歐債危機以來“德法軸心”的范式變化及其成因

陳揚

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歐債危機以來“德法軸心”的范式變化及其成因

陳揚

北京外國語大學(xué)德語學(xué)院

“德法軸心”有效運行的條件在歐債危機以后發(fā)生變化，致使德法的合作范式也隨之調(diào)整，兩國聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的“代理人妥協(xié)”邏輯部分失效。近年來，德法在歐洲共同外交、安全與防務(wù)等“弱一體化”領(lǐng)域的合作進展增多，而對于涉及歐盟內(nèi)部治理的財政一體化、難民分配等核心爭議問題的共同回應(yīng)則相對模糊，對外行動中的戰(zhàn)術(shù)配合也基于不同的國家利益考量而難達默契?？傮w來看，德法妥協(xié)的實質(zhì)多是“以法國之名，行德國之實”，聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的象征意義大于實際作用。未來的德法軸心應(yīng)在保持象征性領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢的同時，把握積極的倡議者角色，加強與歐盟機構(gòu)及歐洲次區(qū)域集團的協(xié)調(diào)，以便從源頭上化解德法領(lǐng)導(dǎo)力在能力與合法性方面受到的雙重質(zhì)疑。

德法軸心 歐債危機 范式變化

一、前言

1963年1月22日《愛麗舍條約》（Traité de l'élysée）的簽署，徹底結(jié)束了近千年的法德宿怨[1]。兩國自此正式實現(xiàn)和解，德法特殊關(guān)系也開始隨著歐洲一體化的進程生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果——從歐洲煤鋼聯(lián)營的成立以及《羅馬條約》（Traité instituant la Communauté européenne）的成形，到統(tǒng)一大市場與歐洲貨幣體系的建立、歐元和申根區(qū)的誕生和《阿姆斯特丹條約》的生效，再到共同外交與安全政策的歐洲化與《里斯本條約》的簽署——歐洲一體化的各個歷史發(fā)展節(jié)點均離不開德法倡議或德法分歧的建構(gòu)力。可以說，德法關(guān)系在歐洲一體化進程中得以重塑，而“……歐盟／歐共體一體化的進程也由某種性質(zhì)的法德關(guān)系決定。”[2]

隨著歐債危機的爆發(fā)以及烏克蘭危機、恐怖主義威脅、難民危機、疑歐民粹主義力量崛起等多重挑戰(zhàn)的接踵而至，“德法軸心”開始面臨前所未有的變數(shù)。“默科齊”（Merkozy）與“默克朗德”（Merkollande）組合未能完全滿足外界期待，以實力延續(xù)“施密特-德斯坦”和“科爾-密特朗”時代的德法蜜月期，“兩國發(fā)動機熄火”[3]、“德國的歐洲”等論調(diào)開始不斷進入人們的視線。不過，就在各界對于缺少德法有效聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的歐洲一體化前景陷入些許擔(dān)憂時，2017年5月，高舉改革歐盟旗幟的馬克龍（Emmanuel Macron）擊敗極右翼政黨“國民聯(lián)盟”（Front national）[4]的領(lǐng)導(dǎo)人勒龐（Marine Le Pen）當(dāng)選法國總統(tǒng)，為歐洲一體化的前景注入強心劑。在馬克龍的倡議下，德國聯(lián)邦議院與法國國民議會于2018年1月22日在《愛麗舍條約》簽署55周年之際聯(lián)合發(fā)表請愿書，提議制定新版《愛麗舍條約》并增強兩國議會合作，由此為德法軸心的運轉(zhuǎn)增添新活力。[5]那么自歐債危機爆發(fā)[6]以來的近十年間，德法合作經(jīng)歷了怎樣的范式變化，對此又如何加以解釋？為此，本文選取歐債危機作為時間節(jié)點，考察德法合作在應(yīng)對歐盟多重挑戰(zhàn)方面的階段性變化并求解上述問題。

二、歐債危機以來的“德法軸心”

（一）“默科齊”：在博弈中聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)

迎接“默科齊”組合的首要任務(wù)便是應(yīng)對愈演愈烈的希臘債務(wù)危機。而直到希臘正式向歐盟提出救助申請前，德法也未能對外釋放提振市場的一致信號：法國總統(tǒng)薩科齊（Nicolas Sarkozy）呼吁為希臘盡快提供資金援助，以防止危機蔓延；而默克爾則認為救助希臘違背了《里斯本條約》的“不救助條款”（No-Bailout Klausel）[7]，堅持捂緊“錢袋子”，并認為希臘只有落實財政緊縮的改革措施才是根治危機的良方。直到希臘債務(wù)問題愈演愈烈、德國強硬立場遭多方抵制而陷入孤立時，默克爾才有所讓步，同意有條件地施援希臘。在德法雙邊妥協(xié)的基礎(chǔ)上，歐元區(qū)各國首腦同意在國際貨幣基金組織參與、希臘推行財政緊縮改革的前提下為希臘提供1100億歐元的三年期救助貸款。

為防止歐債危機的進一步蔓延，德國要求實現(xiàn)財政紀(jì)律的歐洲化，法國同時提出應(yīng)提前啟動“歐洲穩(wěn)定機制”（Mécanisme européen de stabilité，MES）取代此前的臨時性救助機制。[8]最后兩國將各自立場加合形成雙邊倡議，并將德法的財政“一攬子計劃”推行至歐盟層面：2012年3月2日，除英國和捷克外的歐盟25國正式簽署《經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理條約》（traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance，TSCG），簡稱《財政契約》（Le pacte budgétaire européen）。該條約要求成員國將結(jié)構(gòu)性赤字[9]控制在國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%以下，將平衡預(yù)算的債務(wù)剎車機制寫入各國憲法，并對于未能遵守該規(guī)定的國家啟動半自動的懲戒機制；此外，MES將提前一年啟動，并可在必要時向簽約國家提供貸款。[10]由此，歐盟在財政一體化之路上走出了關(guān)鍵一步。

相對于在應(yīng)對債務(wù)危機中較為顯現(xiàn)和有效的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)作用，“默科奇”在歐洲外交和防務(wù)領(lǐng)域中卻各走各路，缺乏默契。一方面，作為地區(qū)軍事強國和政治大國的法國率先承認利比亞反對派成立的全國委員會，并在聯(lián)合國劃定“禁飛區(qū)”后，于2011年3月19日第一個向卡扎菲地面部隊發(fā)動空襲；而克制的外交文化和有限的軍事實力使德國并沒有步上法國的后塵。另一方面，薩科齊積極主張建立的地中海聯(lián)盟為兩國關(guān)系添加了些許緊張氣氛，該聯(lián)盟在德國及歐盟機構(gòu)的反對下最后發(fā)展為包括所有歐盟成員國及地中海沿岸國家的開放性區(qū)域合作組織。

總體來看，“默科齊”在歐債危機治理領(lǐng)域的合作在前期有著明顯的競爭性，在就希臘援助問題達成關(guān)鍵妥協(xié)后則是合作多于博弈，兩國實踐了有效的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)力。不過在財政一體化領(lǐng)域，兩國積極促成的《財政契約》不但難以徹底解決舊危機，同時也帶來新的隱憂：一方面，契約的政府性質(zhì)弱化了條約的法制約束力，連作為主倡者之一的法國都因難以滿足要求而屢次違約，由此損害了德法軸心的公信力；另一方面，財政紀(jì)律的歐洲化在短期內(nèi)使以“歐豬五國”[11]為代表的債務(wù)國負擔(dān)更重，加劇了債務(wù)國與債權(quán)國、歐元區(qū)國家與非歐元區(qū)國家之間的發(fā)展差距與立場分歧，破壞了歐盟內(nèi)部團結(jié)。而相比于在經(jīng)濟一體化領(lǐng)域?qū)嵺`的領(lǐng)導(dǎo)力，德法在外交與安全領(lǐng)域既沒有采取實質(zhì)的聯(lián)合行動，也缺少具體協(xié)調(diào)與及時對話，兩國間博弈與分歧多于競爭。

（二）“默克朗德”：不睦多于協(xié)調(diào)

在2012年的法國總統(tǒng)大選中，薩科齊在默克爾的助選下未能如愿連任，難以獲得默克爾好感的左翼社會黨人奧朗德（Franc?ois Hollande）當(dāng)選總統(tǒng)。此時的法國正處于歐債危機帶來的不利影響下，面臨經(jīng)濟衰退和社會動蕩的雙重發(fā)展困境。在這一情況下，奧朗德剛一上任便積極著手履行其競選承諾，要求與25國重新協(xié)商“默科齊”攜手促成的《財政契約》，增加條約中的促增長措施。默克爾第一時間反對修約，但在奧朗德的堅持下開始對有條件的促增長措施持開放態(tài)度。最后，歐盟各國同意簽署《就業(yè)與增長契約》（Pakt fu?r Wachstum und Bescha?ftigung），并達成由歐洲投資銀行提供的約1300億歐元特別貸款計劃。[12]不過，所謂的經(jīng)濟刺激計劃并非額外的歐盟預(yù)算支出，而僅是對已有規(guī)模的結(jié)構(gòu)性基金的再分配，且該基金的啟動以成員國遵守《穩(wěn)定與增長公約》的預(yù)算紀(jì)律為前提。由此在歐盟經(jīng)濟治理領(lǐng)域，實力明顯處于弱勢的法國難以掌握核心話語權(quán)，德法軸心進一步走向“德國主導(dǎo)、法國服從”的合作模式。

同樣在難民危機治理中，鑒于德國及意大利和希臘等國面臨的難民接收壓力，默克爾建議其它成員國擴大接收難民數(shù)量，并提出應(yīng)在歐盟范圍內(nèi)實施難民均攤。法國對此先是條件反射式地反對，后又在德國壓力之下不情愿地與其站在同一戰(zhàn)線，達成以德國立場為主導(dǎo)的難民分攤倡議。這一“德國內(nèi)核、法國外衣”的難民分攤計劃雖在2015年9月獲得歐盟委員會及歐洲理事會的通過，[13]但在歐盟層面的實施卻并不順利——直到2016年初，原計劃應(yīng)被重新安置的16萬難民實際僅被安置了不足300名，而以“維謝格拉德集團”（Groupe de Visegrád）[14]為代表的中東歐國家對此更是聯(lián)合抵制。不過，相對于“默科齊”在對外行動方面的琴瑟不調(diào)，“默克朗德”在外交與安全事務(wù)領(lǐng)域卻有所作為。為爭取以外交手段妥善解決烏克蘭危機，德法聯(lián)合俄羅斯與烏克蘭建立了四方談判的“諾曼底模式”（Format Normandie）[15]。此后，德法俄烏四國領(lǐng)導(dǎo)人在“諾曼底模式”框架內(nèi)舉行過多次會晤或通話，為緩解烏克蘭的危機局勢作出了突出貢獻。此外，在法國多地接連遭受恐怖主義襲擊之時，默克爾當(dāng)即表示將在打擊圣戰(zhàn)恐怖分子方面盡快配合法國行動，并與奧朗德發(fā)表反恐聯(lián)合聲明，彰顯對法團結(jié)。[16]

總體來看，“默克朗德”時期德法合作的成果有限，特別是涉及到歐盟內(nèi)部治理的經(jīng)濟與社會問題時，法國心有余而力不足，德國一方的主導(dǎo)作用明顯，兩國多數(shù)情況維持的表面和諧隱藏著諸多不睦，在發(fā)表打擊恐怖主義的聯(lián)合聲明之后也未能跟進發(fā)揮實質(zhì)作用的具體措施或行動。相比之下，德法在歐洲共同外交領(lǐng)域的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)作用則不再局限于象征意義，奧朗德聯(lián)合默克爾主倡的“諾曼底模式”樹立了歐洲外交獨立的新范式。

（三）“默克龍”：愿景型領(lǐng)導(dǎo)占優(yōu)、務(wù)實型領(lǐng)導(dǎo)為輔

2017年5月，高舉支持歐盟大旗、兼容左右黨派特色的馬克龍承載著民眾的期待當(dāng)選法蘭西第五共和國的第25任總統(tǒng)。自參與競選到上任之初，馬克龍一方面對內(nèi)大刀闊斧地實施在勞動法、財政稅收、鐵路、教育等領(lǐng)域的改革，對外積極設(shè)計和普及改革歐盟與歐元區(qū)的愿景規(guī)劃；另一方面則不斷隔空喊話德國伙伴與法國共塑歐盟、提振德法合作。馬克龍在國內(nèi)、雙邊、歐盟層面積極開展演講與會晤外交攻勢，并聯(lián)手德國就歐盟的未來發(fā)展提出諸多雙邊倡議，為面臨多重挑戰(zhàn)的歐盟后危機時期帶來希望，也使更多人相信“德法軸心”將在法國的主導(dǎo)下重啟。

在雙邊層面，馬克龍?zhí)嶙h簽署新版《愛麗舍條約》，兩國議會于2018年1月22日發(fā)表共同聲明，表示將在一年內(nèi)擬定新《愛麗舍條約》內(nèi)容，以進一步深化和擴大兩國間的機制化合作，如增進兩國議會間合作等。[17]在歐盟層面，借力“默克龍”的積極主導(dǎo)，歐盟25國于2017年12月7日簽署以自愿參與為前提的“永久結(jié)構(gòu)性合作”防務(wù)協(xié)議（PESCO），以共同提高防務(wù)能力、投資防務(wù)項目；德法提出的建立“歐洲軍隊”的設(shè)想也獲得歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼（Federica Mogherini）的支持，歐洲防務(wù)一體化由此取得突破。此外，“默克龍”于2018年6月19日發(fā)布《梅斯堡聲明》（Erkl?rung von Meseberg），就深化歐元區(qū)改革并設(shè)立統(tǒng)一歐元區(qū)預(yù)算、建立歐洲共同難民政策、深化各國在外交與安全政策領(lǐng)域的合作等核心問題達成關(guān)鍵一致，并支持在差異性一體化漸成現(xiàn)實的情況下，繼續(xù)在歐盟層面推進靈活的多國意愿合作。[18]

不過，“默克龍”圍繞歐盟核心事務(wù)領(lǐng)域提出的改革倡議多停留在宏觀愿景層面，基于兩國對愿景的實施方式存在核心分歧，歐盟改革倡議的具體步驟與設(shè)計是缺位的。此外，從維護歐盟團結(jié)的大局出發(fā)，兩國的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)也有意避開了雙邊異見難解的領(lǐng)域，譬如是否實踐社會福利與債務(wù)的共同體化、如何在歐盟層面統(tǒng)一軍事行動與協(xié)調(diào)軍事文化等。而即便如此，愿景型的德法雙邊倡議也并未獲得歐盟各方的廣泛贊許與支持，《梅斯堡聲明》在隨后6月底的歐盟峰會中落實的成果十分籠統(tǒng)和有限，其中具體的反對方構(gòu)成則主要視政策領(lǐng)域而定，“維謝格拉德集團”、“新漢莎同盟”[19]、地中海沿線國家乃至傳統(tǒng)親歐的歐共體創(chuàng)始國，都有扮演相應(yīng)的“反議題聯(lián)盟”角色。

在對外關(guān)系方面，除了一如既往地不以行動支持法國參與的軍事干預(yù)外（如出兵利比亞），默克爾在重要國際關(guān)系領(lǐng)域與馬克龍的配合也并非總是默契。首先，兩國在對美、對中關(guān)系方面有著近似的戰(zhàn)略立場——“默克龍”在協(xié)商過后接力訪問了中國、美國，并分別扮演務(wù)實與魅力領(lǐng)導(dǎo)者的角色，代表歐盟在貿(mào)易和伊核問題中有力發(fā)聲。此外，馬克龍在提振德法關(guān)系的同時也積極發(fā)展與非洲盟友及中國等全球性大國的外交關(guān)系，從而提升本國的國際形象、加強在反恐和難民領(lǐng)域的國際合作，并與默克爾就制定共同的非洲計劃達成一致。不過，兩國在對俄關(guān)系方面卻各打各的算盤，德法在“北溪2號線天然氣管道項目”齟齬多時，最后馬克龍作出讓步，同意由德國代表歐洲與俄羅斯進行談判。

總體來看，馬克龍的上臺的確使德法軸心有了更多發(fā)聲，并弱化了“德國主導(dǎo)、法國跟從”的模式。特別是在一體化程度較深且亟待改革的財政、移民難民等政策領(lǐng)域，德法各自在雙邊合作中扮演的角色趨于平衡。不過，盡管馬克龍得以巧妙地將法國利益與歐洲一體化的需求相結(jié)合，但其因勢利導(dǎo)掀起的歐盟改革旋風(fēng)能帶來多大變化，一方面取決于雙邊妥協(xié)的質(zhì)量與深度，另一方面則取決于其它國家的認可與配合。而在差異性一體化現(xiàn)實的大背景下，德法軸心在歐盟內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域的愿景和聲明型領(lǐng)導(dǎo)明顯比務(wù)實型領(lǐng)導(dǎo)占優(yōu)，聯(lián)合立場或方案也避開了兩國的關(guān)鍵分歧，缺少具體細節(jié)。與此同時，德法倡議在歐盟內(nèi)的反饋不佳，德法軸心在合法性和能力上受到歐盟成員國及歐盟機構(gòu)不同程度的質(zhì)疑，各方在不同議題下對國家利益與歐盟利益的權(quán)衡結(jié)果呈現(xiàn)出更多的差異化趨勢，尋找合法、統(tǒng)一的歐洲方案難度增大。由此，“默克龍”一邊強化了在宏觀愿景領(lǐng)域的象征性主倡角色，積極在歐盟外交與國際事務(wù)等領(lǐng)域彰顯影響力，部分轉(zhuǎn)嫁了雙邊及國內(nèi)矛盾，但出于對國家利益的不同考慮，兩國對外行動的默契度有限，難以發(fā)揮真正的領(lǐng)導(dǎo)力作用。

（四）小結(jié)：德法合作范式的變與不變

總體來看，德法合作范式的變化主要體現(xiàn)在兩國間的角色配合、發(fā)揮作用的優(yōu)勢政策領(lǐng)域、產(chǎn)生的實際成效以及參與有效治理的路徑共四個方面。

從“默科齊”、“默克朗德”到“默克龍”，德法往往“以相反立場為始，以戰(zhàn)略妥協(xié)為終”，在歐洲經(jīng)濟一體化領(lǐng)域更是如此，這表征了德法合作穩(wěn)定性的一面。與此同時，從歐債危機前的“法德軸心”到歐債危機以來的“德國主導(dǎo)、法國服從”，再到馬克龍上臺后的“法國多方位主導(dǎo)、德國選擇性配合”，雙邊合作的范式也經(jīng)歷二度轉(zhuǎn)變。不過，盡管兩國的角色定位與分工有所調(diào)整，但實質(zhì)卻基本無異于“以法國之名、行德國之實”。而隨著德法之間以及德法與成員國間的利益分歧日益多元化，即使是單方面的“德國之實”也更多停留在愿景層面。就具體政策領(lǐng)域來看，雙邊在推進一體化程度較低的外交與防務(wù)合作方面提出了更多新愿景，但在對外行動方面的戰(zhàn)術(shù)配合上尚未建立起穩(wěn)定的合作默契，對于涉及歐盟內(nèi)部治理的財政一體化、難民分配等關(guān)系國家核心利益關(guān)切的問題也缺少一致且清晰的回應(yīng)。

此外，鑒于領(lǐng)導(dǎo)人之間的默契與互信程度、議題領(lǐng)域的不同和歐盟內(nèi)政治社會生態(tài)的發(fā)展變化，“德法軸心”的實際作用減弱、象征行為增多，這是德法合作范式發(fā)生的又一變化。在歐債危機爆發(fā)前，兩國間的“代理人妥協(xié)”（Stellvertreter-Kompromiss）[20]被認為是“德法軸心”啟動的充分必要條件；如今，德法因雙邊和多邊分歧的難以調(diào)和以及實力相對優(yōu)勢的減弱很難在各個領(lǐng)域全權(quán)代言，德法軸心的作用面臨聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)合法性與能力的雙重挑戰(zhàn)，這也使兩國在近年來不得不強化釋放團結(jié)口號的象征性姿態(tài)。在意識到德法雙邊主義局限性的背景下，從“默克齊”時代開始，德法軸心在排他性基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出一定的開放性，“默克朗德”時期最為突出，“默克龍”組合雖然進一步密切了兩國往來，但與此同時，馬克龍和默克爾也分頭展開歐盟內(nèi)外的“多邊外交”，更加注重與其它歐盟成員國平衡關(guān)系，并開始圍繞“德法軸心”推進靈活的次區(qū)域合作和最小化多邊主義磋商，以“議題聯(lián)盟”的形式加強與他國的協(xié)調(diào)對話，以“德法意”“德法意西”[21]“魏瑪三角”“維四集團+德法”[22]等為代表的“德法軸心+”意愿聯(lián)盟初見雛形。最后，歐盟法效力之外的《財政契約》的簽署，也創(chuàng)新了德法軸心發(fā)揮有效作用的合作路徑，即：避開傳統(tǒng)的共同體方法，通過靈活、開放的政府間合作引領(lǐng)歐盟治理。由此，兩國在超國家主義和政府間主義之間的終極目標(biāo)之爭也有所弱化。

三、德法合作范式轉(zhuǎn)變的成因簡析

借助設(shè)定議程、促成共識、構(gòu)建議題聯(lián)盟的“三步棋”，歐債危機前的德法軸心主要在推進歐洲差異性一體化、管控成員國間分歧這兩大領(lǐng)域發(fā)揮作用。機制化的雙邊合作、廣為認可的“歐洲代言人”身份、互補嵌合的兩國間實力與角色分工、領(lǐng)導(dǎo)人的一拍即合是德法軸心有效運行的基本特征與前提。自歐債危機爆發(fā)以來，這些條件均發(fā)生了不同程度的變化，由此造成德法軸心的合作范式有所轉(zhuǎn)移。

（一）歐洲及國際政治社會新生態(tài)

首先，歐盟本身“重共享利益、輕共擔(dān)義務(wù)”的制度設(shè)計和成員國差異化的發(fā)展水平不利于各國在危機時期團結(jié)一致、共克時艱，也使德法軸心難以時時刻刻將歐盟利益置于本國利益之前。在歐債危機爆發(fā)前后，核心的歐洲議題在主要成員國內(nèi)普遍出現(xiàn)由“去政治化”到“再政治化”的轉(zhuǎn)向，在德法兩國更不例外，民粹主義開始侵蝕精英主導(dǎo)設(shè)計的歐洲一體化成果。在基于選民多樣化偏好的短期國家利益往往先行于歐盟利益的情況下，歐盟內(nèi)面臨發(fā)展特別是經(jīng)濟困難與危機的國家在求援時難獲回應(yīng)，其他國家的民眾普遍沒有做好與相關(guān)國“同甘又共苦”的準(zhǔn)備，其主流政黨的領(lǐng)導(dǎo)人與本國領(lǐng)導(dǎo)力資源的互動也往往很難按照符合歐盟利益的預(yù)期進行。盡管德法兩國均認為歐洲框架是實踐各自國家利益最大化的跳板，然而在歐盟多重危機的發(fā)展中，本身就受到多重危機不同程度沖擊的兩國，很難不屈從于“選民政治”，在差異化的國家利益面前往往會做出不同選擇，致使共同領(lǐng)導(dǎo)力一次次接受著雙邊信任的考驗。由此，德法軸心在管控成員國分歧方面也更力不從心，在推進歐洲一體化的進程中亦有所迷失。不過，從國際層面來看，德法軸心則獲得了重啟的壓力與動力——特朗普上臺后的德美關(guān)系分歧和歐美關(guān)系危機、中國等新興大國的進一步崛起，增強了德法和整個歐盟的改革危機感，更加堅定歐盟各國團結(jié)一心、自立自強的決心，特別是在安全與防務(wù)領(lǐng)域。在德法兩國的推動之下，歐洲共同外交與安全合作得以如火如荼地展開，各國在對外貿(mào)易領(lǐng)域的歐洲立場也顯現(xiàn)出更多的聚合力。

（二）領(lǐng)導(dǎo)力的合法性危機：德法的“歐洲代言人”身份受到挑戰(zhàn)

在當(dāng)前國際政治中，以“制度性要素”“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”[23]等為代表的非物質(zhì)性權(quán)力資源的作用日益凸現(xiàn)，與物質(zhì)性權(quán)力共同決定領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮作用的成效。然而，德法軸心在歐盟擴大后的新型權(quán)力資源優(yōu)勢收縮。一方面，兩國的共同制度性權(quán)力隨著歐洲一體化的擴大和深化不斷減弱：兩國在歐洲理事會的投票權(quán)重由47%下滑至7%，共同的歐洲議員席位比例也由51%降至23%；自2003年《尼斯條約》生效以來，兩國在歐盟委員會中的委員數(shù)量均減至1人。[24]另一方面，德法的集體領(lǐng)導(dǎo)模式在中東歐地區(qū)的接受度始終不高，以反議題聯(lián)盟為特征的“維謝格拉德集團”在危機期間頻頻以否定者的身份阻止德法倡導(dǎo)的“多速歐洲”理念，甚至公然反對歐盟在難民政策中達成的決議；而以“比荷盧”為代表的“老歐洲”小國也始終忌憚德法利用其壓倒性的大國實力主導(dǎo)歐洲聯(lián)合，德國的傳統(tǒng)盟友荷蘭就已公開反對德法提出的財政一體化計劃；此外在南歐地區(qū)，除了希臘對德國在債務(wù)危機救助中的吝嗇表示不滿和指責(zé)外，意大利也對德法聯(lián)合主張的難民分攤方案抱有怨念，其副總理薩爾維尼（Matteo Salvini）甚至表態(tài)要同波蘭組成“意波軸心”與“德法軸心”對抗。[25]不同的議題聯(lián)盟和次區(qū)域集團對于德法兩國的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)有著不同期許，兩國只能視具體的議題和政策展開靈活、開放的多邊合作。

（三）新型雙邊實力對比：雙重結(jié)構(gòu)性失衡的加劇

不同領(lǐng)域和性質(zhì)的實力互補聯(lián)合是“德法軸心”有效、平衡運轉(zhuǎn)的重要前提。同歐債危機前相比，德法在經(jīng)濟和軍事實力的雙重結(jié)構(gòu)性失衡加劇，為兩國在各自領(lǐng)域發(fā)揮聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)力作用帶來不小的困難。一方面，德國已發(fā)展成為名副其實的歐盟地緣經(jīng)濟強國，自統(tǒng)一以來始終是歐元區(qū)的最大經(jīng)濟體，且數(shù)年來穩(wěn)居歐洲第一貿(mào)易順差國之位，[26]德國的領(lǐng)導(dǎo)作用也因此被視為歐盟興衰發(fā)展的關(guān)鍵。相比之下，經(jīng)濟低迷、移民融入、恐怖襲擊帶來的接連性挑戰(zhàn)，使法國在主導(dǎo)歐盟經(jīng)濟事務(wù)和應(yīng)對多重外部危機時愈發(fā)力不從心，即使法國在馬克龍上臺后失業(yè)率有所下降、經(jīng)濟改革得以推行，但民間對馬克龍改革方案的不滿逐漸演變?yōu)橛涡惺就酥痢包S馬甲”運動等暴力形式，為法國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定再次帶來重創(chuàng)。另一方面在軍事領(lǐng)域，德國軍費支出沒有明顯提高，支出總額自2001年到2016年幾乎保持在400億美元上下，占GDP的比重穩(wěn)中有降，只有2017年的支出達到443億美元，實現(xiàn)了近17年來的最大漲幅；而法國的軍費比例不僅穩(wěn)中有增，其國際和地區(qū)性軍事行動的頻率和規(guī)模也有所提高。鑒于德國軍事行動力的局限性，近年來法國也逐步減少了對“德法混合旅”這一雙邊軍事力量的投入，2013年的法國安全防衛(wèi)白皮書首次將其從國家戰(zhàn)略中“除名”。兩國在不同領(lǐng)域的優(yōu)勢區(qū)別，使德法軸心難以在同一領(lǐng)域高質(zhì)量地“一唱一和”。

（四）雙邊機制性合作的局限性

毋庸置疑的是，《愛麗舍條約》的機制化框架確保了兩國在歐洲事務(wù)中合作的穩(wěn)定持續(xù)，但它卻無法確保德法妥協(xié)的質(zhì)量與成效，也難以為兩國積極實踐領(lǐng)導(dǎo)力提供動力。而處于后歐債危機時期的歐盟不僅需要德法軸心的象征性領(lǐng)導(dǎo)，更需要其釋放歐盟改革的活力，并帶動其它成員國共同落實歐盟改革。從“默科奇”、“默克朗德”到“默克龍”時期，德法聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)力的產(chǎn)出往往以兩國領(lǐng)導(dǎo)人達成的關(guān)鍵意見為主導(dǎo)，跨政府間的合作機制提供的實質(zhì)貢獻十分有限，諸如德法經(jīng)濟與金融事務(wù)理事會、防務(wù)與安全理事會等會晤機制達成的成果往往流于形式。由此，雙邊機制性合作的局限性制約了德法軸心發(fā)揮有效領(lǐng)導(dǎo)力的潛能。

四、結(jié)語

近十年來，德法軸心從“默科齊”、“默克朗德”到“默克龍”時期發(fā)揮了有限和偶然的領(lǐng)導(dǎo)作用?？傮w來看，兩國在歐債危機治理、防務(wù)一體化等領(lǐng)域發(fā)揮了較為有效的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)作用，而在推動歐元區(qū)改革、難民問題方面，一些經(jīng)由雙邊協(xié)調(diào)達成的倡議成果僅停留在話語或愿景層面，且德法的象征性與愿景型領(lǐng)導(dǎo)未能獲得利益相關(guān)者的總體認可。由于差異性一體化漸成常態(tài)，在歐盟體制和多重行為體的掣肘下，雙方在話語上的和諧度往往高于行動上的默契度，聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的“雷聲大、雨點小”，動力不足、阻力有余，以至歐盟改革的諸多核心問題數(shù)年來仍在原地打轉(zhuǎn)。戰(zhàn)略層面合作的共識依舊、操作層面合作的難度提升已成為德法軸心的部分事實。此時的德法力量更多體現(xiàn)在其重振歐洲聯(lián)合的象征意義、理念主導(dǎo)和機制建設(shè)領(lǐng)域，而在推進歐盟政策領(lǐng)域一體化中的實質(zhì)合作產(chǎn)出卻乏善可陳。

然而，“言勝于行”的德法象征性領(lǐng)導(dǎo)的重要性卻無可置疑。首先，一旦以和解和妥協(xié)精神為核心的特殊關(guān)系受損、象征意義不再，那么歐洲一體化的前進也只能是空中樓閣。其次，在歐洲一體化的長期實踐中，德法軸心已建構(gòu)出一定的示范功能，是各國政治行為的重要參照系。特別是在“逆一體化”思潮的危機時期，即便是流于形式的雙邊妥協(xié)也可釋放重要的積極信號，并為各國團結(jié)一心、在歐洲一體化中逆流而上提供精神動力。最后，德國需要法國，以遮蔽德國強勢；法國需要德國，以掩飾法國弱勢?；谶@種雙邊結(jié)構(gòu)性依賴、共建歐盟的利益契合和德法關(guān)系的特殊性，兩國在保持一定對外開放性的同時，彼此也會走得更近。歷史更充分表明，越是在危機時刻，兩國越是能夠“危中求機”。這一方面是因為，歐盟多重危機的倒逼和領(lǐng)導(dǎo)人的高瞻遠矚與默契配合，有助于淡化雙邊在利益與理念上的內(nèi)部競爭和新舊分歧；另一方面，機制化合作的路徑依賴確保了其運轉(zhuǎn)的持續(xù)性、堅實性和穩(wěn)定性。

回溯德法曾經(jīng)的蜜月期，“默克龍”時期的德法軸心如今正處于多維的機遇之窗面前。德法合作在推動歐盟改革中能取得怎樣的成就，既取決于德國能否有效發(fā)揮其結(jié)構(gòu)性權(quán)力，聯(lián)合法國作出更富有實質(zhì)意義的雙邊妥協(xié)，又取決于法國能否堅持“內(nèi)政+歐盟”改革兼修，把握積極的主倡者角色，更取決于兩國能否堅持將歐洲理想扎根到國家利益的現(xiàn)實中，將“外部危機”成功轉(zhuǎn)化為歐盟內(nèi)部改革的壓力與動力。未來的德法軸心應(yīng)在保持象征性領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢的同時，把握積極的倡議者角色，運用大國智慧重組新的議題聯(lián)盟，加強與歐盟機構(gòu)及次區(qū)域集團的協(xié)調(diào)對話，構(gòu)建靈活多元的領(lǐng)導(dǎo)力模式，從源頭上化解兩國聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)在能力與合法性方面的雙重質(zhì)疑。

[1] 德法之間的對峙，可追溯到公元11世紀(jì)德意志王國與西法蘭克王國對阿爾薩斯與洛林的數(shù)次爭奪。

[2] Krotz, Ulrich, and Joachim Schild.. New York: Oxford University Press, 2013, p. 4-5.

[3] cc. Schubert, Christian. “Der Zwei-L?nder-Motor Europas stottert”,, 21.05.2010, available at: https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/deutsch-franzoesische-spannungen-der-zwei-laender-motor-europas-stottert-1580727.html, last accessed time: 11.02.2019.

[4]為弱化極端主義色彩，該黨于2018年6月更名為“國民聯(lián)盟”（Rassemblement national）。

[5] Bundesregierung: “Fu?r einen neuen E?lyse?e-Vertrag – Die Rolle der Parlamente in der deutsch-franzo?sischen Zusammenarbeit sta?rken”, Gemeinsame Resolution von Assemble?e nationale und Deutschem Bundestag zum 55. Jahrestag des E?lyse?e-Vertrags am 22. Januar 2018, 22.01.2018, in: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/318980/a0aac9a1ba8b4ea2867ecb6e9faa1f35/2018-01-22-dt-frz- resolution-data.pdf?download=1, last accessed time: 11.02.2019.

[6] 2009年10月16日，希臘新任政府的財長帕帕康斯坦丁努宣布前任政府公布的6%的預(yù)算赤字率有假，真實赤字率為10%以上，這一聲明可視為歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)的標(biāo)志。隨后，該財長進一步上調(diào)赤字率到12.7%以及此后的15%。

[7] 即《里斯本條約》的第123、125條：“無論是聯(lián)盟、成員國還是歐央行或成員國中央銀行，均不可向其它成員國的政府、地區(qū)及地方機構(gòu)直接提供債務(wù)擔(dān)保或信貸透支業(yè)務(wù)”，參見程衛(wèi)東等譯：《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約：經(jīng)“里斯本條約”修訂》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010，94-95頁。

[8]該機制由歐盟財長峰會于2010年5月9日決議啟動，包括歐洲金融穩(wěn)定機制（MESF）與歐洲金融穩(wěn)定基金（FESF）。

[9]結(jié)構(gòu)性赤字是預(yù)算赤字與實際赤字之間的最大差值，是指非政策性或常規(guī)的稅收調(diào)整和支出變動引起的赤字。

[10] Bundesministerium der Finanzen: “Vertragstext zum Europa?ischen Fiskalpakt”, 19.04.2013, in: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/2013-04-19-fiskalvertrag-deutsche-fassung.pdf?__blob=publicationFile&v=3, last accessed time: 08.04.2019.

[11]即“PIIGS”，是葡萄牙（Portugal）、意大利（Italy）、愛爾蘭（Ireland）、希臘（Greece）、西班牙（Spain）五國英文名的首字母縮寫，因這些國家普遍在 2009 年到 2010 年間陷入經(jīng)濟不景氣和債務(wù)危機的困境，因此被媒體貶稱為“歐豬五國”。

[12] Europa?ischer Rat: “Tagung des Europa?ischen Rates 28/29. Juni 2012, Schlussfolgerungen”, EUCO 76/ 2/ 12 REV 2 (de, es, sl), Bru?ssel, 20.07.2012, S. 7 ff., in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/131398.pdf, last accessed time: 06. 03.- 2019.

[13]Rat der Europ?ischen Union: “Beschluss (EU) 2015/1601 des Rates vom 22. September 2015 zur Einführung von vorl?ufigen Ma?nahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland”, in:, 24. September 2015 (Pr?ambel 26, Artikel 4), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:32015D1601, last accessed time: 28.03.2019.

[14]由匈牙利、波蘭、捷克和斯洛伐克四國組成，于 1991年 2 月15日在維謝格拉德成立，旨在加強四國在歐盟和地區(qū)事務(wù)方面的協(xié)調(diào)。

[15]2014年6月，德國、法國、俄羅斯、烏克蘭四國領(lǐng)導(dǎo)人在法國舉行的諾曼底登陸70周年國際紀(jì)念儀式期間，就烏克蘭局勢進行了一系列磋商。此后，四國領(lǐng)導(dǎo)人在這一框架內(nèi)進行多次磋商，“諾曼底會晤模式”由此建立。

[16]: “Treffen mit Merkel. Hollande fordert mehr deutsche Unterstützung im Kampf gegen IS”, 26.11.2015, in: https://www.spiegel.de/politik/ausland/merkel-in-paris-hollande-fordert-mehr-unterstuetzung-im-kampf-gegen-den-is-a-1064606.html, last accessed time: 10.04.2019.

[17]Bundesregierung. “Für einen neuen élysée-Vertrag – Die Rolle der Parlamente in der deutsch-franz?sischen Zusammenarbeit st?rken”, Gemeinsame Resolution von Assemble?e nationale und Deutschem Bundestag zum 55. Jahrestag des E?lyse?e-Vertrags am 22. Januar 2018, 22.01.2018, available at: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/318980/a0aac9a1ba8b4ea2867ecb6e9faa1f35/2018-01-22-dt-frz-resolution-data.pdf?download=1, last accessed time: 09.03.2019.

[18] cc. Bundesregierung: “Erkla?rung von Meseberg. Das Versprechen Europas fu?r Sicherheit und Wohlstand erneuern”, Pressemitteilung 214, 19.06.2018, in: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/erklaerung-von-meseberg-1140536, last accessed time: 10. 04.

[19]指的是歐元區(qū)內(nèi)以財政緊縮和財政紀(jì)律為導(dǎo)向的8個國家，其立場包括要求歐元區(qū)國家各自承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。

[20] Weske, Simone.Baden-Baden: Nomos, 2016, p. 16.

[21] 2017年3月，德、法、意、西四國首腦就“多速歐洲”的一體化模式達成共識。

[22] 2016年6月，維四集團外長和法德外長曾就英國脫歐問題協(xié)調(diào)立場。

[23]熊煒：《“借權(quán)威”與妥協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)——德法合作的歐盟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)模式》，載《世界經(jīng)濟與政治》2018年第6期，第49頁。

[24] Krotz, Ulrich, and Joachim Schild.. New York: Oxford University Press, 2013, p. 26.

[25]李天宇：《意大利副總理：意大利將與波蘭建立“歐洲之春”以結(jié)束“德法軸心”》，載：觀察者網(wǎng)，https://www.guancha.cn/internation/2019_01_10_486414.shtml，最后訪問日期：2019年2月10日。

[26] Statistisches Bundesamt. “Deutsche Exporte im Jahr 2016 um 1,1% gestiegen”,13.07.2017, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/Aussenhandel/GesamtentwicklungJahr.html, last accessed time: 15.02.2019.

【項目】本文受到中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助，項目名稱“多重危機中的歐盟治理模式調(diào)整——行為體與路徑”，項目批準(zhǔn)號：2018JX016。

（責(zé)任編輯：許珂）