加強(qiáng)公路管理養(yǎng)護(hù)對(duì)策研究

劉虹

[摘 要]公路運(yùn)輸作為當(dāng)今世界上最活躍、最廣泛、最富有潛力的一種運(yùn)輸方式，正方興未艾。其中，公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)是公路交通的前提和基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理是公路建設(shè)的發(fā)展和延伸，并且是公路功能得以正常有效發(fā)揮的關(guān)鍵和保障。相關(guān)部門(mén)一定要加強(qiáng)公路管理養(yǎng)護(hù)，通過(guò)技術(shù)改造保障其安全暢通，從而更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，保持公路持續(xù)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公路;管理養(yǎng)護(hù);公路建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.097

[中圖分類(lèi)號(hào)]U418.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）06-0-02

1? ? ?公路管理養(yǎng)護(hù)存在的問(wèn)題

1.1? ?資金投入有待增加

經(jīng)費(fèi)資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，公路資金短缺的主要原因是資金投入不夠。目前，全國(guó)用于國(guó)省干線以及部分重要縣道、鄉(xiāng)道的養(yǎng)路費(fèi)每年僅500億元，但要維持現(xiàn)有路網(wǎng)的正常養(yǎng)護(hù)，每年起碼要花費(fèi)1 000億元，資金嚴(yán)重不足。1995年，全國(guó)養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議上提出我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)工作的指導(dǎo)方針：建養(yǎng)并重，協(xié)調(diào)發(fā)展;深化改革，強(qiáng)化管理;提高質(zhì)量，保障暢通。但是，與當(dāng)前飛速發(fā)展的公路建設(shè)相比，公路“重建輕管，重建輕養(yǎng)”的情況非常突出;“建設(shè)與養(yǎng)護(hù)”的平衡不容易達(dá)到，用于公路養(yǎng)護(hù)的資金不夠，公路養(yǎng)護(hù)工作相對(duì)滯后，通行保障能力不足。由于缺乏公路建設(shè)資金，目前公路無(wú)法正常開(kāi)展養(yǎng)護(hù)與維修工作，實(shí)際進(jìn)行大中修的里程遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于養(yǎng)護(hù)的需要，各種沉陷、變形、龜裂等問(wèn)題突出。長(zhǎng)此以往，既增加了養(yǎng)護(hù)的壓力，又降低了公路的服務(wù)水平。事實(shí)上，公路建設(shè)和公路養(yǎng)護(hù)兩方面的工作決不能厚此薄彼，它們之間密不可分，相輔相成。

1.2? ?法律法規(guī)體系有待完善

權(quán)威是政策執(zhí)行的保證，公路工程管理與養(yǎng)護(hù)工作離不開(kāi)政策的支持。政策資源不充足是導(dǎo)致公路法律法規(guī)體系不健全的一個(gè)主要原因。公路養(yǎng)護(hù)與管理工作的范圍比較廣，不僅體現(xiàn)在路產(chǎn)保護(hù)、養(yǎng)護(hù)工程等方面，還包括生產(chǎn)關(guān)系體制、隊(duì)伍建設(shè)等因素。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公路管理養(yǎng)護(hù)工作的相關(guān)內(nèi)涵在不斷拓展，養(yǎng)護(hù)管理的模式也在不斷變革。干線公路車(chē)流量在持續(xù)增加，相關(guān)工作人員一定要采取迅速、及時(shí)的養(yǎng)護(hù)工作，并且一定要規(guī)范作業(yè)，盡量不要過(guò)多干擾正常的交通。同時(shí)，治超工作轉(zhuǎn)入長(zhǎng)效治理階段后，國(guó)務(wù)院明確了治超工作要“堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門(mén)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)的治理工作機(jī)制”，同時(shí)明確“地方各級(jí)人民政府要把治理工作列入年度工作重點(diǎn)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”。但到目前為止，除山西省、陜西省和北京市等省市外，全國(guó)其他大部分地區(qū)都沒(méi)有把治超工作納入政府工作范疇，沒(méi)有實(shí)行政府管制。

1.3? ?管理方式有待改變

相關(guān)部門(mén)在制定政策時(shí)一定要遵守一些基本前提，除了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)外，還要保證邏輯關(guān)系的嚴(yán)密性，并且要有科學(xué)的規(guī)劃程序，以保障相關(guān)政策有效執(zhí)行。目前，全國(guó)包括云南省在內(nèi)的一些地方，在公路管理機(jī)構(gòu)以外，又平行設(shè)置了高速公路管理局或公司等，導(dǎo)致在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、職能交叉、關(guān)系不順等問(wèn)題，其中，公路出現(xiàn)交叉管理的主要原因是政策缺陷。一個(gè)省市出現(xiàn)幾個(gè)公路管理機(jī)構(gòu)，不僅造成相互間關(guān)系難以協(xié)調(diào)，還造成工作上相互扯皮、推諉，分散了職能部門(mén)的力量，存在養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體不明確、行業(yè)監(jiān)管不到位、路網(wǎng)科學(xué)管理運(yùn)行機(jī)制不健全等問(wèn)題。因此，一邊是資金不足，一邊是機(jī)構(gòu)重疊、交叉管理，進(jìn)一步增加了公路管理難度，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)更加緊缺。

2? ? ?公路管理養(yǎng)護(hù)存在問(wèn)題的原因

公路管理養(yǎng)護(hù)的核心問(wèn)題是資金緊缺，隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，大量的資金投入干線公路的改造和建設(shè)中，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，勢(shì)必帶來(lái)公路養(yǎng)護(hù)資金緊缺，使原來(lái)公路“重修輕養(yǎng)”的情況在新的條件下反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響公路的健康發(fā)展。

2.1? ?政策滯后，體制不完善

政策滯后、體制不完善是公路管理養(yǎng)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。①政策制定先天不足，未擺正局部和全局的關(guān)系，沒(méi)有樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋的思想”。②未建立一套部門(mén)與部門(mén)、地方與地方政策執(zhí)行的整合機(jī)制，導(dǎo)致同一個(gè)政策出臺(tái)后不同地方、不同部門(mén)的執(zhí)行情況不一致，嚴(yán)重時(shí)可能出現(xiàn)具體措施相互沖突。③政策執(zhí)行缺乏必要的行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段，政策資源不充足，且缺少政策評(píng)估環(huán)節(jié)，政策監(jiān)控不完善。④不重視公路管養(yǎng)政策的終結(jié)工作，力度不強(qiáng)。政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提，公路管理養(yǎng)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題的根本原因還是出現(xiàn)在政策制定上，政府沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到公路的公共屬性，導(dǎo)致政策不到位、體制不完善。關(guān)系不順，政令不暢，工作被動(dòng)，導(dǎo)致治超難、執(zhí)法難、管理難，歸根到底是公路管理體制的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)要本著有利于公路發(fā)展、有利于改革職工生活的原則開(kāi)展工作，切不能為了改革而改革。

2.2? ?政府管制缺位，政策偏差

我國(guó)公路的現(xiàn)狀是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、明確的、行之有效的管理養(yǎng)護(hù)體制政策，政策制定先天不足，未擺正局部和全局的關(guān)系，沒(méi)有樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋的思想”，未建立一套部門(mén)之間、地方之間政策執(zhí)行活動(dòng)的整合機(jī)制。同時(shí)，針對(duì)同一政策，各部門(mén)、各地方行動(dòng)不一，甚至存在政策相互沖突的現(xiàn)象。正確性是有效執(zhí)行政策的根本前提，公路管養(yǎng)出現(xiàn)問(wèn)題在很大程度上是政府管制缺位造成的。此外，公路養(yǎng)護(hù)水平的高低受體制和公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的直接影響。

3? ? ?加強(qiáng)公路管理養(yǎng)護(hù)的對(duì)策

公路在管理上具有統(tǒng)一性，政府需要設(shè)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管制。具體來(lái)說(shuō)，政府要堅(jiān)持公路行業(yè)建、管、養(yǎng)三者并重的原則，以《公路法》為依據(jù)，以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以完善政策為依托，以科技進(jìn)步為支撐，以加強(qiáng)政府的公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，完善公路行業(yè)保障體系，促進(jìn)公路管理養(yǎng)護(hù)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

3.1? ?加強(qiáng)政策投入，建立公路管理養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制

資金不足，即政策投入不夠，會(huì)導(dǎo)致公路管理養(yǎng)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，政府應(yīng)保證政策資源的充足性，其中，必要的經(jīng)費(fèi)和人力是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，很多政策應(yīng)對(duì)此有相應(yīng)的規(guī)定。同時(shí)，完善公路管理養(yǎng)護(hù)要真正認(rèn)識(shí)到公路的公共屬性，明確政府是公路管養(yǎng)的責(zé)任主體，建立健全以政府投入為主的穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)資金渠道，充分體現(xiàn)公路管養(yǎng)的公共性、強(qiáng)制性要求，使公路的公益性得到充分保障。此外，執(zhí)行每一項(xiàng)政策都需要人力、物資方面的投入，因此公路局及相關(guān)公司要盡量減少投入，實(shí)現(xiàn)成果最大化。

3.2? ?提高政策水平，建立高等級(jí)公路屬地化管養(yǎng)模式

在高等級(jí)公路的管理養(yǎng)護(hù)中，針對(duì)不同的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)制定并執(zhí)行不同的政策。根據(jù)《公路法》規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)的行業(yè)管理和監(jiān)督工作，各地市公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域高等級(jí)公路的養(yǎng)護(hù)、征費(fèi)、路政工作，實(shí)行分級(jí)管理，不再另立人馬，從而真正建立完善的公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，提高管理效能，避免人員和物資浪費(fèi)，促進(jìn)高級(jí)公路由現(xiàn)代企業(yè)管理轉(zhuǎn)為專(zhuān)業(yè)化管理。

3.3? ?進(jìn)行政策評(píng)估，提高政策的效益和效率

有效判斷政策的效益和效率，是政策運(yùn)行過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，用來(lái)檢驗(yàn)政策和方案是否正確。針對(duì)公路管理養(yǎng)護(hù)，相關(guān)部門(mén)要根據(jù)政策評(píng)估的5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度建立一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，得出可靠結(jié)論，檢驗(yàn)現(xiàn)行公路管理養(yǎng)護(hù)政策的效果、效益和效率，合理配置政策資源。

3.4? ?完善政策監(jiān)控機(jī)制

我國(guó)公路政策監(jiān)控機(jī)制正處在發(fā)展和完善中，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都存在著諸多不足之處。因此，為了加強(qiáng)公路管理養(yǎng)護(hù)，首先，政府要建立完善的政策監(jiān)控機(jī)制，制定必要的法規(guī)與制度，明確政策主體的職責(zé)。其次，要保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，只有監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受制約，才能勇敢地監(jiān)督和發(fā)聲。最后，監(jiān)督對(duì)象要有影響權(quán)，要建立從源治超的有效政策，在有人違反制度時(shí)要加以處罰，并指導(dǎo)其糾正錯(cuò)誤，實(shí)行統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化執(zhí)法。

3.5? ?提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和服務(wù)水平

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)民的生活標(biāo)準(zhǔn)邁上了新臺(tái)階，提高公路公共服務(wù)能力的呼聲越來(lái)越高。其中，養(yǎng)護(hù)和管理工作是公路工作中一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作，也是面向公眾的一個(gè)窗口，公路行業(yè)的形象更多是通過(guò)這個(gè)窗口向外展示的。特別是在經(jīng)歷了一系列重大自然災(zāi)害之后，公路交通的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性地位得到社會(huì)各界和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，搶通公路成為各類(lèi)抗災(zāi)工作中最重要、最受關(guān)注，也最需要先行的工作。因此，為了加強(qiáng)公路管理養(yǎng)護(hù)，我國(guó)除了要把培養(yǎng)優(yōu)秀人才當(dāng)作重要目標(biāo)，還需要提高公路信息的服務(wù)能力，推廣應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)、機(jī)械設(shè)備，引進(jìn)新型的材料和工藝。另外，公路局應(yīng)重視公路的小修與保養(yǎng)，在環(huán)保的前提下加強(qiáng)預(yù)防并規(guī)范養(yǎng)護(hù)方式，構(gòu)建安全、暢通、和諧、高效的公路交通網(wǎng)絡(luò)。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

高速公路養(yǎng)護(hù)管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、反復(fù)、煩瑣的基礎(chǔ)工作。本文通過(guò)指出我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理存在的問(wèn)題，分析現(xiàn)階段公路養(yǎng)護(hù)管理存在問(wèn)題的原因，并從建立公路管理養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制、建立高等級(jí)公路屬地化管養(yǎng)模式、提高政策的效益和效率、完善政策監(jiān)控機(jī)制、提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和服務(wù)水平等方面入手，提出加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理的對(duì)策。

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