)企業(yè)通過參與PPP項(xiàng)目，在投融資、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)升級(jí)等方面也獲得了更多的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，相對(duì)于地方政府和國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)由于自身資源和技術(shù)實(shí)力的有限，參與到PPP項(xiàng)目中伴隨著諸多特別風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)如果不加以梳理并進(jìn)行有效管控，必將給企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的發(fā)展問題，甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)和地方系統(tǒng)性市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

一、PPP項(xiàng)目及具體合作模式

PPP（Public-Private partnership）即政府與社會(huì)資本合作模式。政府與私人資本對(duì)于某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合作，完成項(xiàng)目整體運(yùn)作。PPP項(xiàng)目主要包括外包類模式、特許經(jīng)營(yíng)類模式、私有化類模式。外包類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目分為項(xiàng)目式外包及整體式外包，一般是由政府投資，社會(huì)資本承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，受政府委托，管理維護(hù)項(xiàng)目實(shí)施或提供部分公共服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目則是政府通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，使社會(huì)資本方參與部門或全部投資，通過與政府的合作機(jī)制，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。該類項(xiàng)目分為TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）模式和BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式。私有化類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目是在政府的監(jiān)管下，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，通過取得項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)收入來(lái)收回投資，實(shí)現(xiàn)回報(bào)利益。目前我國(guó)開展最多的是特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目模式。

二、PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入量大、參與主體法律邊界模糊等因素，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目從一開始就具有獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征。民營(yíng)企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中，必須充分識(shí)別這些特有的風(fēng)險(xiǎn)，有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，從而實(shí)現(xiàn)公司在項(xiàng)目中獲利并持續(xù)健康發(fā)展。

1.法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目區(qū)別于其他投資項(xiàng)目最重要的是政府與私人市場(chǎng)主體的合作關(guān)系。而這種合作關(guān)系很容易觸發(fā)法律的邊界或者處于法律的真空地帶。這種情況下，一方面參與項(xiàng)目的上級(jí)政府可能進(jìn)行限制或者政策約束，另一方面，一旦出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，現(xiàn)有的法律難以給到充分的法律保護(hù)，最終都會(huì)給參與方尤其是民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的損失。

2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期大多在五年以上，時(shí)間跨度長(zhǎng)。周期越長(zhǎng)，市場(chǎng)利率、產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等越大，對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)獲利的不確定性越大。例如，高速公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，由于經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)或者產(chǎn)業(yè)周期更迭，造成公共基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造與最初測(cè)算產(chǎn)生偏差。這類偏差可能造成項(xiàng)目調(diào)整甚至停工。以往是政府財(cái)政兜底，風(fēng)險(xiǎn)被地方政府吸收或通過中央政府補(bǔ)助的形式減輕，而在PPP項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)作為投資主體的一方，也必然要面對(duì)承擔(dān)這類風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)相對(duì)于政府財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力要弱得多，因此市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的重要風(fēng)險(xiǎn)之一。

3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目基本是圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，如一帶一路倡議、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。這就要求參與項(xiàng)目的公司在技術(shù)和人才實(shí)力方面在行業(yè)內(nèi)具有足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此想要獲得PPP項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)，民營(yíng)企業(yè)必須加大科技投入和人才投入，但是人才和技術(shù)投入需要大量資金，一般的民營(yíng)企業(yè)資金實(shí)力不足，融資渠道有限，很難在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。即使在大量投入后獲得技術(shù)優(yōu)勢(shì)，獲得了參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)資格，但是漫長(zhǎng)的建設(shè)期，企業(yè)擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)能否繼續(xù)保持下去依然存在很大的不確定性。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理建議

可以看出，投資于PPP項(xiàng)目不僅要面臨普通項(xiàng)目具有的一般風(fēng)險(xiǎn)，而且要面臨PPP項(xiàng)目特殊性帶來(lái)的特殊風(fēng)險(xiǎn)。那么，作為民營(yíng)企業(yè)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理呢？針對(duì)前文對(duì)PPP項(xiàng)目特殊風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，提出以下建議。

1.法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施。我國(guó)目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)極不完善，已出臺(tái)的法律文件效力等級(jí)也較低，為了有效防范風(fēng)險(xiǎn)，建議民營(yíng)企業(yè)在投資合同中明確法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，并詳細(xì)說(shuō)明不同層次法律變更的后果承擔(dān)主體。如果政府出于公共利益的考慮，經(jīng)慎重的利益權(quán)衡，必須變更原有合同，或出臺(tái)了與原有合同規(guī)定相沖突、不利于項(xiàng)目運(yùn)行的政策，導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)遭受損失的，民營(yíng)企業(yè)可以根據(jù)民法、行政法相關(guān)原則要求政府補(bǔ)償。

2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。PPP項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)利率變化的風(fēng)險(xiǎn)管理方法主要有固定利率合同法和利率期權(quán)交易法。固定利率合同法是指簽訂貸款合同時(shí)，參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)約定好固定利率，利率不隨各種政策、市場(chǎng)環(huán)境的影響產(chǎn)生變動(dòng)。利率期權(quán)中有多種形式，一般比較常見的有利率上限、利率下限、利率上下限。PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，通常在長(zhǎng)期協(xié)議中定制，并規(guī)定一定的調(diào)價(jià)機(jī)制。但是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，根據(jù)合同制訂的調(diào)價(jià)方案經(jīng)常受到社會(huì)公眾的拒絕。為防范此種情況，參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)可在合同中約定，如果價(jià)格聽證不能通過審批，參與項(xiàng)目的政府應(yīng)當(dāng)按照一定比例給予補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目最低收益。在簽訂合約時(shí)即根據(jù)實(shí)際產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格變動(dòng)情況對(duì)合同約定價(jià)格的調(diào)整條款列入項(xiàng)目合同中。若通貨膨脹或者匯率變動(dòng)超出交易雙方約定范圍，可以直接調(diào)整合同價(jià)格或者是延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期。一般情況下，當(dāng)調(diào)整幅度在約定范圍之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)由參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)方承擔(dān);當(dāng)變化幅度超過約定范圍，就需要政府方給予一定程度的補(bǔ)償。

3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。參與PPP項(xiàng)目經(jīng)歷項(xiàng)目考察、論證、投標(biāo)、建設(shè)、移交等多個(gè)階段，涉及流程較多，周期長(zhǎng)，涵蓋領(lǐng)域廣泛且復(fù)雜。在技術(shù)層面，民營(yíng)企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目投資時(shí)，應(yīng)該充分做好技術(shù)評(píng)估，一方面評(píng)估項(xiàng)目目前對(duì)技術(shù)的需要水平及未來(lái)五到十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間社會(huì)公眾對(duì)技術(shù)的需要水平，防止項(xiàng)目建成后技術(shù)落后滿足不了市場(chǎng)需求導(dǎo)致資金回籠慢，項(xiàng)目流動(dòng)性不足;另一方面評(píng)估企業(yè)自身的人才、資金和技術(shù)實(shí)力，企業(yè)應(yīng)充分考量技術(shù)投入與產(chǎn)出的關(guān)系，在參與投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)不應(yīng)只考量短期的優(yōu)勢(shì)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略，權(quán)衡參與的項(xiàng)目與自身技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略的匹配度，科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，有的放矢，嚴(yán)格控制技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）