環(huán)境治理悖論中的地方政府與公民社會：一個智豬博弈的模型

一、問題提出與文獻回顧

(一)問題提出

某種意義上說，環(huán)境治理屬于社會經(jīng)濟在發(fā)展方向、道路、模式、結(jié)構(gòu)和消費方式上進行選擇的范疇。地方政府實施的粗放型增長和“逐底競爭”的發(fā)展模式，在區(qū)域經(jīng)濟高速增長的同時也伴生了一些生態(tài)環(huán)境問題。國家統(tǒng)計局數(shù)字顯示，2017年我國能源消費總量44.9億噸標準煤，同比增長2.9%；338個地級及以上城市中，有占70.7%的239個城市沒有達到PM2.5不超過35微克/立方米的國家標準(即WHO過渡期標準)，平均優(yōu)良天數(shù)比2016年下降0.8%。[注]國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

面對這一影響公共安全和社會穩(wěn)定的公共性事件，各級政府不僅加大了對環(huán)境治理的技術(shù)和資金支持，在政策層面也推出了諸如節(jié)能減排、區(qū)域環(huán)評限批、排污權(quán)交易等體制機制以遏制環(huán)境惡化。遺憾的是，環(huán)保成效并不顯著，“污染—治理—再污染”的環(huán)保怪圈依然存在。以水面污染為例，國家自然資源部2017年公報顯示，近岸局部海域污染嚴重，劣Ⅴ類海水水質(zhì)標準的海域面積為3.35～4.81萬平方千米；主要河流污染物排?？偭?600萬噸，陸源入海排污口達標排放次數(shù)比例為57%；被監(jiān)測的河口、海灣等海洋生態(tài)系統(tǒng)中有16個處于亞健康和不健康狀態(tài)，渤海海水入侵和土壤鹽漬化依然嚴重。[注]中華人民共和國自然資源部：《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》，http:∥gi.mlr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html。

自十一屆三中全會確立“把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上”以來，官員考核指標體系由“基于德、能、勤、績、廉的全面考察”逐步轉(zhuǎn)向為“注重工作實績的考察”。上級政府通過工作績效(其中經(jīng)濟政績尤為重要并量化為GDP)來考核地方官員，由此形成了以GDP為首要權(quán)重指標的晉升錦標賽。作為中央政府的代理人，地方政府通過制定、實施地方性公共政策來實現(xiàn)資源配置和利益再分配，以最大化實現(xiàn)本地區(qū)的社會效益。雖然環(huán)境效益也涵括其中，不過，在公共選擇理論看來，“政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)”的“GDP錦標賽”的央地治理機制并未能從根本上改變地方政府的“經(jīng)濟人”理性。在執(zhí)行中央政策過程中，地方政府官員依然不可避免地作出自利性行為以利于其對政治晉升排序的追逐。在“晉升錦標賽”和“倒計時執(zhí)政”的誘導下，地方政府官員熱衷于GDP增加，而對于環(huán)境保護等投資大、周期長、協(xié)調(diào)困難且GDP增長效果不明顯的活動，會理性地選擇少作為或不作為。于是，在“先污染、后治理”的經(jīng)濟增長模式和“逐底競爭”政績的共同作用下，“環(huán)境—經(jīng)濟”怪圈一直不能得到有效破解，地方政府面臨“增長”和“生態(tài)”兩難的壓力，環(huán)境治理悖論由此形成。

對于“GDP錦標賽”機制考察任免干部的制度漏洞，中央政府也適時地在環(huán)境保護層面打了很多政策補丁，著眼于科學發(fā)展而加大了環(huán)保考核權(quán)重的政策激勵。由此，在晉升錦標賽制度抑制地方政府環(huán)境保護動機的同時，可持續(xù)發(fā)展理念及其“經(jīng)濟+生態(tài)”綠色發(fā)展模式則加大了環(huán)境保護政策與政治晉升間的正相關(guān)激勵。毋庸諱言，政策補丁的功能主要是“補充性”而不是“決定性”的。那么，在實際考核中，以“德、能、勤、績、廉”和生態(tài)環(huán)保為載體的“綜合政績觀”目標，較大概率被異化為以GDP為核心的政績評價機制。這是因為在“財權(quán)上收、事權(quán)下放”為特征的行政逐級發(fā)包的分權(quán)體制下，承擔地方性環(huán)保服務(wù)責任的地方政府在應(yīng)對事權(quán)與財權(quán)不一致的窘境時，其理性行為無外乎“甩環(huán)境包袱”的公共服務(wù)“節(jié)流”與“逐底競爭”的財政“開源”。而這種“開源”和“節(jié)流”都是逆環(huán)境治理服務(wù)的自利行為，而它也是環(huán)境治理悖論的源頭。

公民社會參與環(huán)境治理是政府與公民社會及其組織或個人在環(huán)境事務(wù)中共享環(huán)境資源配置能力及其效果的一種社會機制。一方面，日益詬病的環(huán)境問題和環(huán)境治理悖論是公民社會逐步進入和參與環(huán)保領(lǐng)域的充分條件。在這個層面上，公民環(huán)境權(quán)與政府發(fā)展訴求是一致的，并且在國家治理的維度獲得載體上的統(tǒng)一。這是因為，在環(huán)境公益性上政府與公民社會的公益目標一致，政府有義務(wù)和責任回應(yīng)公民社會環(huán)保訴求。另一方面，不斷成長和壯大了的公民社會有能力與環(huán)境規(guī)制失靈的“政府”分享環(huán)境治理權(quán)。換言之，環(huán)境治理權(quán)力(利)是一種公共權(quán)，它屬于應(yīng)當在縱向府際和橫向多元主體間進行利益再分配的范疇。之所以作此判斷，一是源于政府環(huán)保機構(gòu)“站得住的頂不住、頂?shù)米〉恼静蛔　钡囊?guī)制乏力，二是源于隨社會經(jīng)濟發(fā)展而覺醒的公民社會環(huán)境治理需求也日益增強，公民社會參與的理念、形式、內(nèi)容和手段也日漸“在位”，且逐漸為政府部門所吸納。

環(huán)境治理是博弈的產(chǎn)物，也是政府規(guī)制活動的重要領(lǐng)域。它體現(xiàn)了地方政府對環(huán)境治理的組織管控以及公民社會對環(huán)境事務(wù)的參與水平。從社會性規(guī)制層面講，生態(tài)環(huán)境是區(qū)域環(huán)境污染程度和環(huán)境承載能力的整體反映，對其作出制度安排是政府社會性職能題中應(yīng)有之義。特別是對于有著“外部不經(jīng)濟和非價值物問題”特征的環(huán)境治理，國家的需求規(guī)制進一步上升。[注]植草益：《微觀管制經(jīng)濟學》，北京：中國發(fā)展出版社，1992年，第27頁。因此，環(huán)境治理是多元主體在環(huán)境政治中選擇、制定和執(zhí)行環(huán)境政策的博弈過程，它可能會因而扭轉(zhuǎn)環(huán)境治理的“議程設(shè)定”。[注]Bruce Yandle, The Political Limits of Environmental Regulation： Trucking the Unicorn, New York: Quorum Books, 1989, p.192.進言之，“GDP競爭”語境下的環(huán)境治理悖論其實是特定階段一定范圍內(nèi)的政府失靈現(xiàn)象。為糾正環(huán)境規(guī)制中的“政府俘獲”[注]G. J. Stigler, “The Theory of Economic Regulation,” The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol.2, No.1, 1971, pp.3-21.現(xiàn)象，環(huán)境治理應(yīng)該超越自上而下的“命令—控制”型思維并走向多元共治、社會參與的協(xié)同治理。

環(huán)境治理協(xié)同是一個動態(tài)過程，某種意義上也是化解環(huán)境治理悖論的過程。這一過程包括多元治理主體間需求表達、參與責任、信任協(xié)作、利益共享、風險共擔、激勵兼容、監(jiān)督懲罰等活動及其行為機制的融合。但是，地方政府目標函數(shù)異化、政府責任機制闕如、經(jīng)濟增長和環(huán)境規(guī)制間的張力凸顯……加之，在公民社會參與維度，地方政府“非合作博弈”鉗制著其治理動能等，都需要縮短地方政府與公民社會間的距離，建立互信共生的協(xié)同治理制度。對于如何弱化公民社會“等待”激勵并打破環(huán)境悖論的困境，智豬博弈模型提供了一個地方政府與公民社會協(xié)同治理環(huán)境的行動邏輯，即通過規(guī)則制導的制度變遷才能打破智豬博弈模型中的“等待”無效率狀態(tài)，持續(xù)推進地方政府和公民社會共同從“等待”到“行動”的協(xié)同治理步伐。

(二)基于CiteSpace的文獻回顧

通過檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中“標題、摘要和關(guān)鍵詞”等主題詞為“環(huán)境”和“公民參與”的文獻，得到1990年至2018年的文獻899篇。運用CiteSpace軟件對CNKI數(shù)據(jù)庫進行轉(zhuǎn)換與處理、剔除無效關(guān)鍵詞并調(diào)整節(jié)點，對“公民參與環(huán)境治理”為研究域的相關(guān)文獻做出主題詞可視化聚類圖(如圖1)。在概念的本土化表達上，環(huán)境治理還有規(guī)制、管制、監(jiān)管、管理等“同義各表”的不同用語，而公民參與(355)則多與公眾參與(127)、政治參與(14)、公民社會(13)、居民參與(4)等概念共同使用。因此，在揀選主題詞時對此作了“模糊”選項的勾選而使本圖譜盡可能趨于真實客觀。圖1為分析不同研究領(lǐng)域的知識結(jié)構(gòu)及其聚合關(guān)系做了直觀呈現(xiàn)，對照詞頻聚類圖梳理和歸納現(xiàn)有研究有如下主要發(fā)現(xiàn)。

圖1 “公民參與環(huán)境治理”相關(guān)文獻主題詞聚類圖

一是關(guān)于環(huán)境治理的公民參與領(lǐng)域的研究范圍較其他命題更為聚合，這表現(xiàn)為其關(guān)鍵詞離散程度比較低，它們多集中于諸如“治理”和“環(huán)境治理”(49)、“環(huán)境保護”(29)以及“環(huán)境權(quán)”(17)等重點主題詞上。這說明環(huán)境治理是一種基于環(huán)保權(quán)能的環(huán)境活動，它需要公民參與的社會共治。為此，薛瀾和董秀海構(gòu)建了公民參與環(huán)境治理的三層委托—代理模型并發(fā)現(xiàn)激勵機制和治理水平是其必要條件；[注]薛瀾、董秀海：《基于委托代理模型的環(huán)境治理公眾參與研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010年第10期，第48頁。張橦通過省級面板數(shù)據(jù)實證考察了新媒體視域下公眾參與的不同方式及其對環(huán)境治理效果的影響；[注]張橦：《新媒體視域下公眾參與環(huán)境治理的效果研究——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析》，《中國行政管理》2018年第9期，第81頁。公民社會的環(huán)境治理監(jiān)督能有效抑制政府被“俘獲”；[注]彭文斌、李昊匡：《政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果》，《社會科學》2016年第5期，第36頁。但公民是否參與環(huán)境治理取決于其利益得失，因為其參與是一種理性經(jīng)濟行為。[注]黃森慰等：《農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公眾參與研究》，《中國行政管理》2017年第3期，第57頁。對此，辛方坤等結(jié)合環(huán)境治理“嘉興模式”構(gòu)建了公民參與的動力系統(tǒng)、運作系統(tǒng)及強化系統(tǒng)。[注]辛方坤：《環(huán)境治理中的公眾參與——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究》，《上海行政學院學報》2016年第4期，第72頁。

二是目前國內(nèi)對公民參與環(huán)境治理的研究大多基于公共管理學和政治學的“環(huán)境管理”研究，因為公民參與環(huán)境治理的相關(guān)研究文獻的高頻關(guān)鍵詞主要分布在“治理”(30)、“地方政府”(28)、“公共政策”(25)、“政治參與”(17)、“民主和公共價值”(13)、“公民意識”(12)等“政府行政話語”體系中。比如，環(huán)境協(xié)同治理能力的提升需要社會外部系統(tǒng)、黨政內(nèi)部系統(tǒng)以及行政內(nèi)部系統(tǒng)的三維協(xié)同治理系統(tǒng)；[注]李紅松：《當代中國環(huán)境協(xié)同治理能力提升的內(nèi)在邏輯》，《廣西社會科學》2107年第3期，第151頁。環(huán)境管理范式經(jīng)歷了以范式的漸進變遷和多模型的漸次發(fā)展為特征的“從管理到參與式管理再到治理”的演進；[注]楊立華：《環(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理》，《公共行政評論》2013年第6期，第130頁。其變遷內(nèi)容主要是從優(yōu)化制度環(huán)境入手，強化對地方政府的激勵約束并提升公眾參與積極性。[注]張緊跟：《公民參與地方治理的制度優(yōu)化》，《政治學研究》2017年第6期，第98頁。

三是文獻研究中的“生態(tài)文明和生態(tài)治理”(42)、“鄰避和鄰避效應(yīng)”(80)、“合作治理和協(xié)同治理”(18)、社會資本(11)等高頻詞表明，公民參與環(huán)境治理需要最大限度地引導社會資本在環(huán)境治理中的補充功能，審慎處理環(huán)境沖突中的“鄰避效應(yīng)”難題，這樣才能合作共贏地將公民參與環(huán)境治理的行為目標引致可持續(xù)生態(tài)發(fā)展進程。社會資本與環(huán)境多元協(xié)同治理間存在互動共生邏輯；[注]陶國根：《社會資本視域下的生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理》，《青海社會科學》2016年第4期，第57頁。且社會資本存量與結(jié)構(gòu)的發(fā)展有利于合作治理話語下的生態(tài)文明建設(shè)；[注]王雪梅：《社會資本在生態(tài)治理中的作用研究》，《經(jīng)濟師》2018年第6期，第16頁鄰避問題是環(huán)境治理中的重要命題，公民參與是對鄰避問題擴大化的負面解碼過程；[注]魏娜：《鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構(gòu)的過程》，《浙江大學學報》2015年第4期，第158頁。需要結(jié)合從管制到互動模式轉(zhuǎn)變的背景探討環(huán)境污染“第三方治理”的進路；[注]劉超：《管制、互動與環(huán)境污染第三方治理》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第2期，第98頁?？紤]基于政府規(guī)制失靈的“自愿性環(huán)境協(xié)議”式的公民參與是可行的進路之一。[注]王勇：《自愿性環(huán)境協(xié)議在我國應(yīng)用之必要性證成：一種政府規(guī)制的視角》，《生態(tài)經(jīng)濟》2016年第9期，第147頁。

環(huán)境治理悖論形成的重要原因之一是公民社會在治理過程中話語權(quán)過于孱弱且缺乏必要的激勵參與，而與此同時地方政府環(huán)境職能尚存失位和錯位之嫌。一方面，公民社會在治理中地位不彰，對環(huán)境規(guī)制部門的監(jiān)督偏軟；另一方面，掌握環(huán)境治理主導權(quán)的地方政府，不僅環(huán)境權(quán)能過大且存在著諸如環(huán)境規(guī)制機構(gòu)職能邊界萎縮、職能交叉混雜而導致規(guī)制能力弱化甚至有虛置之虞。不過，政府與公民社會追求環(huán)境公益的目標是契合的。政府是以強制求公益，而公民社會是以志愿求公益，只是實現(xiàn)方式有所不同。在環(huán)境公益目標一致的前提下，兩者的行動是可置換和疊加的，也即環(huán)境治理資源及其權(quán)能可以在雙方間進行再配置。在此意義上，設(shè)若政府“放權(quán)”與公民社會“賦權(quán)”兩手并進，不斷壯大的公民社會就有可能通過環(huán)境自治和公民環(huán)境運動漸進矯正環(huán)境規(guī)制的失靈。以下，筆者便試圖以“智豬博弈”模型分析作為一種治理的環(huán)境規(guī)制活動中的地方政府和公民社會的行動邏輯。

二、環(huán)境治理悖論中的智豬博弈：地方政府與公民社會的環(huán)保行動邏輯

作為公民環(huán)境權(quán)的現(xiàn)實延伸，環(huán)境保護是社會性規(guī)制增長最迅速的領(lǐng)域，也是公共部門規(guī)制企業(yè)與私人活動的主要擴展范圍。理論上，環(huán)保權(quán)能及其義務(wù)需要市場企業(yè)、公民社會與政府部門共同承擔。作為第三方參與到環(huán)境治理中的公民社會及其組織彌補了環(huán)境規(guī)制制度缺陷，也不同程度地填充了政府和企業(yè)公共服務(wù)的盲區(qū)。但需要指出的是，在晉升錦標賽的誘導下，地方政府不斷擠壓其參與環(huán)境治理的空間，加之環(huán)保法制孱弱、公民社會及非政府組織的強依附性等原因，公民社會改善官員考核制度功能不足，地方政府更容易受到低環(huán)保偏好的利益集團“俘獲”而陷入環(huán)境改善失語。對此，“智豬博弈”模型提供了一個認識環(huán)境治理框架中地方政府、公民社會和非政府組織采取自利行動的邏輯解釋。

(一)地方政府與公民社會的環(huán)?！爸秦i博弈”模型

“智豬博弈”是一個解釋納什均衡的經(jīng)典模型，它給定了豬圈內(nèi)行動能力有差異的大豬和小豬，在大豬先到槽邊、小豬先到和同時到槽邊的三種情形時，大小豬進食收益比分別為(9,1)(6,4)和(7,3)的組合收益條件，以及需要從一端按下按鈕并跑到另一端食槽進食應(yīng)支付2個單位成本的假設(shè)。在這樣的博弈場域中，智慧的小豬總是選擇“等待”而不采取按下按鈕的“行動”。這是因為，在能力不對等和食物總量有限的條件下，小豬考慮到按下按鈕付出2個單位的行動成本，其“等待”收益組合(4,0)總是優(yōu)于“行動”收益組合(1，-1)。在治理權(quán)能和治理信息以及治理志愿上，環(huán)境治理場域中的地方政府和公民社會都存在程度、深度和幅度的大小差異，這是由雙方目前在環(huán)境治理體系中的角色及其地位所決定的。兩種不同事物屬性或道理的類似為類比推理提供了可能，食槽中大小豬的角色功能、理性動機、自利行為與環(huán)境治理語境中的地方政府和公民社會具有某種程度的同理和共通性?；诖耍覀冊噲D用“智豬博弈”模型討論公民社會參與由地方政府主導的環(huán)境治理過程。

由于環(huán)境治理場域需要市場組織生產(chǎn)性排污行為的條件性構(gòu)成，因此，對地方政府和公民社會環(huán)境治理博弈的模型可以作如下假設(shè)：其一，參與博弈的局中人主要有市場組織、地方政府和公民社會。同樣給定各行為主體是有限理性參與人，其目的是效用最大化——企業(yè)排污最大化；地方政府在追求晉升最大化的同時謀求環(huán)境治理收益；環(huán)境治理語境中的公民社會則追求自身收益或環(huán)保公益。其二，作為環(huán)境治理參與人的地方政府和公民社會的選擇策略集分別為：地方政府可以選擇嚴格環(huán)境規(guī)制，也可以放任市場組織推升“帶血的GDP”，因而其面臨經(jīng)濟增長政策(犧牲環(huán)境)或環(huán)境優(yōu)先政策(環(huán)保管制)的選擇；公民社會及其環(huán)保組織以地方政府環(huán)保政策為對局，在是否從事環(huán)保公益時面臨著理性的“行動”(積極支持環(huán)保)與“等待”(消極支持或漠視環(huán)保)的策略選擇集。

利益分配格局決定博弈參與者的理性選擇集，就弱者而言，選擇“搭便車”的“等待”策略優(yōu)于“行動”。按照集體行動邏輯的解釋，組織集團的規(guī)模與其行動力負相關(guān)，在環(huán)境治理問題面前，人數(shù)分散且組織力不足的公民社會意識有余而能力不足的窘境，為集體行動理論作了有力注腳。進一步說，即使具備一定組織力而聚合起來的非政府組織(NGO)，實際運行過程中也多掛靠于各級政府或其他權(quán)能部門，受政府諸多干預(yù)和指導，其行為活動也因而主要以政府政策為導向。因此，在矢量上，以NGO替代公民社會與地方政府去博弈是適格的，且論述起來可能更為便捷和清晰。由此，將小豬和大豬分別類比為NGO和地方政府，其環(huán)境治理收益和成本分別為Y和C(其中，成本C包括NGO的行動成本CN和地方政府行動成本CG，即C=CN+CG)。設(shè)地方政府選擇經(jīng)濟發(fā)展策略時的環(huán)保收益為0，而采取環(huán)保策略時的環(huán)保收益為Y；而NGO選擇環(huán)保等待和環(huán)保行動時，它將從不同的對局中分別分享到Y(jié)1和Y2的收益(由于NGO的行動策略將要支付成本且成本CN可能高于行動收益，因此Y1>Y2且Y2-CN<0)。此時，假設(shè)小豬NGO率先采取環(huán)保行動，將會出現(xiàn)兩種局面：若行動成功，其部分或全部成果會被大豬(地方政府)竊取，反之，若行動失敗則失去政策保護而利益受損至零及以下。這表明，在這一環(huán)境治理博弈場域中，NGO的環(huán)保行動策略是得不償失的，因為其行動收益在不同對局中都小于等待的收益，即Y2-CN<0，Y2-CG

這樣一來，等待策略占優(yōu)的NGO不得不也更愿意選擇等待搭地方政府的“便車”，而對局面中的另一參與人地方政府在政治晉升和環(huán)保任務(wù)等多目標激勵下，選擇滿足GDP考核而采取消極環(huán)保政策即某種程度的“等待”(消極支持或漠視環(huán)保)也是符合其理性的。

(二)地方政府與公民社會環(huán)保博弈的啟示

在以“智豬博弈”為特定的場域的對局中，參與博弈雙方的條件約束(放大到社會領(lǐng)域其實就是制度約束)是既定的：比如雙方都是理性、自利的，且能力上存在一定差距、目標食量有限以及踏板和食物不在同一位置所帶來的行動成本等。如前所述，地方政府與公民社會在環(huán)境治理領(lǐng)域的激勵及其行為與“智豬博弈”中的大豬和小豬是類似的。對上的比較信息優(yōu)勢和自下的監(jiān)督虛置固化了弱公民社會和強地方政府的預(yù)設(shè)，與此同時以上級行政委托的環(huán)保公益目標和地方經(jīng)濟GDP增長混合、目標函數(shù)多元的地方政府的行動能力則被強化。在政績考核壓力和屆別機會主義的刺激下，在履職中追求地方經(jīng)濟增長的最大化符合地方政府理性的行為邏輯；而另一方面，以NGO為代表的公民社會一是因為博弈能力相對較弱，二是由于組織動能不足，難以獲得為地方政府所認可的“環(huán)境治理話語權(quán)”。因此，博弈局中人的地方政府一定盡可能地實施經(jīng)濟政策(環(huán)保等待)而拒絕主動做出環(huán)保政策(行動)，而公民社會的最優(yōu)策略也只能是環(huán)保等待。于是雙方博弈的均衡博弈解將是各自等待，于地方政府而言甚至還有“說教等待”的潛在收益，而公民社會亦將獲得“批評等待”的可能收益，最終步入收益組合為(0,0)的困局。

1.等待困局反映了環(huán)境規(guī)制資源配置的失效

從博弈矩陣的收益組合來看，雙方各自等待的組合收益(0,0)雖然是均衡的，但卻是低效和無效的?！按畋丬嚒钡摹暗却北砻魃鐣Y源并未處于最優(yōu)配置狀態(tài)，從整個社會的組合效率而言，博弈局中任何一方改變“等待”策略，都將大概率增進整體福利。比如至少存在大豬行動而小豬等待的帕累托改善的優(yōu)化選擇，即政府選擇環(huán)保政策，環(huán)保NGO選擇等待策略。比如，在面對“垃圾圍村”和“混合投放”的頑疾時，河北獻縣西城鄉(xiāng)政府實施“定時定點分類回收”垃圾分類措施和垃圾分類教育制度，主動做出增加村民預(yù)期收益的制度變遷，成功實現(xiàn)了源頭村民在家庭的垃圾分類、廚余和農(nóng)作物廢棄物等有機物就地資源化，從而大大減少末端進入到末端垃圾填埋場的垃圾量。這樣一來，在前述的智豬博弈經(jīng)典例子中將會形成(4,4)的組合收益，在類比的公民社會參與環(huán)境治理矩陣中將形成(Y-CG-Y1, Y1)的增量組合收益。由此可見，“等待”困局折射著現(xiàn)實中環(huán)境規(guī)制資源配置的失效，因而公民環(huán)境權(quán)和政府發(fā)展觀也都需要對此做出有效回應(yīng)。

2.打破低效的等待困局需要改變博弈規(guī)則

智豬博弈揭示了博弈局中人一方需要以成本支付為條件換取共存互利，否則將“鎖定”為互相等待的困局。顯然，如果有力量打破這種博弈平衡，“鎖定”將解除，預(yù)期收益將被再配置，“等待”困局亦會隨之化解。但是，這種對局組合收益從“鎖定”到“共存互利”的出現(xiàn)，只是理論層面通過重復剔除嚴格劣策略所求出的納什均衡解(Y-CG-Y1, Y1)在現(xiàn)實并不必然形成，它需要改變約束條件或作相應(yīng)的制度變遷。從理論及現(xiàn)實性上說，做出打破“等待”困局這一改變的行動主體，更應(yīng)該是地方政府而不是社會組織。這不僅因為智豬博弈模型證明大豬的行動策略是理性的，而且也因為在組織目標上作為大豬的地方政府必須承擔可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的客觀使命。譬如，面對大量需要治理的污染土地和資金投入不足的問題，以“預(yù)防為主、保護優(yōu)先”為治理原則的《土壤污染防治法》規(guī)定，在中央和省級層面設(shè)立土壤污染防治基金，這將在政府資金不到位而污染主體責任難以認定時，成為主動發(fā)起污染治理的保障。

3.地方政府與公民社會環(huán)保博弈制度變遷的維度

考察“智豬博弈”模型中的地方政府與公民社會之所以會在環(huán)境治理博弈中走向“鎖定”困局，不能忽視其給定的嚴苛約束條件，否則變局無從發(fā)起。具體說來，在其特定的約束條件中，可以視為破解和改進的切入點有雙方進食能力差距大小既定、目標食量有限且既定、踏板和食物不在同一處所帶來的行動成本且其成本既定等制度假設(shè)。分別從這些核心指標看，其一，如果將三種情形下的大小豬進食收益比從(9,1)、(6,4)和(7,3)的組合收益條件做出某種比例的變更，即縮小進食能力差，甚至再進一步適量增加目標食量，那么，小豬或大豬將可能不會再等待。比如借鑒美國《吹哨人法案》試行“檢舉人分成制度”(若司法部起訴，“吹哨人”作為檢舉人可以分到賠償額的15%至25%；若司法部不參與，吹哨人可以自行調(diào)查并起訴，可分到賠償額的25%至30%)，在環(huán)保制度設(shè)計中用利益驅(qū)動機制增加“小豬”的收益能力，讓檢舉人盡量趨向利他主義。由此激勵，“小豬”面對的目標食量增加，導致公民參與環(huán)境保護活動的積極性大大提高。其二，行動成本如果變小，小到使小豬更有激勵按下按鈕、使公民社會更有動力“行動”，那么“鎖定”困局也可能隨之破解。例如對企業(yè)偷排行為設(shè)置并供安全撥打的環(huán)保舉報電話，也是一個公民參與的制度進步。其三，踏板和食物處所位置間距與進食行動支付的成本大小密切相關(guān)。為打破等待困局，需要考慮和設(shè)計在同一端或更近距離地設(shè)置按鈕和食槽。同理，環(huán)境治理制度變遷至少可以從如下兩個方向做相應(yīng)的制度協(xié)同：(1)適當增加環(huán)境治理預(yù)期收益或擴大環(huán)境治理預(yù)期收益的社會認同；(2)增強小豬進食能力，也即培育公民社會環(huán)境治理水平，同時進一步制度化消弭環(huán)保成本以及完善環(huán)保制度安排，設(shè)計出最短環(huán)境治理線路。

三、完善規(guī)則制導邏輯下的環(huán)境治理制度協(xié)同路徑

頻發(fā)的環(huán)境污染事件敲響了環(huán)境治理的警鐘，保護生態(tài)和包容性發(fā)展愈發(fā)成為社會共識。環(huán)境規(guī)制悖論中的地方政府和公民社會之所以走入“等待”困局，按照“智豬博弈”模型的解釋，規(guī)則是內(nèi)生在博弈結(jié)果之中的。換言之，“智豬博弈”解釋了博弈結(jié)果隨著規(guī)則的改變而改變。誠然，“制度就是治理的機制”，[注]奧利弗·E·威廉森：《治理機制》，北京：中國社會科學出版社，2001年，第4頁。走出“智豬博弈”困局的關(guān)鍵就在于尋求消弭環(huán)境治理悖論的規(guī)則，以及建立在這些規(guī)則之上的環(huán)境治理制度協(xié)同。

“今天我們正面對不斷增加的管制疲勞問題。公眾需要更高水平的管制保護，但是政府似乎越來越無力以快速有效的方式提供這些保護”。[注]L·B·斯圖爾特：《二十一世紀的行政法》，《環(huán)球法律評論》2004年第2期，第165頁。在環(huán)境保護的制度設(shè)計上，從憲法、基本法到行政規(guī)章再到地方法規(guī)不可謂不完備，但毋庸諱言，環(huán)境法律績效差強人意。其中有立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等各個層面的因素，一個不應(yīng)忽視的原因在于制度間協(xié)同水平不高。比如完善政府環(huán)保目標責任制和工作問責制是增強地方環(huán)保治理的基本方法，而類似于污染應(yīng)急治理的“區(qū)域共治”機制，在一些地方也得到嘗試。但由于政策和機制的局限，這些大多處于各自為戰(zhàn)的制度設(shè)計的作用依然有限，一些制度甚至成為“掛在墻上”的“紙老虎”。[注]Erin Ryan, “The Elaborate Paper Tiger: Environmental Enforcement and the Rule of Law in China,” Duke Environmental Law and Policy Forum, Vol.24, No.1, 2014, pp.183-239.因此，如何制定并增加環(huán)境治理制度的協(xié)同水平及其預(yù)期收益是化解環(huán)境治理悖論、從“等待”轉(zhuǎn)入“行動”的可行路徑。

(一)加強以“放權(quán)”為屬性的強制性制度變遷

“智豬博弈”模型認為，導致博弈中相對弱勢的小豬(公民社會)采取“等待”策略的原因在于“按下按鈕”的成本過高而弱化了其“行動”激勵。因此制度變遷的癥結(jié)在于有效改變按鈕和食槽之間的位置或距離，即位移開關(guān)設(shè)置。相對于公民社會而言，政府是環(huán)境治理場域的規(guī)則制定主導者和強制性制度變遷的發(fā)起者，政府“放權(quán)”是打破環(huán)境治理悖論的突破口之一。這樣，位移開關(guān)設(shè)置的路徑，由政府承擔環(huán)境治理制度協(xié)同的設(shè)計任務(wù)是合理的。換句話說，我們需要從政府的維度去考慮如何通過“位移制度開關(guān)設(shè)置”的方法來增進協(xié)同水平的制度變遷。

在“放、管、服”改革背景下的政府“放權(quán)”包括紛繁復雜的諸多維度的制度優(yōu)化，比如在方向上的放松規(guī)制，內(nèi)容上的從經(jīng)濟性規(guī)制到社會性規(guī)制，方法上的從正面清單到負面清單，方式上的從歧視性規(guī)制到競爭性規(guī)制，流程上的從前置審批到后置監(jiān)管等等。與之相聯(lián)系且最能體現(xiàn)位移開關(guān)設(shè)置功能的制度變遷，可以從政績考核評價體系、環(huán)保規(guī)制機構(gòu)的整合和協(xié)同開始。

1.優(yōu)化政績考核體系協(xié)同的制度安排

將系列可測量環(huán)保指標納入考核體系是政績考核體系優(yōu)化的前提。

首先，環(huán)境整體狀況雖然很難用某項或某些數(shù)據(jù)準確顯示，但是我們可以將環(huán)境資源評價指標剛性化，比如在制定科學的整體性環(huán)境指標的基礎(chǔ)上，細分突出的幾項環(huán)境指標。同時將污染排放增加量、污染物削減量、公民滿意度等指標納入政績考核體系，形成對地方政府的強約束。這樣，環(huán)境指標就可以同GDP增長一樣進入到可觀察可適用的晉升考核體系中去。

其次，逐步提升被量化的環(huán)境指標在政績考評中的權(quán)重是根本。這是因為環(huán)保制度紅利不再是次優(yōu)選擇，它將大大提升地方政府的環(huán)境治理主動性，起到改變GDP指標附隨的激勵偏離功能。比如目前城市垃圾分類并不屬于政策運行體系的核心治理指標，其考核標準只針對混合垃圾是否被清運和處理，因而重視對垃圾的分類治理并創(chuàng)建一個公眾配合的垃圾分類考核和監(jiān)管體系是垃圾可持續(xù)分類的前提條件。作為補充，同時在另一個向度適當調(diào)低政績考核體系中經(jīng)濟增長權(quán)重也是必要的。

2.推進環(huán)保規(guī)制機構(gòu)的整合和協(xié)同的制度安排

環(huán)保規(guī)制機構(gòu)的整合和協(xié)同有利于祛除冗雜的政出多門，健全條塊結(jié)合各司其職的環(huán)保管理體制。

一是要優(yōu)化地方環(huán)保機構(gòu)及其職能配置。被雙重領(lǐng)導的地方環(huán)保機構(gòu)在業(yè)務(wù)上主要對上級政府負責，受其監(jiān)督指導，但其人、財、物卻直接依附本級政府，環(huán)保職權(quán)碎片化導致委托—代理過程中的環(huán)境道德風險問題頻發(fā)。因此，按照環(huán)境生態(tài)部的大部制改革思路，在地方層面盡可能地做相應(yīng)的機構(gòu)整合，將環(huán)境治理職能整合到盡可能少的基層部門中去，健全聯(lián)動協(xié)作機制，實施環(huán)境監(jiān)測信息共享，減少制度交叉磨合成本。

二是進一步制度化環(huán)保機構(gòu)垂直監(jiān)管，增強環(huán)境執(zhí)法的獨立性和權(quán)威性，提高環(huán)保部門獨立于地方政府的環(huán)境執(zhí)法能力；統(tǒng)籌跨域環(huán)境問題，完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管與屬地主體責任的協(xié)同配合制度，規(guī)范和加強環(huán)保隊伍建設(shè)，比如結(jié)合事業(yè)單位分類改革，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)編制和人員，推進地方環(huán)保部門統(tǒng)籌任用干部的人才發(fā)展和促進交流使用的人事晉升制度傾斜。

(二)擴大制度變遷的預(yù)期紅利增量

智豬博弈模型表明環(huán)境治理的內(nèi)在激勵制度是失效的。智豬博弈中的小豬(公民社會)選擇“等待”策略的理性是基于“行動”后獲得的食量不符合其最大化利益。因此，如何通過整合、歸并、新制或廢改等手段，擴大環(huán)境治理中制度變遷的預(yù)期增量收益是有的放矢的應(yīng)對之策。它要求在制定以擴大制度紅利為目的的規(guī)則時，應(yīng)從制度的核心指標前瞻并高效地杜絕環(huán)境治理的“搭便車”現(xiàn)象。在公民社會的維度，擴大制度變遷紅利最基本方式在于更多提供并夯實公民參與環(huán)境治理的機會和能力。

1.擴大公民社會參與環(huán)境規(guī)制的空間

擴大公民社會參與環(huán)境規(guī)制空間是提升其環(huán)境治理機會的前提，也是訴諸能力提升的保障。在環(huán)境保護制度結(jié)構(gòu)中的聽證、公示和回應(yīng)是有效夯實參與空間擴容的重要內(nèi)容。

其一，環(huán)境聽證程序中的公開辯論和質(zhì)詢是環(huán)境利益的博弈過程，尊重公民社會話語權(quán)的聽證有助于體現(xiàn)環(huán)境治理的協(xié)商民主，延伸公民社會參與交涉、表達意見和提供信息的機會，將環(huán)境治理落實為多元主體的利益、動機和事實的溝通以推動制度科學化進程。

其二，環(huán)境公示制度及其背后的公民環(huán)境知情權(quán)。作為環(huán)境協(xié)商參與的基礎(chǔ)性制度，環(huán)境公示不僅需要公開相關(guān)制度文本，還應(yīng)公開制度背景、依據(jù)和目標等信息，充分踐行公民社會的環(huán)境知情權(quán)。

其三，地方政府應(yīng)當主動向公民社會征集環(huán)境治理意見、做好制度宣講，及時掌握公民社會不斷提高著的環(huán)境需求，并對公民參與環(huán)境治理的要求及時予以回應(yīng)。這種回應(yīng)性政府建設(shè)有利于降低公民參與成本并提供公民參與環(huán)境制度全流程的平臺，規(guī)范公民環(huán)境政治參與的行為。

2.拓展基于流程再造的公民社會治理能力

在拓展公民社會環(huán)境治理能力的制度變遷層面，引入第三方環(huán)保監(jiān)督。它不僅可以降低地方政府治理成本，還能促進公民社會的環(huán)境治理能力?！跋鄬Κ毩⒌淖灾谓M織或社團有助于防止政府通過等級制對公民實行單向控制”，[注]羅伯特·達爾：《多元主義民主的困境》，北京：求實出版社，1989年，第88頁。因而，破解政治晉升錦標賽機制中由上級政府評價的單一政績考核監(jiān)督困局的進路在于強化第三方約束機制。它不僅需要適度放寬對公民社會及其組織的命令—控制型約束，而更旨在調(diào)動其參與環(huán)境和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的主動性和有效性。健全公眾環(huán)境治理的預(yù)案參與、過程參與、行為參與、監(jiān)督參與等多流程再造，增強制度合法性，避免非制度化的環(huán)境利益表達。進言之，地方政府可以通過完善政策法規(guī)、合理定位公民社會，特別是環(huán)保組織在環(huán)境治理中的角色和功能，由干預(yù)領(lǐng)導變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導并減少直接干預(yù)，增強環(huán)保社會組織監(jiān)督評價政治晉升錦標賽中地方政府的權(quán)能。作為政策回應(yīng)，2018年6月國務(wù)院在《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》第30條明確“支持依法合規(guī)開展大氣污染防治領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目建設(shè)；鼓勵開展合同環(huán)境服務(wù)，推廣環(huán)境污染第三方治理”。

四、結(jié) 語

環(huán)境治理是一項涉及國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性決策，它是通過政治博弈的程序轉(zhuǎn)化為集體選擇的過程。治理網(wǎng)絡(luò)是對傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補充，而非替代，公民社會的健康發(fā)展是環(huán)境治理帕累托改進的基本條件之一。事實也證明，隨著民主政治和社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民社會對社會經(jīng)濟生活的影響日益增加，在環(huán)保領(lǐng)域的作用也不可忽視。從公民社會和地方政府的博弈維度看，地方政府的理性自利行為壓縮了社會組織參與環(huán)境治理的空間，加之地方政府所內(nèi)生的功能性缺陷，環(huán)境治理悖論由此形成。這都需要在地方政府與公民社會之間建立良好的合作互助制度，削減公民社會的“行動”成本，從而打破“智豬博弈”困境。顯然，作為晉升錦標賽改良模式之一的環(huán)境協(xié)同治理，不僅能充分調(diào)動地方政府積極性，還可以通過引入第三方治理并激勵公民社會參與環(huán)境保護。