“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制水平的國(guó)際比較研究

李宇英

(上海社會(huì)科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持和完善我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。注葛揚(yáng)：《堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”是一條基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2018年第20期。2018年10月以來(lái)，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)張茅和國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員黃勇分別在不同場(chǎng)合表態(tài)，中國(guó)將采取競(jìng)爭(zhēng)中立政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切 進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》，明確提出“堅(jiān)決破除各種不合理門檻和限制，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境”，“清理地方保護(hù)和行政壟斷行為”。2018年11月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，明確要建立市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制，深入實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，消除區(qū)域市場(chǎng)壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。那么，國(guó)際上推廣的“競(jìng)爭(zhēng)中立”是否和我國(guó)倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”一致呢？

一、 研究背景和相關(guān)概念界定

1. 研究背景

一方面，國(guó)有企業(yè)作為全球競(jìng)爭(zhēng)者的影響越來(lái)越大。今天，世界上最大的100家公司中，大約有22家實(shí)際上處于國(guó)家控制之下。各國(guó)的國(guó)有企業(yè)在國(guó)家中占據(jù)重要地位。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，在一些傳統(tǒng)的工業(yè)國(guó)家如挪威、法國(guó)、芬蘭、愛(ài)爾蘭、希臘等國(guó)家中，若選取該國(guó)最大的十家企業(yè)，并比較國(guó)有股份在這些企業(yè)中的占比情況，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)都占有非常重要的位置，其中，中國(guó)、阿聯(lián)酋、俄羅斯、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、印度和巴西等國(guó)家的國(guó)有股占比在該國(guó)最大的十家企業(yè)中已經(jīng)超過(guò)50%，中國(guó)甚至達(dá)到了96%。

另一方面，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重越來(lái)越低。根據(jù)我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2000～2016年間，中國(guó)國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)的數(shù)量占全國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重在16年間減少了85%，國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和國(guó)有單位城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)占比減少了59%和57%，出口交貨值和總利潤(rùn)降幅達(dá)到了67%和69%。國(guó)有企業(yè)改革之后，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率反而低于非國(guó)有企業(yè)。分析其主要原因，緣于非國(guó)有企業(yè)享受到了市場(chǎng)化改革的紅利，盈利能力提升幅度大于國(guó)有企業(yè)。具體分析詳見(jiàn)表1：

數(shù)據(jù)來(lái)源： 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

2. “競(jìng)爭(zhēng)中立”的界定

國(guó)際上推廣的“競(jìng)爭(zhēng)中立”是一項(xiàng)旨在促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，主要規(guī)范國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

澳大利亞的“競(jìng)爭(zhēng)中立”是指：在政府商業(yè)活動(dòng)與私營(yíng)企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)合，開(kāi)展政府商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)不能因其所有制而擁有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！案?jìng)爭(zhēng)中立”僅適用于“顯著的政府商業(yè)活動(dòng)”(significant government business activities)，而不適用于政府非營(yíng)利性、非商業(yè)性的業(yè)務(wù)。

OECD將“競(jìng)爭(zhēng)中立”界定為“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中沒(méi)有任何一個(gè)實(shí)體享有不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)”。[注]OECD, Competitive Neutrality: National Practices in Partner and Accession Countries, 2014.在其看來(lái)，任何享有不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)的情形(不論是否國(guó)有企業(yè))，都違背“競(jìng)爭(zhēng)中立”的理念。按照這個(gè)觀點(diǎn)，執(zhí)行“競(jìng)爭(zhēng)中立”要求的主體，不再限定為國(guó)有企業(yè)。OECD將“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制范圍擴(kuò)大到公平競(jìng)爭(zhēng)的范疇。

美國(guó)雖然沒(méi)有明確提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，但美國(guó)國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿霍馬茨于2011年5月提出：歐美正在研究“競(jìng)爭(zhēng)中立”框架，包括稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立、保證國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)率具有可比性、保證國(guó)有企業(yè)的價(jià)格形成方法反映實(shí)際成本等一整套政策建議。

歐盟版“競(jìng)爭(zhēng)中立”既不同于澳大利亞版“競(jìng)爭(zhēng)中立”，也不同于美國(guó)等國(guó)家推行的雙邊、多邊協(xié)定中的“競(jìng)爭(zhēng)中立”。歐盟各國(guó)通過(guò)《歐盟運(yùn)行條約》第106條對(duì)各國(guó)政府促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)提出要求，明確在不區(qū)分公共實(shí)體或私人實(shí)體前提下，受托提供共同經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)或帶有收入壟斷特征的事業(yè)的實(shí)體均應(yīng)遵守歐盟競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定；明確歐盟委員會(huì)在“競(jìng)爭(zhēng)中立”落實(shí)上的職責(zé)，授權(quán)歐盟委員會(huì)規(guī)范公共實(shí)體商業(yè)行為中出現(xiàn)的非“競(jìng)爭(zhēng)中立”行為。如果有關(guān)成員國(guó)造成了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“競(jìng)爭(zhēng)不中立”行為，歐盟委員會(huì)還可通過(guò)特別指令懲誡成員國(guó)的違法行為。此外，歐盟法律對(duì)成員國(guó)國(guó)家的資助或補(bǔ)貼也進(jìn)行規(guī)范，要求明確各種形式補(bǔ)貼、財(cái)政資助及稅收優(yōu)惠的條件，并對(duì)透明度提出明確要求。

3. “競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的范圍

按照澳大利亞和歐美等國(guó)對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的有關(guān)要求，“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的對(duì)象包含國(guó)有企業(yè)和各級(jí)政府兩個(gè)維度。根據(jù)作者對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的理解，畫出了“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制范圍的圖示，具體如圖1所示：

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。圖1 “競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的范圍

“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的范圍：首先，在可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)存在交叉的領(lǐng)域、非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)邊界不清晰的領(lǐng)域。其次，在可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的重點(diǎn)是補(bǔ)貼、債務(wù)、貸款、稅收和監(jiān)管是否中立的問(wèn)題。第三，在非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)存在交叉的領(lǐng)域，“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制的重點(diǎn)是商業(yè)活動(dòng)成本和非商業(yè)活動(dòng)成本的合理切分和交叉補(bǔ)貼。第四，非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域在立法上和執(zhí)行上脫節(jié)也會(huì)產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)中立”問(wèn)題。在改革過(guò)程中，地方政府或行業(yè)主管部門沒(méi)有真正放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，而是人為地設(shè)置一些準(zhǔn)入門檻，會(huì)使社會(huì)資本難以滿足進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件。

二、 “競(jìng)爭(zhēng)中立”國(guó)際實(shí)踐和規(guī)制要求

1. “競(jìng)爭(zhēng)中立”的國(guó)際實(shí)踐

“競(jìng)爭(zhēng)中立”已出現(xiàn)在部分國(guó)際協(xié)定中，少數(shù)協(xié)定直接使用了“競(jìng)爭(zhēng)中立”術(shù)語(yǔ)，大部分協(xié)定體現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”精神。

澳大利亞推動(dòng)的雙邊“競(jìng)爭(zhēng)中立”延續(xù)了其國(guó)內(nèi)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的定義和適用范圍。對(duì)于泰國(guó)、中國(guó)等競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施起步較晚的國(guó)家，澳大利亞并未作強(qiáng)制性要求。在澳大利亞與其他國(guó)家簽訂的多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中，直接出現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)中立”術(shù)語(yǔ)，并形成了相對(duì)固定的模式，如2003年簽訂生效的《新加坡—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》首次出現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)中立”術(shù)語(yǔ)。[注]石偉：《“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度的理論和實(shí)踐》，北京：法律出版社，2017年，第43頁(yè)。其第4條規(guī)定，“雙方應(yīng)采取合理措施確保各級(jí)政府不得僅以政府擁有所有權(quán)為由，向進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的且政府擁有所有權(quán)的企業(yè)提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！盵注]原文如下：The Parties shall take reasonable measures to ensure the governments at all levels do not provide any competitive advantage to any government-owned businesses in their business activities simply because they are government owned.明確“競(jìng)爭(zhēng)中立”的適用范圍是非商業(yè)性活動(dòng)?！栋拇罄麃啞绹?guó)自由貿(mào)易協(xié)定》增加規(guī)定，要求“澳大利亞應(yīng)當(dāng)確保其競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室公平對(duì)待美國(guó)聯(lián)邦政府或美國(guó)公民，其處理投訴方式應(yīng)與處理澳大利亞公民或澳大利亞政府機(jī)構(gòu)投訴的方式保持一致”。

美國(guó)推進(jìn)的雙邊“競(jìng)爭(zhēng)中立”最早可以追溯到1994年，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第15章中出現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)政策、壟斷和國(guó)有企業(yè)”字樣，將履行政府監(jiān)管、行政等職能的國(guó)有企業(yè)視為“政府/公共機(jī)構(gòu)”。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2012年美國(guó)雙邊投資協(xié)議范本》設(shè)定了“國(guó)有企業(yè)”章節(jié)，明確當(dāng)國(guó)有企業(yè)被授權(quán)行使監(jiān)管、行政或者其他政府權(quán)力時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)；明確國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)立法授權(quán)、行政命令或者指令及其他授權(quán)行為獲得政府權(quán)力。

美國(guó)推進(jìn)的多邊“競(jìng)爭(zhēng)中立”以2015年簽訂的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)》為代表，在該協(xié)議的序言部分和第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”對(duì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題做了具體規(guī)定。OECD通過(guò)介紹和研究報(bào)告的形式，發(fā)布“競(jìng)爭(zhēng)中立最佳實(shí)踐”或“指南”，明確規(guī)定了八個(gè)方面的要求。

2. OECD版“競(jìng)爭(zhēng)中立”的具體要求

一是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性分離。OECD建議，成員國(guó)應(yīng)對(duì)正在經(jīng)歷自由化改革的政府管制行業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)性分離措施(尤其是公用事業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè))。結(jié)構(gòu)性分離的目的是為了防止先入企業(yè)與新進(jìn)入企業(yè)之間在非壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)(即商業(yè)活動(dòng)業(yè)務(wù))的不公平競(jìng)爭(zhēng)，防止先入企業(yè)通過(guò)控制產(chǎn)業(yè)鏈中的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)(即非商業(yè)活動(dòng)業(yè)務(wù))獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。是否采取結(jié)構(gòu)性分離措施，需事先做成本收益分析，考慮對(duì)自然壟斷行業(yè)改革的經(jīng)濟(jì)效率。經(jīng)過(guò)成本收益分析后，若維持自然壟斷對(duì)整個(gè)社會(huì)福利提升更為有利，則繼續(xù)維持自然壟斷，但可做局部改革，比如加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制或增加準(zhǔn)入環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)等。

二是確定國(guó)有企業(yè)履行特殊職責(zé)的直接成本。國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，加強(qiáng)成本監(jiān)管，提高成本信息透明度。當(dāng)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)共享資產(chǎn)時(shí)，若這些資產(chǎn)沒(méi)有合理分?jǐn)偟礁?jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，則競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的成本被低估。國(guó)有企業(yè)在核定競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)成本時(shí)，應(yīng)包含全部成本，即直接發(fā)生成本和合理分?jǐn)偝杀尽Ｒ园拇罄麃啚槔?，在推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”改革的過(guò)程中，為了計(jì)算國(guó)有企業(yè)的合理商業(yè)回報(bào)率，政府監(jiān)管部門要求國(guó)有企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的基礎(chǔ)成本應(yīng)包含勞動(dòng)力、原材料、能源動(dòng)力費(fèi)、折舊費(fèi)及管理費(fèi)、銷售費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等提供服務(wù)所需的全部實(shí)際成本。經(jīng)營(yíng)企業(yè)需按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，建立完備的成本核算等財(cái)務(wù)管理體系。實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中立”的監(jiān)管部門要結(jié)合國(guó)內(nèi)同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本信息，對(duì)國(guó)有企業(yè)報(bào)送的成本信息進(jìn)行審核。同時(shí)，根據(jù)同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本信息，要求國(guó)有企業(yè)對(duì)報(bào)送信息進(jìn)行“競(jìng)爭(zhēng)中立”成本調(diào)整。在調(diào)整時(shí)需考慮私營(yíng)部門回報(bào)率、稅負(fù)、監(jiān)管成本以及法律環(huán)境等因素，使私營(yíng)部門和公營(yíng)部門的成本信息具有可比性。

三是獲得商業(yè)回報(bào)率?！案?jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則要求國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)獲得類似的商業(yè)回報(bào)率。OECD的《國(guó)有企業(yè)指引》第二章第1條規(guī)定，政府應(yīng)制定并公布所有權(quán)政策，明確國(guó)有企業(yè)的設(shè)立目標(biāo)，明確國(guó)家在國(guó)有企業(yè)治理中的作用，及國(guó)家希望國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的所有權(quán)目標(biāo)。這些目標(biāo)可以設(shè)定為避免市場(chǎng)扭曲、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略性或新興產(chǎn)業(yè)、追求獲利能力等。應(yīng)設(shè)定不同的投資回報(bào)率和股利分配政策，并說(shuō)明政府在設(shè)定這些目標(biāo)時(shí)所考慮的實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值目標(biāo)、提供公共服務(wù)和保障就業(yè)等多目標(biāo)平衡問(wèn)題。

四是履行公共服務(wù)義務(wù)。OECD建議，當(dāng)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)時(shí)，應(yīng)通過(guò)法律授權(quán)的方式，明確其義務(wù)和責(zé)任，并向社會(huì)公眾披露。承擔(dān)公共服務(wù)的成本應(yīng)以透明的方式支付。國(guó)有企業(yè)應(yīng)像上市公司一樣依照高質(zhì)量的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，披露財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，包括國(guó)有企業(yè)獲得的國(guó)家撥款、政策性補(bǔ)貼及國(guó)家擔(dān)保信息。OECD(2008年)在《公共服務(wù)供應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制》中提出了一套制度指標(biāo)，用來(lái)評(píng)估地方政府如何利用市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)；在《提升績(jī)效：利用指標(biāo)增強(qiáng)地方支出的有效性》中對(duì)于衡量和監(jiān)控地方政府服務(wù)的指標(biāo)體系及其用法進(jìn)行了深入研究，建立了公共服務(wù)成本和績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)。這可以為希望推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國(guó)家提供一個(gè)標(biāo)桿。

五是稅收中立。OECD認(rèn)為，在部分國(guó)家，稅收減免的核定和申請(qǐng)流程對(duì)不同所有制企業(yè)存在差異，國(guó)有企業(yè)獲得稅收減免的可能性更大。稅收待遇不同，會(huì)造成企業(yè)成本不同。在OECD“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的框架下，要求國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)保有相似的稅收負(fù)擔(dān)。在政府招投標(biāo)或采購(gòu)的過(guò)程中，為消除稅收差異的不中立影響，建議采用企業(yè)稅前回報(bào)率為基準(zhǔn)，評(píng)價(jià)與確定中標(biāo)對(duì)象。

六是監(jiān)管中立。OECD建議，為了預(yù)防市場(chǎng)扭曲，應(yīng)當(dāng)避免法律和監(jiān)管豁免，特別是競(jìng)爭(zhēng)法豁免。一些比較普遍的“監(jiān)管不中立”行為包括：國(guó)有企業(yè)免于信息披露或法律法規(guī)的約束，免于限制性商業(yè)行為的法律約束，免于主權(quán)豁免法律的約束，優(yōu)先獲得土地，監(jiān)管負(fù)擔(dān)不均衡以及免于破產(chǎn)法的約束。為了構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)中立”體系，建議按照有利于公共利益的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制定系統(tǒng)性的定期審查程序，考察現(xiàn)有法規(guī)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”性。在“競(jìng)爭(zhēng)中立”審查中，應(yīng)優(yōu)先審查經(jīng)濟(jì)法規(guī)中限制進(jìn)入、退出、定價(jià)、生產(chǎn)、正常商業(yè)行為和商業(yè)組織形式的內(nèi)容，重點(diǎn)審查補(bǔ)貼、稅收、采購(gòu)、關(guān)稅等領(lǐng)域的扶持性政策。

七是債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼。國(guó)家補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼可能使效率低下的企業(yè)繼續(xù)存活下去，也有可能使不具有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)占據(jù)更多的市場(chǎng)份額。國(guó)家補(bǔ)助可以改善企業(yè)現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債表，從而提高企業(yè)舉債或增資擴(kuò)股的能力。政府財(cái)政補(bǔ)貼提升了企業(yè)的還款能力，銀行愿意給這些企業(yè)以更低的貸款利率，從而降低了企業(yè)的資金成本。對(duì)國(guó)有企業(yè)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制，應(yīng)著重對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)家和債權(quán)人之間的關(guān)系做出清晰的劃分。國(guó)家應(yīng)建立制度，明確對(duì)國(guó)企擔(dān)保、提供補(bǔ)貼的情形，并對(duì)國(guó)家擔(dān)保信息、補(bǔ)貼信息披露做出具體規(guī)定。

八是公共采購(gòu)中立。OECD認(rèn)為，在政府公共采購(gòu)領(lǐng)域，各國(guó)雖然都有較為嚴(yán)格的規(guī)定，但在履行招投標(biāo)過(guò)程中，由于復(fù)雜條款和灰色地帶的存在，國(guó)有企業(yè)存在隱性優(yōu)勢(shì)。OECD建議，在整個(gè)采購(gòu)周期中確保足夠的透明度，促進(jìn)潛在供應(yīng)商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的透明度，采取防范措施，提高公共采購(gòu)誠(chéng)信，減少例外情況的設(shè)定。在公私合作的過(guò)程中，提高公私合作的價(jià)值、效率、效果和透明度，合理設(shè)定私營(yíng)合作伙伴承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

三、 OECD的產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)制(即PMR規(guī)制)經(jīng)驗(yàn)借鑒

OECD的產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)則指標(biāo)(Indicators of Product Market Regulation，簡(jiǎn)稱PMR)，關(guān)注提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品制度環(huán)境。20世紀(jì)90年代起，OECD開(kāi)始構(gòu)建PMR指標(biāo)，將法律和規(guī)制等定性資料轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，采用層次分析方法和主成分分析方法，構(gòu)建了整體性經(jīng)濟(jì)規(guī)制和電力、天然氣等特定行業(yè)的部門規(guī)制水平指標(biāo)體系，并以此比對(duì)各國(guó)的規(guī)制改革情況。

1. PMR指標(biāo)架構(gòu)

2013年OECD修訂后的PMR主要由一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)共三個(gè)層次指標(biāo)構(gòu)成。[注]Koske, I., et al. (2015), “The 2013 Update of the OECD’s Database on Product Market Regulation: Policy Insights for OECD and Non-OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1200, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/5js3f5d3n2vl-en一級(jí)指標(biāo)包括政府對(duì)商業(yè)企業(yè)的控制、設(shè)立企業(yè)的法律和行政壁壘以及貿(mào)易投資壁壘，各占1/3的權(quán)重。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)兩至四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，七個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)18個(gè)三級(jí)指標(biāo)。PMR指標(biāo)采用專家打分法進(jìn)行賦值。分值越低，規(guī)制水平越低。具體的PMR結(jié)構(gòu)和指標(biāo)體系見(jiàn)圖2。

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。圖2 OECD的PMR結(jié)構(gòu)和指標(biāo)體系圖

2. 澳大利亞和中國(guó)PMR指標(biāo)比較

PMR指標(biāo)體系與“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則都是關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)。從總體上看，各國(guó)的1998年、2003年、2008年和2013年的PMR指標(biāo)數(shù)據(jù)基本上呈逐步下降趨勢(shì)。2008年出現(xiàn)了上升，2013年又恢復(fù)到2003年的水平?？赡艿脑蚴牵?008年全球金融危機(jī)，各國(guó)通過(guò)國(guó)有化加大了政府管控，造成國(guó)內(nèi)規(guī)制水平上升。2013年，經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)正常，政府規(guī)制水平也有所下降。以澳大利亞和中國(guó)的PMR指數(shù)為例，圖3和圖4分別展示了澳大利亞這四個(gè)年份的PMR指標(biāo)變化情況和中國(guó)2008年和2013年指標(biāo)的變化情況。

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。圖3 澳大利亞PMR指數(shù)

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。圖4 中國(guó)PMR指數(shù)

總體來(lái)看，中國(guó)的產(chǎn)品規(guī)制水平比澳大利亞嚴(yán)格。從2008年到2013年，中國(guó)的價(jià)格規(guī)制水平、政府行政干預(yù)程度以及對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的歧視性規(guī)定指數(shù)，均出現(xiàn)較為明顯的下降。

3. “國(guó)家管制”程度的國(guó)際比較

PMR的二級(jí)指標(biāo)中，“國(guó)家管制”指標(biāo)體現(xiàn)了該國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，其中包含“國(guó)有企業(yè)滲透力”三級(jí)指標(biāo)和“網(wǎng)絡(luò)型壟斷環(huán)節(jié)政府管制程度”三級(jí)指標(biāo)。OECD數(shù)據(jù)庫(kù)提供了47個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家僅有2013年數(shù)據(jù)。為便于數(shù)據(jù)比對(duì)，本文僅分析2013年47個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，得分越高代表國(guó)家管制經(jīng)濟(jì)的程度越深，詳見(jiàn)表2：

表2 47個(gè)國(guó)家的“國(guó)家管制”二級(jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)對(duì)比(2013年)

(續(xù)表)

(續(xù)表)

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。

由表2分析可知，從“國(guó)家管制”指標(biāo)來(lái)看，得分最高的是印度尼西亞，為4.04；其次是印度，為4.02。在金磚國(guó)家中，中國(guó)與俄羅斯、南非程度相當(dāng)，中國(guó)為3.57，巴西指數(shù)最低。從“國(guó)有企業(yè)滲透力”指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)達(dá)到滿分6分，俄羅斯和印度約5.4，南非(3.59)和巴西(2.64)指數(shù)較低。從“政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)的管制”來(lái)看，金磚五國(guó)的指數(shù)普遍在3.5-4.5分之間，中國(guó)為4.44，巴西僅1.77。

四、 其他政府規(guī)制水平測(cè)度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1. 政府采購(gòu)指標(biāo)(BPP)

從2013年開(kāi)始，世界銀行定期發(fā)布政府采購(gòu)指標(biāo)的專題報(bào)告，發(fā)布各國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域效率和透明度指標(biāo)的排名情況。政府采購(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)賦值方法多樣：有的問(wèn)題采用“二分法”，肯定的回答給予1分，否定的回答給予0分；有的問(wèn)題采用“等分法”，多項(xiàng)選擇中，如果能夠肯定回答其中的一項(xiàng)，就給予相應(yīng)等分之一的分值，最后將各國(guó)的得分加總。

根據(jù)2017年版本的報(bào)告[注]World bank group, Benchmarking Public-Private Partnerships procurement 2017, http://bpp.worldband.org.，全球政府采購(gòu)已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家最大的單一市場(chǎng)，占全球GDP約20%。這樣一個(gè)大體量的市場(chǎng)，需要公平、透明、競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，從而促使商業(yè)機(jī)會(huì)的產(chǎn)生，推進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展。2017年版本的報(bào)告收集了全球180個(gè)國(guó)家在政府采購(gòu)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，包含了私人部門獲得政府采購(gòu)信息的容易度指數(shù)。

世界銀行將BPP報(bào)告的分析方法推廣到“PPP”領(lǐng)域，英文全稱為“Public-Private Partnerships”，即政府部門和私人部門合作伙伴關(guān)系，并出具了一個(gè)關(guān)于全球82個(gè)經(jīng)濟(jì)體的PPP領(lǐng)域管理和規(guī)制的工作報(bào)告,即《PPP 2017年評(píng)價(jià)報(bào)告：評(píng)估政府在PPP準(zhǔn)備、采購(gòu)和實(shí)施階段能力》。

2. 競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策指數(shù)(CLP)

2013年，OECD發(fā)布了最新的競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策指數(shù)[注]Enrico Alemani, Caroline Klein, Isabell Koske, Cristiana Vitale, Isabelle Wanner: New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and Non-OECD countries, OECD, 2013.，對(duì)34個(gè)OECD國(guó)家和15個(gè)非OECD國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施范圍和推進(jìn)力度進(jìn)行評(píng)估，并公布了評(píng)估結(jié)果。該評(píng)估指標(biāo)體系包含了兩大部分，第一部分指標(biāo)體系由4個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，第二部分指標(biāo)體系由12個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。兩大部分指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)來(lái)源于同一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，相互之間有一定程度的交叉。第一部分的前三個(gè)指標(biāo)反映了競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策的有效性，具體指標(biāo)包括“實(shí)施范圍”、“反競(jìng)爭(zhēng)行為的政策”、“反壟斷實(shí)施的可行性”，第四個(gè)指標(biāo)“競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)”反映的是該國(guó)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的措施。該指標(biāo)體系的賦分按照“0-6”區(qū)間取值，分別代表“最有效的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域到最無(wú)效的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域”，與OECD關(guān)于PMR指數(shù)的賦分方式保持一致。數(shù)值越大，代表在競(jìng)爭(zhēng)政策、競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)領(lǐng)域做得越差。

3. 競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估

OECD的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書》為政策審查和評(píng)估提供了一般方法。工具書中主要內(nèi)容是競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單，用來(lái)判斷法律法規(guī)是否對(duì)競(jìng)爭(zhēng)有潛在限制作用?！陡?jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書》可用于以下三個(gè)方面：新法律法規(guī)草案的評(píng)估(如通過(guò)監(jiān)管市場(chǎng)影響評(píng)估)；(整個(gè)經(jīng)濟(jì)或某個(gè)特定市場(chǎng))現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)章制度的總體評(píng)估；政府部門制定的法律法規(guī)或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)章的競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估包括：明確的政策目標(biāo)；可實(shí)現(xiàn)同樣政策目標(biāo)的候選方案；評(píng)估不同政策方案對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響；對(duì)各方案進(jìn)行比較，必要時(shí)，需進(jìn)行政策的成本效益評(píng)估。

International Competition Network(ICN)的中文名稱是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)，目前共有來(lái)自美、歐等126個(gè)國(guó)家和地區(qū)成員，這些國(guó)家和地區(qū)有111個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)。ICN已經(jīng)成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法領(lǐng)域最有影響力的國(guó)際組織，旨在推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)文化，開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，促進(jìn)公平、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和保護(hù)消費(fèi)者利益。2004年，ICN頒布了“Framework of Competition Assessment Regimes”(競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估框架)，歐盟、美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大、韓國(guó)等25個(gè)國(guó)家和地區(qū)參加了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。

五、 “競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制水平的初步探索

由于“競(jìng)爭(zhēng)中立”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，各國(guó)在法律制度和實(shí)際操作上存在著較大偏差，故構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)中立”指標(biāo)體系尤為困難。本文借鑒OECD的產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)制指數(shù)、世界銀行的政府采購(gòu)指數(shù)等評(píng)估方法，嘗試構(gòu)建國(guó)際“競(jìng)爭(zhēng)中立”衡量指標(biāo)體系。

1. 理論基礎(chǔ)

SCP分析框架，即“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”分析框架。它是目前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域分析產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為和市場(chǎng)效率的主要工具，由喬·貝恩(Bain，1958)在有效競(jìng)爭(zhēng)理論的基礎(chǔ)上提出。該理論認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的關(guān)系決定了某一產(chǎn)業(yè)的集中程度。產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到一定程度就會(huì)形成壟斷，形成具有壟斷地位的企業(yè)。

在SCP分析的基礎(chǔ)上，于良春等學(xué)者加入了制度性因素，提出了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中行政性壟斷的ISCP分析框架，即“制度—結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”分析框架。他們認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)組織理論中，進(jìn)入壁壘是形成壟斷勢(shì)力的根本原因。[注]于良春等著：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的反行政性壟斷與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年，“摘要”第2頁(yè)。

本文借鑒于良春等人(2007)提出的ISCP分析框架來(lái)研究“競(jìng)爭(zhēng)中立”問(wèn)題，分析制度因素對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)類因素的影響，以及后者對(duì)前者影響的反饋機(jī)制。擴(kuò)展后的“競(jìng)爭(zhēng)中立”分析框架見(jiàn)圖5：

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。圖5 “競(jìng)爭(zhēng)中立”分析框架

2. 指標(biāo)構(gòu)建方法

本文采用層次分析法和因子分析法相結(jié)合的方法，以此作為“競(jìng)爭(zhēng)中立”衡量指標(biāo)體系的研究方法。借鑒層次分析法，根據(jù)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的理解和定義，將“競(jìng)爭(zhēng)中立”劃分成制度、結(jié)構(gòu)、行為和績(jī)效四方面因素進(jìn)行考量。本文采用KMO檢驗(yàn)(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(yàn)(Bartlett Test of Sphericity)，進(jìn)行變量的相關(guān)性檢驗(yàn)，并運(yùn)用因子分析法和SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”總指標(biāo)做出量化分析。

3. 數(shù)據(jù)來(lái)源及指標(biāo)解釋

本文選擇了推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”較為積極的澳大利亞、新西蘭、美國(guó)和英國(guó)做為對(duì)比國(guó)，將中國(guó)、巴西、印度、俄羅斯和南非等金磚國(guó)家和越南作為發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行比對(duì)。文章采用了世界銀行、WTO、UNCTAD、IMF、OECD等國(guó)際組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，包含能源補(bǔ)貼占GDP的比重、競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)、政府采購(gòu)、公私合作、關(guān)稅壁壘、(反壟斷)程序公正性、價(jià)格規(guī)制、國(guó)有企業(yè)的滲透力指標(biāo)、政府干預(yù)程度、外資進(jìn)入壁壘、反壟斷豁免權(quán)、對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的歧視性規(guī)定、出口交貨值占GDP比重和吸引外資占GDP比重等14個(gè)指標(biāo)，詳見(jiàn)表3：

① David Coady, Ian Parry, Louis Sears, and Baoping Shang, IMF Working paper, How Large are Globale Energy Subsidies?2015.

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而成。

運(yùn)用因子分析法和SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”指標(biāo)做出量化分析。最后，采用KMO檢驗(yàn)(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(yàn)(Bartlett Test of Sphericity)，進(jìn)行變量的相關(guān)性檢驗(yàn)。

表4 KMO 和 Bartlett檢驗(yàn)

檢驗(yàn)結(jié)果顯示，KMO檢驗(yàn)系數(shù)=0.352，Bartlett球形檢驗(yàn)的顯著性=0.005，具有高度顯著性，表明可以做SPSS因子分析。由于KMO檢驗(yàn)系數(shù)=0.352<0.5，可能分析的效果不會(huì)很理想?？紤]到反映“競(jìng)爭(zhēng)中立”問(wèn)題的指標(biāo)有限，可以嘗試在現(xiàn)有可獲得的指標(biāo)范圍內(nèi)，做量化分析。

4. 部分分項(xiàng)指標(biāo)比較

本文選取七個(gè)相關(guān)性較強(qiáng)的分項(xiàng)指標(biāo)作細(xì)化分析。在這七個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)中，中國(guó)在國(guó)有企業(yè)滲透率、能源補(bǔ)貼這兩個(gè)指標(biāo)上排名第一，印度在政府干預(yù)程度以及政府采購(gòu)方面得分最高，俄羅斯在PPP領(lǐng)域得分最高。詳見(jiàn)表5：

表5 部分國(guó)家“競(jìng)爭(zhēng)中立”分項(xiàng)指標(biāo)水平對(duì)比

注：PMR指標(biāo)和CLP指標(biāo)中不包含越南，相關(guān)值參考中國(guó)或印度。

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而得。

5. 總指標(biāo)比較

根據(jù)因子分析的計(jì)算結(jié)果，得到部分國(guó)家的“競(jìng)爭(zhēng)中立”水平，具體對(duì)比情況見(jiàn)表6。

表6 部分國(guó)家的“競(jìng)爭(zhēng)中立”總指標(biāo)對(duì)比

資料來(lái)源：根據(jù)作者分析整理而得。

構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)中立”與人均GDP的線性回歸分析模型。模型總體設(shè)計(jì)通過(guò)F檢驗(yàn)，F(xiàn)值遠(yuǎn)大于1，Sig<0.05?！案?jìng)爭(zhēng)中立”總指標(biāo)與人均GDP呈負(fù)相關(guān)。

通過(guò)分析，得出以下結(jié)論：與金磚五國(guó)等發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)(0.91)比越南(1.23)、南非(1.01)的規(guī)制水平低，與印度(0.97)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制水平相當(dāng)，與巴西(0.58)和俄羅斯(0.75)存在較大距離?！案?jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制水平最低的國(guó)家是新西蘭(0.18)。美國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制水平(0.54)并不低，主要原因是：根據(jù)OECD的研究，美國(guó)在國(guó)有企業(yè)滲透率、公共私營(yíng)合作采購(gòu)(即Public-Private-Partnership Procurement)、程序公正性及對(duì)外資的歧視性規(guī)制方面的分值較高?！案?jìng)爭(zhēng)中立”水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在較高的關(guān)聯(lián)度。本文選取的金磚五國(guó)與歐美國(guó)家相比，人均GDP數(shù)值普遍較低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處于初級(jí)階段。由于市場(chǎng)發(fā)育不完全，行政透明度較低、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度較高等問(wèn)題普遍存在。在選擇“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度時(shí)，中國(guó)需要考慮國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，選擇適合當(dāng)前發(fā)展階段的“競(jìng)爭(zhēng)中立”改革路徑。

六、 相關(guān)建議

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)依靠國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和服務(wù)的基本目標(biāo)。自20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)體制也在不斷發(fā)生變化。目前，中國(guó)改革已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，“競(jìng)爭(zhēng)中立”的市場(chǎng)環(huán)境有利于不同所有制的企業(yè)在同一起跑線上，共同競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，把資源配置到最有效率的部門，從而進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力的提升?！案?jìng)爭(zhēng)中立”的規(guī)制原則和具體方法，特別是澳大利亞于20世紀(jì)90年代開(kāi)展的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策推進(jìn)框架，為中國(guó)的市場(chǎng)化改革提供了有益的參考。“競(jìng)爭(zhēng)中立”改革的各項(xiàng)具體要求和實(shí)施路徑，與中國(guó)正在開(kāi)展的各項(xiàng)市場(chǎng)化改革內(nèi)容并沒(méi)有本質(zhì)的沖突。中國(guó)需要從國(guó)內(nèi)改革的層面，深入分析中國(guó)國(guó)有企業(yè)是否因所有權(quán)而享有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，并通過(guò)國(guó)有企業(yè)改革和社會(huì)主義市場(chǎng)化改革加以糾正。

第一，既要消除國(guó)有企業(yè)獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也要顧及國(guó)有企業(yè)所處的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。國(guó)有企業(yè)具有多方面的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，包括更為廣泛的企業(yè)社會(huì)責(zé)任、協(xié)助政府提供公共產(chǎn)品等方面。對(duì)于其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)予以充分、透明的補(bǔ)償。[注]李錦：《國(guó)企實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則時(shí)不能忽視其競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)》，www.finance.sina.com.cn，2018年10月16日。這種區(qū)分有助于防止交叉補(bǔ)貼，提高競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的實(shí)施效果，也能有效減輕國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，與私營(yíng)企業(yè)展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)。在商業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，需要完善公司治理，按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退的目標(biāo)。對(duì)于商業(yè)領(lǐng)域和非商業(yè)領(lǐng)域混合經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)單獨(dú)核算，足額彌補(bǔ)非商業(yè)領(lǐng)域成本。

第二，應(yīng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定?！案?jìng)爭(zhēng)中立”要求建立一種事前、事中和事后審查機(jī)制。中國(guó)現(xiàn)行的《反壟斷法》僅建立了事后審查機(jī)制。2016年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)政府實(shí)施的不合理、不公平行政干預(yù)行為進(jìn)行事前審查。建議在推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的過(guò)程中，采用負(fù)面清單的模式，詳細(xì)列出重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重違反“競(jìng)爭(zhēng)中立”的行為。在正面清單列出的范圍內(nèi)，要求行政部門增加財(cái)政補(bǔ)貼，提高行業(yè)監(jiān)管的透明度。

第三，應(yīng)遵從“自上而下、由點(diǎn)及面”的順序。中國(guó)推進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)中立”可以借鑒澳大利亞的做法，將競(jìng)爭(zhēng)政策上升到國(guó)家法律層面，做好相關(guān)制度轉(zhuǎn)換規(guī)劃和總體推進(jìn)，逐步完善頂層設(shè)計(jì)，建立“競(jìng)爭(zhēng)中立”的調(diào)節(jié)機(jī)制、投訴機(jī)制和處理機(jī)制。中國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”改革可以在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群等區(qū)域先行先試，由點(diǎn)及面逐步展開(kāi)。