黨代表提議提案制度的實踐與探索
——以上海市浦東新區(qū)為例

● 毛棟英

黨代表提議提案制度的實踐與探索
——以上海市浦東新區(qū)為例

● 毛棟英

建立和完善黨代表提議提案是推進黨內(nèi)民主的重要路徑。本文以上海市浦東新區(qū)為實踐樣本，提出要在頂層設(shè)計、工作機制、流程設(shè)計以及專職化等方面加以推進，提高黨代表提議提案的科學(xué)化水平。

黨代表；提議提案；專職化

建立和完善黨代表提議提案制度是推進黨內(nèi)民主的重要舉措，也是落實黨員主體地位的必然選擇。黨的十六屆四中全會指出，要“建立黨的代表大會代表提案制度”，“建立代表提議的處理和回復(fù)機制，加強代表同選舉單位黨員的聯(lián)系，聽取和反映黨員的意見和建議”，并要求“黨的各級全委會召開會議時，可根據(jù)議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議”。黨的十七屆四中全會再次強調(diào)“建立各級黨代表大會代表提案制度”。黨代表提議提案制度作為黨代表作用發(fā)揮的重要途徑，為新時期黨內(nèi)民主注入了新的活力。

一、黨代表提議提案制度：推進黨內(nèi)民主的重要路徑

黨代表提議提案制度是推進黨內(nèi)民主的重要路徑，其在滿足黨代表政治參與需求的同時，還體現(xiàn)了黨員主體地位的實質(zhì)意義, 增強了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，對于推動我們黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政有著重要意義。

（一）實行黨代表提議提案制度，有利于增強黨代表主動參與黨內(nèi)事務(wù)意識，推進黨內(nèi)民主決策。2008年頒布的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》明確規(guī)定黨代表在大會召開期間，可以聯(lián)名向大會提出屬于同級黨代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的提案，在大會閉會期間，黨代表可以提出提議。這標志著黨代表提議提案制度的正式確立。這使黨內(nèi)的政治生活有了新的變化：一是改變了黨代表在黨代會上只有表決權(quán)而沒有決策提議權(quán)的局面，使黨代表的話語權(quán)有了制度上的保證。二是改變了原只由少數(shù)人考慮重大決策的局面，使黨代表實質(zhì)性地參與決定黨內(nèi)事務(wù)中來。這無疑增強了黨代表主動參與黨內(nèi)事務(wù)的意識，同時也對黨代表履職提出更高的要求，也有利于增強黨代表民主議事、民主決策、民主監(jiān)督權(quán)利的行使，從而推進黨內(nèi)民主決策、科學(xué)決策的水平。

（二）實行黨代表提議提案制度，有利于凸顯黨員主體地位，保障黨員的民主權(quán)利。列寧曾指出：黨內(nèi)的一切事務(wù)由一律平等的全體黨員直接或通過代表來處理。中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨組織，黨員是黨的組織的主體，是黨內(nèi)義務(wù)和權(quán)利的主體，是黨的各項活動的主體，也是黨內(nèi)權(quán)力的授予者，是黨內(nèi)權(quán)力真正的主人。同時，我們黨實行間接民主方式，黨代表是黨內(nèi)“上情下達”、“下情上傳”的平臺和渠道，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)主要通過黨代表來實現(xiàn)，黨代表提議提案權(quán)來自于廣大黨員，體現(xiàn)的是廣大黨員的意志。由此，黨代表提議提案制度的確立，尊重和保障了黨員的主體地位，彰顯了黨內(nèi)事務(wù)由黨員作主的民主理念，營造了黨內(nèi)民主氛圍，切實保障了黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)。

（三）實行黨代表提議提案制度，有利于密切黨群關(guān)系，增強黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯提出，合法性來源于三個方面，一是世襲繼承，二是個人魅力與威望，三是法理，即人們對執(zhí)政制度規(guī)范的認同。我們黨是執(zhí)政黨，合法性主要來源于廣大人民對中國共產(chǎn)黨的接受與認同，包括所制定的制度、規(guī)則等。黨代表提議提案制度無疑是黨內(nèi)民主制度的新突破，有利于增進黨代表深入社區(qū)、企業(yè)和農(nóng)村，聯(lián)系黨員和群眾，傾聽民聲、反映民意，為服務(wù)、凝聚群眾，密切黨群關(guān)系提供了制度保障，增強了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

二、浦東新區(qū)黨代表提議提案的探索與實踐

近年來上海市浦東新區(qū)根據(jù)中央和市委的要求，在區(qū)、鎮(zhèn)的黨代表提議提案方面形成了一整套相對完善的制度體系,并在實踐操作中取得了初步成效。

在新區(qū)層面，2006年浦東新區(qū)作為上海市市級試點單位，提出了6個提案，獲得了市委組織部的好評。2011年12月在原有基礎(chǔ)上制定和完善了相關(guān)提議提案的辦法，包括《中國共產(chǎn)黨上海市浦東新區(qū)黨代表大會代表提議工作暫行辦法》、《關(guān)于做好浦東新區(qū)第三次黨代表大會期間代表提案工作的操作辦法》,并設(shè)計了代表提案表以及辦理情況征詢意見表等，雖然最終沒有提出提案，卻在制度規(guī)范上前進了一大步?？傮w而言，黨代表提議年均5至9份左右，但提案數(shù)量偏少。2012年，浦東新區(qū)在建立與完善提案制度方面先行先試,在市黨代會上，浦東新區(qū)提出了3個提案，內(nèi)容圍繞社會組織發(fā)展、沿海濱江發(fā)展帶規(guī)劃以及臨港人才發(fā)展三個方面，目前都已審核通過、立案。

在鎮(zhèn)層面，浦東新區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)已有許多鎮(zhèn)（高東、高行、宣橋、祝橋、六灶、泥城、大團）開展了提議提案的探索實踐。其中高行鎮(zhèn)在2002年率先試點黨代會常任制工作的基礎(chǔ)上，2004年鎮(zhèn)一屆四次黨代會通過了《高行鎮(zhèn)黨代表大會關(guān)于代表提案的辦法（試行）》，2007年鎮(zhèn)二屆二次黨代會通過了《高行鎮(zhèn)黨員代表大會關(guān)于代表提議處理的辦法》，在2011年9月召開的高行鎮(zhèn)第三屆黨員代表會議上組織開展的黨代表提議提案制度的主要做法為：一是制度先行，建立健全機制。鎮(zhèn)黨委召開黨委會討論制定了《高行鎮(zhèn)黨員代表大會代表提案工作實施細則》（試行），明確了提案的內(nèi)容（主要為本鎮(zhèn)范圍內(nèi)帶有全局性、戰(zhàn)略性、長遠性、普遍性以及黨員群眾反映強烈的重大問題）、方式以及程序等，確保提案工作的規(guī)范性和可操作性。二是征求意見，調(diào)動代表積極性。在黨代會召開之前，鎮(zhèn)黨委分類分批召開黨代表座談會，廣泛征求實施代表提案制度的建議，積極發(fā)動代表們就本鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有全局性普遍性的問題提出提案。79名黨代表積極調(diào)研、搜集材料，為起草提案作精心準備。三是狠抓落實，推進提案辦理。2011年高行鎮(zhèn)黨代會把提案制度作為大會的一項重要議程，專門成立代表提案工作組負責受理提案，并提出是否立案的初步審查意見，提交大會主席團審議。大會主席團召開全體會議，對提案進行審議，并作出是否立案的決定；未列入提案的作書面提議處理。鎮(zhèn)三屆一次黨代會共收到黨代表提案6個，其中4個提案審核通過，其余2個作為提議處理。對大會立案的4個提案，鎮(zhèn)黨委召開提案交辦會議，確定主辦和協(xié)辦單位，明確責任分工、辦理與答復(fù)時限，辦理結(jié)束后由提案代表填寫征詢意見表，如果該提案半數(shù)以上代表不滿意答復(fù)的，鎮(zhèn)黨代會常任制工作辦公室督促承辦單位再次研究辦理，并規(guī)定相應(yīng)時限。

這些鎮(zhèn)都在四個方面進行了創(chuàng)新性探索：一是在組織機構(gòu)上，都建立了鎮(zhèn)黨代表常任制辦公室，具體負責提議提案的組織協(xié)調(diào)工作，為黨代表提議提案提供了固定的溝通部門，便于工作開展的計劃性、持續(xù)性。二是在制度規(guī)范上，基本都建立了一整套辦法、制度，有的鎮(zhèn)雖然沒有建立明確的制度，但在提議提案過程中有一整套完整的操作體系,逐步向制度化、科學(xué)化方向發(fā)展。三是在代表活動安排上，都開展調(diào)研、培訓(xùn)等主題活動，積極為提高代表履職能力創(chuàng)造條件，還為黨代表提議提案相關(guān)活動提供經(jīng)費保障。四是在保障方面，明確承辦單位并實施反饋工作，對黨代表提出不滿意的答復(fù)，確定規(guī)章流程，再次要求承辦單位進行研究辦理，以確保黨代表的提議提案落到實處。

三、進一步提高黨代表提議提案工作的科學(xué)化水平的思考

在總結(jié)浦東新區(qū)實踐的基礎(chǔ)上，思考黨代表提議提案工作的科學(xué)推進，要在加強頂層設(shè)計、推進流程創(chuàng)新、完善工作機制以及實現(xiàn)黨代表專職化等方面進一步探索。

（一）加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新工作體制，確保提議提案工作科學(xué)化。首先，在區(qū)層面建立黨代表提議提案工作室，為黨代表提議提案搭建專有平臺，即構(gòu)建起“黨代表工作處—黨代表提議提案工作室—黨代表小組”的組織架構(gòu)。黨代表工作處為黨代表工作的總指導(dǎo)機構(gòu)，黨代表提議提案工作室為黨代表工作處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專門負責提議提案專項工作，黨代表小組為黨代表按照行業(yè)、職業(yè)等分類劃分的小組。

其次，在鎮(zhèn)層面設(shè)提議提案專項小組，內(nèi)設(shè)于鎮(zhèn)黨代會常任制辦公室，小組負責人由黨代會常任制辦公室主任兼任，并配備2-3名提議提案專員，負責提議提案的具體工作，包括提議提案表的設(shè)計、黨代表的提議提案專項調(diào)研、聯(lián)系提議提案代表以及督促承辦單位落實等。

再次，區(qū)黨代表工作處對鎮(zhèn)層面提議提案工作開展專項指導(dǎo)設(shè)計。在鎮(zhèn)層面開展黨代表提議提案工作期間，區(qū)黨代表工作處要積極給予指導(dǎo)，特別是在統(tǒng)一提議提案表格設(shè)計、黨代表提議提案專題培訓(xùn)、黨代表調(diào)研活動設(shè)計以及黨代表活動經(jīng)費統(tǒng)一方面，提出指導(dǎo)性意見，確保區(qū)域范圍黨代表提議提案工作的整體推進。

（二）加強內(nèi)容和流程設(shè)計，注重可操作性，實現(xiàn)提議提案工作精細化。首先，在提議提案內(nèi)容上加以引導(dǎo)，突出黨代表特點。目前黨代表提議提案內(nèi)容大多與人大代表議案雷同，重合度比較高，大多為民生問題。如2009年區(qū)9份黨代表提議，主要圍繞“人戶分離”、亂停車等問題，僅1份提議是關(guān)于一級支部評選工作的建議。再如高行鎮(zhèn)2011年的6份提案都是圍繞老集鎮(zhèn)改造、“廠中村”和“城中村”動遷等方面?？紤]到區(qū)黨代表肩負著討論地方重大問題及黨的建設(shè)重大事項的特殊職責，應(yīng)著重突出黨代表的特點，與人大代表區(qū)別開來，要在提議提案內(nèi)容上突出黨的建設(shè)的重大問題并具體化，如圍繞黨員隊伍建設(shè)、黨內(nèi)民主建設(shè)（黨務(wù)公開、公推直選等）面臨的新問題，避免籠統(tǒng)為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。

其次，優(yōu)化提議提案流程，突出簡便易操作特點。根據(jù)目前的流程設(shè)計看，還存在一些不盡合理的地方，如在提議受理中，沒有明確提交時間；在提案流程設(shè)計中，辦理的監(jiān)督也相對弱化等。因此提議提案的程序、辦理時限要逐項明晰。如確保提議工作的連續(xù)開展，定于每月5日為集中受理提議的時間，保證代表建議的時效性，避免一年一次提議的局限。在提案辦理過程中，除了要安排黨代表與承辦單位定期交流外，還要完善監(jiān)督進程，及時保持溝通協(xié)調(diào)。特別是在提案辦理反饋表中,除了“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個選項外,還要在反饋表中讓代表闡述不滿意的具體原因,提高反饋表的科學(xué)有效性。

（三）深化工作機制，推進提議提案工作高效化。首先，深化黨代表聯(lián)系黨員機制。黨代表提議提案來自于黨員群眾，是黨員群眾意志的真實反映。通過建立黨代表定期定點聯(lián)系黨員群眾制度（如規(guī)定黨代表每年聯(lián)系黨員不少于10人，聯(lián)系群眾不少于20人，并建立聯(lián)系情況登記表），及時把握黨員和群眾的動態(tài)情況，認真傾聽意見，增強黨代表服務(wù)群眾意識，以提議提案的形式及時反映黨員群眾的建議和訴求，幫助解決問題。

其次，深化定期視察、調(diào)研和座談機制。在提議提案辦理過程中，區(qū)黨代表工作處內(nèi)設(shè)的提議提案辦公室、鎮(zhèn)黨代表提議提案專項小組要積極組織黨代表定期視察、調(diào)研，并與承辦單位建立交流機制，積極鼓勵黨代表質(zhì)詢，并對提議提案雙向溝通有明確的規(guī)定（如提案代表在提案辦理過程中與承辦單位溝通次數(shù)不少于三次，并就溝通情況加以記錄在冊），防止流于形式。另外，提議提案辦理要落實監(jiān)督責任，明確到人，確保提議提案辦理的時效性。

再次，建立承辦單位之間的協(xié)調(diào)機制。除了黨代表與承辦單位之間要定期溝通外，還要在提議提案辦理過程中建立承辦單位之間的協(xié)調(diào)機制。提議提案辦理中，涉及的事項一般要牽涉到許多部門，除了確定主辦單位與協(xié)辦單位外，提議提案辦公室及專項小組要起到中間協(xié)調(diào)作用，并對辦理效率高的單位給予獎勵。除了定期召開碰頭會，建立獎懲機制外，還要建立“浦東新區(qū)黨代表提議提案在線”網(wǎng)站，設(shè)定各方進入網(wǎng)站的權(quán)限，增強各方責任意識，讓黨代表跟蹤提議提案的辦理進程，并參與網(wǎng)站提議提案討論，從而確保提議提案的辦理質(zhì)量。

（四）提高黨代表履職能力，實行部分黨代表專職化。首先，創(chuàng)新保障服務(wù)平臺，增強黨代表履職內(nèi)動力。要積極搭建平臺關(guān)心黨代表，要積極組織黨代表活動，豐富活動內(nèi)容；要加強黨務(wù)公開的力度，暢通黨代表的信息渠道，相關(guān)事項的公開與宣傳實現(xiàn)黨代表“三先”（即先知道、先討論和先行動），讓黨代表感受到榮譽感；要建立經(jīng)費保障機制，確保黨代表活動的開展。

其次，搭建學(xué)習(xí)培訓(xùn)平臺，提高黨代表履職能力。要繼續(xù)加強黨代表培訓(xùn)工作，特別是運用區(qū)委黨校的資源，搭建提議提案專題培訓(xùn)平臺，邀請市層面的優(yōu)秀黨代表、區(qū)黨代表工作處的領(lǐng)導(dǎo)為黨代表上課，圍繞如何開展調(diào)查研究、如何使提議提案具有現(xiàn)實性與可操行性等問題，進一步提高黨代表整體素質(zhì)，為提高提議提案質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

再次，創(chuàng)新思路，實行部分黨代表專職化。黨代表都為兼職,沒有專職,而且大多數(shù)都是所在單位的骨干,在一定程度上影響了黨代表工作。因此,可以逐步實現(xiàn)黨代表專職化,對表現(xiàn)突出的,可以征求其個人意見,專司黨代表職責,并視同公務(wù)員管理。

黨代表提議提案工作只是剛破題,能否把黨代表提議提案的情況作為考評黨代表履職和辭退黨代表的重要依據(jù)、黨代表提議提案質(zhì)量如何科學(xué)衡量、黨代表提議提案如何才能與人大代表的議案具有同等地位，這些問題都需要進一步探索與實踐。

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1009-928X(2012)12-0028-03

作者單位：中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校

■ 責任編輯：胡中良