保健食品新型違法現(xiàn)象監(jiān)管探析

王翰哲

摘 要：保健食品因其具有普通食品沒有的功效性和無副作用性，深受人們喜愛，也滋生了各類新型違法現(xiàn)象。以新型違法現(xiàn)象為切入點(diǎn)，通過分析保健食品監(jiān)管主體、法律法規(guī)等方面，提出新的監(jiān)管建議，進(jìn)一步完善保健食品的監(jiān)管體系。

關(guān)鍵字：保健食品;新型違法現(xiàn)象;監(jiān)管

中圖分類號：F27? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0189-02

我國進(jìn)入21世紀(jì)后，人民生活水平進(jìn)一步提升，對健康生活的向往促進(jìn)了保健食品的需求。優(yōu)質(zhì)的保健食品往往會受到人們的強(qiáng)烈追捧，也為個別人提供了違法的土壤。“健康講座”、“免費(fèi)旅游”、“非法傳銷”、“低價網(wǎng)銷”等新型違法行為披著華麗的外衣，侵蝕著消費(fèi)者的基本權(quán)益，威脅著老百姓的身體健康和財產(chǎn)安全。

一、新型違法手段層出不窮，消費(fèi)者不勝防

筆者所在單位近年來接到多起舉報，內(nèi)容十分相似：以低價或免費(fèi)吸引中老年消費(fèi)人群，送達(dá)隱蔽場所宣講健康知識，通過虛假或夸大宣傳高價銷售“保健食品”。由于舉報人提供的商家信息模糊，沒有固定經(jīng)營場所，執(zhí)法人員尋找困難，缺乏移送警方的關(guān)鍵證據(jù)，無法有效查處，同時花費(fèi)了大量的行政成本。此類違法行為可大致分為以下三類。

1.會銷推薦，異地經(jīng)營。違法人員通常選用臨時性、未經(jīng)許可登記的場所，以健康講座為幌子，虛構(gòu)講師資料，夸大宣傳產(chǎn)品。消費(fèi)者往往被煽動，盲目購買。一場“會”開完，立即轉(zhuǎn)移地址，不給消費(fèi)者維權(quán)的機(jī)會，也讓執(zhí)法部門難以排查。如被執(zhí)法部門現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，則百般抵賴，不承認(rèn)銷售的事實，有時還會煽動現(xiàn)場消費(fèi)者，對抗執(zhí)法。

2.旅游參觀，隱蔽經(jīng)營。此類情況多是用極低的價格甚至“免費(fèi)”旅游吸引消費(fèi)者，尤其是老年人，途中再告知前往購物場所，通過非法宣傳欺騙消費(fèi)者。由于案發(fā)大多在外地，比較偏僻，很多人不能準(zhǔn)確描述，造成了維權(quán)和執(zhí)法的困難。

3.“假貨”網(wǎng)銷，難以溯源。通過互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程違法銷售并隱藏銷售地址。例如，筆者單位近期在一居民樓內(nèi)查處了一起涉嫌冒充保健食品的網(wǎng)絡(luò)銷售行為，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)大量標(biāo)有“某單位特供品”的產(chǎn)品。經(jīng)過調(diào)查，該單位銷售的產(chǎn)品，保健食品批準(zhǔn)證書早已過期失效，但為了追求暴利，違法人員依然通過網(wǎng)絡(luò)違法宣傳、夸大功效、抬高售價，同時躲避執(zhí)法人員檢查。

二、違法手段涉及面寬，單一部門難以處理

上述情況體現(xiàn)了當(dāng)前環(huán)境的復(fù)雜性、傳統(tǒng)執(zhí)法的局限性。單一部門權(quán)利有限，存在執(zhí)法壁壘，無法有效查處。具體來說，分為三類。一是保健食品質(zhì)量問題。主要指質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，包裝標(biāo)簽不符合規(guī)定，或無保健食品批準(zhǔn)（備案）證書等。根據(jù)《食品安全法》第一百一十條，責(zé)任部門主要是食品藥品監(jiān)督管理和質(zhì)量監(jiān)督部門。二是保健食品宣傳問題。包括保健食品網(wǎng)站內(nèi)容、海報內(nèi)容、電視電話等一切傳媒方式的推廣。依據(jù)《廣告法》第四十九條，此方面主要由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。三是保健食品加重處罰及涉刑問題。具體表現(xiàn)為違反部分行政法律“情節(jié)嚴(yán)重”或造成某種程度的人身傷害及社會影響觸犯《刑法》中的某些罪責(zé)。上述問題的處置工作主要由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行。具體分為兩方面，第一，行政處罰方面，依據(jù)行政法的要求，從限制人身自由方面，作為從重的處罰條款。如《食品安全法》第一百二十三條、第一百三十三條及第一百四十一條。第二，在刑事犯罪方面，如《刑法》第一百四十三條【生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪】、第一百四十四條【生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪】。包括與虛假宣傳相關(guān)的罪名，如第二百六十六條【詐騙罪】、第二百八十七條之一【非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪】，都為針對保健食品新型違法行為構(gòu)成犯罪的，提供了相應(yīng)的依據(jù)。

在未掌握具體情況的前提下，各執(zhí)法主體通常不會聯(lián)合執(zhí)法。單一部門由于權(quán)責(zé)有限，調(diào)查起來某種程度上會打草驚蛇，使違法人員銷毀的證據(jù)，甚至轉(zhuǎn)移地址，增加逃避處罰的概率。如食藥、工商等部門無權(quán)限制人身自由，而警方的介入通常需要強(qiáng)有力的證據(jù)來證明“情節(jié)嚴(yán)重”，證據(jù)搜集存在困難。就詐騙行為來說，國家制定了明確的罪名，但在事實認(rèn)定和量刑裁判上，各地存在一定分歧。在證據(jù)認(rèn)定、金額認(rèn)定方面，都存在著困難。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理詐騙刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2011〕7號）第一條：“詐騙公私財物價值三千元至一萬元以上、三萬元至十萬元以上、五十萬元以上的，應(yīng)當(dāng)分別認(rèn)定為刑法第二百六十六條規(guī)定的‘?dāng)?shù)額較大、‘?dāng)?shù)額巨大、‘?dāng)?shù)額特別巨大……各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在前款規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)，共同研究確定本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。”說明受理金額范圍，要根據(jù)案發(fā)地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r制定。同時，由于違法行為的流動性、網(wǎng)絡(luò)快遞的遠(yuǎn)程性等原因，立案后的偵破工作也較為困難。

三、百姓政府和諧共治，消除弊端水到渠成

筆者認(rèn)為，解決以上困難主要應(yīng)從以下三方面入手。

1.建立全面綜合監(jiān)管機(jī)制。保健食品“九龍治水”的監(jiān)管狀態(tài)由來已久，傳統(tǒng)的監(jiān)管已無法應(yīng)對日益復(fù)雜的違法環(huán)境。建立一套由上到下、統(tǒng)一完整的市場監(jiān)管體系迫在眉睫。2018年，黨中央、國務(wù)院明確了組建國家市場監(jiān)管系統(tǒng)的方案，整合工商、食藥、質(zhì)檢等多部門職責(zé)，打破現(xiàn)有壁壘，將有條件采取更加有效的方式，如將違法人員納入市場體系“黑名單”，一定程度剝奪市場準(zhǔn)入權(quán)限，加大對違法人員的震懾性。

2.建立完善行刑銜接機(jī)制。針對保健食品涉刑方面，國務(wù)院出臺了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，各地也陸續(xù)出臺了相關(guān)法律文件，提供了有效的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，下一步，可在現(xiàn)場證據(jù)固定、人員信息的調(diào)取、阻撓執(zhí)法等方面妥善控制，建立完善的對接體系。針對可能發(fā)生證據(jù)銷毀、阻撓執(zhí)法、人員逃逸等情況，警方可提前介入，或派員進(jìn)駐監(jiān)管部門，從調(diào)查過程初始開始控制。

3.完善預(yù)防體系?！抖Y記·中庸》有言，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”最好的維權(quán)方式就是預(yù)防。為了能讓百姓識破騙局，北京市食藥監(jiān)部門多次開展“食品、保健食品欺詐和虛假宣傳”講座工作，走進(jìn)社區(qū)、養(yǎng)老院、企業(yè)、學(xué)校等人員密集區(qū)域，普及保健食品法律知識，介紹產(chǎn)品特征，經(jīng)過不懈的努力，人們已經(jīng)具備了一定識別能力，一定程度上有效地保護(hù)了自身財產(chǎn)安全。

2018年全國食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作電視電話會議召開后，北京市認(rèn)真貫徹會議精神和《國務(wù)院食品安全辦等9部門關(guān)于印發(fā)食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案的通知》要求，現(xiàn)已取得了階段性成效。公安、工商、商務(wù)、食藥等部門各司其職、密切配合，對全市保健食品生產(chǎn)經(jīng)營單位經(jīng)行全面摸底排查和全覆蓋式監(jiān)督檢查，督促企業(yè)履行主體責(zé)任、自覺守法經(jīng)營，同時建立基本工作臺賬，及時消除一批安全隱患;綜合近三年來日常監(jiān)督、投訴舉報、監(jiān)督抽檢及處罰情況，確定重點(diǎn)企業(yè)清單，明確檢查重點(diǎn);面向生產(chǎn)企業(yè)開展了法規(guī)培訓(xùn)，督促第三方平臺規(guī)范經(jīng)營，督促企業(yè)履行好質(zhì)量安全主體責(zé)任;加強(qiáng)了科普宣傳和輿論引導(dǎo)，多方式、多渠道、全天候向群眾宣傳普及保健食品安全知識，建立了保健食品“預(yù)防虛假宣傳與媒體曝光機(jī)制”，教育引導(dǎo)人民群眾理性消費(fèi)。廣大執(zhí)法部門深挖線索，嚴(yán)格執(zhí)法抓典型。食藥部門與公安部門聯(lián)合開展“凈網(wǎng)”專項行動，查處多起非法食品（含保健食品）案，搗毀銷售有毒有害食品（含保健食品）窩點(diǎn)8家。截至2018年6月，北京市食藥監(jiān)部門共出動執(zhí)法人員20余萬人次，監(jiān)督檢查相關(guān)企業(yè)10萬余家，立案查處違法行為500余起，罰沒款近千萬元，撤銷保健食品廣告批準(zhǔn)文號5個，整治保健食品會議銷售窩點(diǎn)40余個，與公安部門聯(lián)合清理非法添加制售窩點(diǎn)68個，刑事拘留36人。工商部門檢測食品（含保健食品）廣告40余萬條，立案查處200余件，罰沒款近400萬元。市新聞出版廣電局審查廣播電臺、持證視聽網(wǎng)站的食品（含保健食品）廣告5 000余條，責(zé)令停播8條不符合要求的保健食品廣告，刪除1 193條違規(guī)廣告，下線9個違規(guī)節(jié)目，關(guān)閉自媒體賬號249個。相信在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)同配合，定能將保百姓一方健康凈土，讓保健食品違法行為無處遁形。新形勢呼喚新作為，廣大監(jiān)管者應(yīng)以此為契機(jī)，有效打擊違法行為，鼓勵保健食品企業(yè)向更高標(biāo)準(zhǔn)努力，讓中國的百姓享受更優(yōu)質(zhì)的保健食品服務(wù)。