論環(huán)境影響評價制度

(大連海洋大學(xué) 遼寧 大連 116000)

一、環(huán)境影響評價制度概述

(一)環(huán)境影響評價制度基本概況

1.環(huán)境影響評價制度含義

環(huán)境影響評價制度，則是環(huán)境影響評價活動的法律化、制度化，是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護(hù)的主要法律制度之一，也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一，對于貫徹預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)原則，預(yù)防新的污染源出現(xiàn)發(fā)揮著極為重要的作用。但是我國環(huán)境影響評價制度并不是完美無缺的，與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評價制度仍有較大差距，從我國自身環(huán)境影響評價制度的實(shí)踐看，也有一定的局限性。這些都制約了環(huán)境影響評價制度的實(shí)際效果，因而需要對環(huán)境影響評價制度作進(jìn)一步完善。

2.環(huán)境影響評價制度原則

每一項(xiàng)法律制都有其執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和原則，該項(xiàng)法律制度的原則為其提供最基本的價值衡量，是其實(shí)施和讓人們遵守的依據(jù)所在。那么環(huán)境影響評價制度作為一項(xiàng)非常重要的環(huán)境法律制度，一定有其的原則所在。那么本段將敘述環(huán)境影響評價制度的原則。

(1)客觀、公開、公平

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定對環(huán)境影響評價必須遵循客觀、公開、公正的原則嚴(yán)格按照環(huán)境影響評價的具體規(guī)對客觀的各種環(huán)境因素進(jìn)行評價，除了國家規(guī)定的需要保密的以外，環(huán)境影響評價活動的相關(guān)情況和文件應(yīng)當(dāng)依法向社會公眾公開，征求有關(guān)單位，專家和公眾的意見，這也是環(huán)境影響評價制度中一個非常重要制度——公眾參與制度的體現(xiàn)。

(2)綜合考慮各種環(huán)境因素及其對所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的影響

在進(jìn)行環(huán)境影響評價的過程中，必須將環(huán)境作為一個生態(tài)整體予以綜合考慮，而不是單純評價規(guī)劃和項(xiàng)目對某一個生態(tài)要素的影響。以前一些評價工作，由于只考慮到某一環(huán)境要素，導(dǎo)致污染在環(huán)境要素之間轉(zhuǎn)換，這實(shí)際上并沒有真正起到環(huán)境影響評價的作用。因此，必須遵從綜合考慮的原則。

(3)結(jié)論要為決策提供依據(jù)

環(huán)境影響評價的目的就是為決策提供依據(jù)，因此，評價的結(jié)論要明確，并且要能夠?yàn)闆Q策者直接應(yīng)用，從而達(dá)到綜合決策的目的。

3.環(huán)境影響評價范圍

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》的有關(guān)內(nèi)容得知，在該法的第二章和第三章分別規(guī)定了“規(guī)劃”和“建設(shè)項(xiàng)目”。那么我國環(huán)境影響評價的范圍主要界定在這兩個方面。

在我國，綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃評價內(nèi)容包括三個方面：實(shí)施該規(guī)劃時環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；環(huán)境影響評價的緒論。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的內(nèi)容包括以下七個方面：建設(shè)項(xiàng)目概況；建設(shè)項(xiàng)目周周環(huán)境現(xiàn)狀；建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境可能造成影響的分析和預(yù)測；環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟(jì)、技術(shù)論證；環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析；對建設(shè)項(xiàng)日實(shí)施環(huán)境監(jiān)測的建設(shè)；環(huán)境影響評價結(jié)論。實(shí)行環(huán)境影響評價制度的程序：(1)首先由建設(shè)單位或主管部門采取招標(biāo)的方式簽訂合同，委托評價單位進(jìn)行調(diào)查和評價工作。(2)評價單位通過調(diào)查和評價制作環(huán)境影響報告書(表)，評價工作要在項(xiàng)目的可行性研究階段完成和報批。鐵路、交通等建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)主管環(huán)保部門同意后，可以在初步設(shè)計(jì)完成前報批。(3)建設(shè)項(xiàng)目的主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報告書(表)進(jìn)行預(yù)審。(4)報告書由有審批權(quán)的環(huán)保部門審查批準(zhǔn)后，提交設(shè)計(jì)和施工。

(二)環(huán)境影響評價制度的發(fā)展及研究現(xiàn)狀

1.環(huán)境影響評價制度的產(chǎn)生及其理論基礎(chǔ)

環(huán)境影響評價制度的產(chǎn)生：環(huán)境影響評價的概念是1964年在加拿大召開的一次國際環(huán)境質(zhì)量評價的學(xué)術(shù)會議上提出的，它首先在美國作為一項(xiàng)法律制度被確立。此后，許多國家相繼采用了這一制度。我國是最早實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價制度的發(fā)展中國家之一。環(huán)境影響評價制度的理論基礎(chǔ)具體包括以下幾個方面：環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)理論，環(huán)境影響評價的理論方法，環(huán)境影響評價的技術(shù)方法。

環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)理論是指：在創(chuàng)設(shè)這一制度時，人們明確該制度的目的是致力于預(yù)防和消除對環(huán)境和生態(tài)圈的影響和破壞。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，各國政府在創(chuàng)制法律時秉承著使用多學(xué)科，多系統(tǒng)的方法來確保決策時既考慮到經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素，也能對當(dāng)前尚未認(rèn)識的環(huán)境價值給予適當(dāng)?shù)目紤]。

環(huán)境影響評價制度的理論方法是指：環(huán)境價值理論必然要求在經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展過程中，在對環(huán)境資源進(jìn)行開發(fā)利用時，應(yīng)采取多系統(tǒng)的，多學(xué)科的方法來維護(hù)生態(tài)價值，避免人類活動對環(huán)境和生態(tài)圈的破壞。這些方法包括系統(tǒng)分析的方法、利益協(xié)調(diào)的方法、方案優(yōu)選的方法、全過程控制的方法。后評估的方法。以上五種理論方法構(gòu)成環(huán)境問題預(yù)測和控制的方法論。

環(huán)境影響評價的技術(shù)方法是指：環(huán)境價值理論和環(huán)境問題預(yù)防及控制的方法論要求從相關(guān)學(xué)科的技術(shù)成果中獲得環(huán)境影響評價建立框架、模型和選擇評價技術(shù)的知識和信息資源庫，這些技術(shù)能夠更好的幫助我們理解人類活動的特點(diǎn)和環(huán)境屬性、更好的控制人類活動對環(huán)境的影響。

2.我國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展及其概況

在我國，環(huán)境影響評價制度的實(shí)施開始于20世紀(jì)70年度末，這項(xiàng)制度的實(shí)行是在既吸收了西方國家先行發(fā)展起來的環(huán)境影響評價，又結(jié)合了我國的實(shí)際情況發(fā)展起來的。

我國的環(huán)境影響評價制度是在借鑒外國的環(huán)境影響評價制度，并結(jié)合自己的特點(diǎn)發(fā)展起來的。具有一定的中國特色，不能全盤的肯定或否定這種中國特色，只有通過二者的比較，找出不足，才能更好的促進(jìn)我國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展，更好的發(fā)揮該制度在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益矛盾時的重要角色。與外國實(shí)行的以公眾參與環(huán)境影響評價為主的方法所不同的是，中國的環(huán)境影響評價制度主要是依靠環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)組織審查、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價制度，但是，公眾參與作為環(huán)境影響評價制度的重要內(nèi)容之一，我國環(huán)境影響評價立法有關(guān)公眾參與的條款無論在實(shí)體還是程序方面均停留在原則性規(guī)定的層面上。這與各國重視公眾參與在環(huán)境影響評價中的制度形成了鮮明的對比。

二、我國環(huán)境影響評價制度不足探討

(一)評價對象上的狹隘性

一是在評價對象上只限于具體的建設(shè)項(xiàng)目，對環(huán)境有重大影響的一些宏觀決策沒有納入環(huán)境影響的評價對象。具體建設(shè)項(xiàng)目固然對環(huán)境有直接影響，需要進(jìn)行環(huán)境影響評價，大多數(shù)國家亦十分重視對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價，但與具體項(xiàng)目相比，國家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)域和資源開發(fā)規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對環(huán)境的影響更大，如果說具體建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響是局部性的話，那么立法與政策對環(huán)境的影響則是全局性，一旦決策失誤會給相當(dāng)范圍甚至全國的環(huán)境質(zhì)量帶來了一些重大損害和危害。而我國環(huán)境影響評價制度則對國家宏觀決策的環(huán)境影響評價長期未能予以足夠重視，不能不說是我國環(huán)境影響評價制度的一個重大缺陷。

(二)評價制度程序缺乏民主性

世界上的絕大多數(shù)有環(huán)境影響評價立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。而我國環(huán)境影響評價制度從產(chǎn)生知道1996年前在一些重大的環(huán)境立法沒有得到體現(xiàn)。1996年全國人大常委會通過“關(guān)于修改《水污染防治法》的決定”才對公眾參與環(huán)境影響評價有所涉及。其后，雖然在《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規(guī)定，但這些規(guī)定都過于原則，對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等都沒有進(jìn)行規(guī)定。因此，這些規(guī)定只不過是公眾參與的宣言，并沒有形成公眾參與的完整機(jī)制。環(huán)境影響評價制度的這一缺陷明顯地反映了我國立法與國外立法的差距。

(三)《環(huán)評法》存在缺陷

現(xiàn)行《環(huán)評法》對我國的環(huán)境影響評價法律制度作了集中的規(guī)定，該法自2003年9月生效以來，在我國的環(huán)境管理的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，該法在實(shí)施的過程中顯現(xiàn)出滯后性、機(jī)械性，不能有效的防止環(huán)境違法事件的出現(xiàn)。我們注意到，《環(huán)評法》總則第六條有規(guī)定為：國家加強(qiáng)環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評價指標(biāo)體系建設(shè)，鼓勵和支持對環(huán)境影響評價的方法、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行科學(xué)研究，建立必要的環(huán)境影響評價信息共享制度，提高環(huán)境影響評價的科學(xué)性。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門，組織建立和完善環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評價指標(biāo)體系。而《環(huán)評法》后列條文中卻沒有明確、具體的相關(guān)規(guī)定和描述。這對于本著指導(dǎo)并規(guī)范具體實(shí)施行為的法規(guī)而言是不合理的。

(四)環(huán)境影響評價制度監(jiān)督機(jī)制不完善

由于我國的環(huán)境保護(hù)部門需要管理的工作過多，導(dǎo)致環(huán)境影響評價工作的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，更無論對自身評價工作的監(jiān)督。環(huán)境影響評價的最終落腳點(diǎn)就是將結(jié)果運(yùn)用于決策或項(xiàng)目建設(shè)過程中，因此有力的執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境影響評價制度發(fā)揮作用的保障。目前，我國環(huán)境影響評價領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制軟弱無力，如在規(guī)劃環(huán)境影響評價方面，規(guī)劃的編制單位不是一級政府就是政府部門，而落實(shí)《環(huán)評法》規(guī)定的行政處分的法律責(zé)任也由政府或者政府監(jiān)察部門實(shí)施，這樣的責(zé)任追究往往流于形式，難以實(shí)現(xiàn)。此外，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理執(zhí)法不嚴(yán)的問題還相當(dāng)普遍，個別地方在建設(shè)項(xiàng)目影響審批中存在“首長意志”、“先上車后買票”等違法現(xiàn)象：有的環(huán)境保護(hù)行政主管部門甚至對不符合產(chǎn)業(yè)政策、廠址選擇明顯錯誤的項(xiàng)目也予以批準(zhǔn)。因此，必須加強(qiáng)對環(huán)境影響評價制度的執(zhí)法監(jiān)督。

三、我國環(huán)境影響評價制度的完善建議

(一)健全環(huán)境影響評價監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度

1.健全環(huán)境影響評價監(jiān)督機(jī)制

有效的公眾參與和有力的司法監(jiān)督，在確保環(huán)境與發(fā)展的綜合決策方面可以發(fā)揮重要而獨(dú)特的作用。環(huán)境執(zhí)法是一個專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的綜合性、多元性的執(zhí)法活動。由于環(huán)境影響的潛在性、累積性和災(zāi)害放大性，使得環(huán)境影響評價的后評價不僅周期長，而且責(zé)任主體不易明確，因而要強(qiáng)化相應(yīng)的法律責(zé)任制度，完善監(jiān)督檢查機(jī)制；不僅針對管理，而且對執(zhí)法主體本身的法律責(zé)任、違法決策相關(guān)人員的法律責(zé)任都應(yīng)加以明確；要結(jié)合我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機(jī)制對環(huán)境影響評價的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，保障環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制得以有效地運(yùn)行。

2.完善相關(guān)法律責(zé)任制度

針對我國相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)在實(shí)施過程中呈現(xiàn)出的滯后性、機(jī)械性等方面。因此需要進(jìn)行相應(yīng)的修改：既包括在立法內(nèi)容上進(jìn)行完善，例如擴(kuò)大環(huán)境影響評價的范圍，實(shí)行環(huán)境影響評價，引進(jìn)替代方案的機(jī)制，健全和完善公眾參與制度，補(bǔ)充、完善法律責(zé)任等：健全和完善公眾參與制度，補(bǔ)充、完善法律責(zé)任等還包括在立法技術(shù)上做到內(nèi)容明確，前后一致，增強(qiáng)環(huán)境影響評價制度的可操作性，例如對環(huán)境法律法規(guī)中義務(wù)性條款設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰條款。還應(yīng)對環(huán)境影響評價制度的立法目的、適用對象、內(nèi)容、審批程序、評價單位、公眾參與、法律責(zé)任等作出較為全面和具體的規(guī)定，使得環(huán)境影響評價制度的一切活動均在法律的框架下運(yùn)行。

(二)提高我國環(huán)境影響評價制度的適用性

借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大評價制度的適用范圍，把國家建設(shè)有關(guān)的所有活動都納入環(huán)境影響評價機(jī)制中。與具體的建設(shè)項(xiàng)目相比，國家的決策行為對環(huán)境的影響更大。因?yàn)閱蝹€的建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響畢竟是局部和有限的，而國家的一個決策一旦出臺，其所造成的影響小則涉及某個地區(qū)的發(fā)展，大則影響到全國，因此建立政府宏觀重大決策的環(huán)境影響評價制度勢在必行。此外進(jìn)行宏觀決策環(huán)境影響評價，也有助于合理配置自然資源、有計(jì)劃地控制環(huán)境質(zhì)量惡化。減少對環(huán)境的損害。

鑒于靜心重大決策環(huán)境影響評價的意義以及國外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)建立對國家重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)域和資源開發(fā)利用規(guī)劃，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等的環(huán)境影響評價。

(三)完善公眾參與程序

環(huán)境影響評價的公共參與制度，是指建設(shè)單位及審批環(huán)境影響評價報告書(表)機(jī)關(guān)以外的其他相關(guān)機(jī)關(guān)、地方政府、社會團(tuán)體、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、當(dāng)?shù)鼐用竦龋ㄟ^法定的方式，參與環(huán)境影響評價的制作、審查與監(jiān)督的活動。

環(huán)境影響評價制度的公眾參與是實(shí)行環(huán)境影響評價制度國家普遍推行的做法，而我國的環(huán)境保護(hù)法律，法規(guī)中雖然肯定了公眾參與環(huán)境影響評價，單對公眾參與辦法、效力及違法后果缺乏明確規(guī)定，公眾參與環(huán)境影響評價沒有實(shí)效。

總體而言，我國完善環(huán)境影響評價制度中的公眾參與程序應(yīng)從以下幾個方面實(shí)施

1.實(shí)現(xiàn)公眾的全程參與

擴(kuò)展公共參與環(huán)境影響評價的范圍，具體而言，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾參與環(huán)境影響評價的范圍，盡可能的發(fā)揮公眾在規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價中的作用，增強(qiáng)決策的民主性。除了已有的公眾參與的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃外，對于那些需要編制環(huán)境影響評價報告表、登記表的建設(shè)部門，特別是那些規(guī)模小但污染嚴(yán)重的企業(yè)，也要納入公眾參與的范圍。對于規(guī)劃和其他決策、立法活動，結(jié)合我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價對象的擴(kuò)展，只要其可能造成不利環(huán)境影響的均應(yīng)規(guī)定公眾參與的程序。

2.實(shí)現(xiàn)參與方式的多元化

我國《環(huán)評法》和《暫行辦法》規(guī)定要采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式公開征求公眾意見。但對于環(huán)境影響評價在征求公眾意見時，大部分是在環(huán)境影響評價大綱審查和報告書審查時，邀請地方代表、相關(guān)專家等參加討論，給出專家評審意見。而對于普通公眾，特別是項(xiàng)目周邊受影響的居民，個人意見往往不夠重視，在征求項(xiàng)目周邊受影響的居民意見時只是隨機(jī)地找些附近居民填寫調(diào)查表，沒有考慮到他們對項(xiàng)目的了解情況、知識背景和環(huán)保意識，并且調(diào)查表的內(nèi)容和形式比較單一，這樣的公眾參與形同虛設(shè)。

因此，應(yīng)增強(qiáng)參與主體的代表性，實(shí)現(xiàn)參與方式的多元化。在選取公眾參與對象時，既要注重專家、學(xué)者的意見，又要注重那些具有一定文化水平、環(huán)保意識和法制觀念的普通民眾的意見，特別要發(fā)揮各種環(huán)保組織、非政府組織的作用，他們和既有建設(shè)項(xiàng)目沒有利益瓜葛，還具有相應(yīng)的知識背景和環(huán)保意識，應(yīng)該鼓勵他們參與，吸取他們的意見。在參與方式上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化，除了既有的聽證會、論證會、專家咨詢、問卷調(diào)查等形式外，可以通過熱線電話、新聞媒介、互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布等方式，提高公眾參與的積極性，增強(qiáng)公眾參與的時效性，避免公眾參與的形式化，切實(shí)發(fā)揮公眾參與的作用。