關(guān)于省級(jí)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的思考

莊偉

[摘 要]開發(fā)區(qū)作為中國(guó)改革開放的標(biāo)志性成果，憑借優(yōu)惠的資源要素分配制度和高效的運(yùn)行方式，經(jīng)過(guò)40年的建設(shè)實(shí)踐和發(fā)展探索，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，積累了豐富的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。但隨著政策紅利趨緊，各方面要素成本提升，外部?jī)?yōu)勢(shì)正在逐漸減弱，在內(nèi)部體制機(jī)制方面的障礙也日益凸顯出來(lái)，制約了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展和升級(jí)跨越。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，要堅(jiān)持把開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的著力點(diǎn)，把握機(jī)構(gòu)改革的有利契機(jī)，積極構(gòu)建適應(yīng)新一輪創(chuàng)新發(fā)展、改革開放的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制。基于此，本文以墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，圍繞開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了思考，并提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū);體制;機(jī)制;創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.061

[中圖分類號(hào)]F127[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）06-0-02

0? ? ?引 言

中國(guó)的開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)改革開放40年的發(fā)展和實(shí)踐探索，取得了很多成就，基本上建立了規(guī)范管理、良好運(yùn)行的機(jī)制。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在新的歷史時(shí)期，開發(fā)區(qū)要再立改革開放潮頭，需要從體制機(jī)制方面著手，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1? ? ?省級(jí)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的基本概念

開發(fā)區(qū)作為新中國(guó)40年改革開放的產(chǎn)物，是指國(guó)務(wù)院或各級(jí)政府批準(zhǔn)，在其管轄范圍內(nèi)劃出一定范圍，并實(shí)施具體的優(yōu)惠政策來(lái)吸引外部生產(chǎn)要素，促進(jìn)自身發(fā)展的特定領(lǐng)域，主要包括自由貿(mào)易示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、特區(qū)和新區(qū)。開發(fā)區(qū)還可以分為國(guó)家級(jí)層面和省級(jí)層面，前者指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，后者指各省人民政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)。各級(jí)人民政府成立了行政管理機(jī)構(gòu)——開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，在開發(fā)區(qū)實(shí)施高效經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)區(qū)域快速發(fā)展，一般又簡(jiǎn)稱為管委會(huì)。在我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)序列里面，并沒(méi)有開發(fā)區(qū)管委會(huì)這一機(jī)構(gòu)，但是隨著我國(guó)各地建設(shè)開發(fā)區(qū)的熱潮不斷高漲，才開始設(shè)置這種行政機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為政府機(jī)構(gòu)，具備職能單位性質(zhì)，擁有公共權(quán)力，主要管理人員一般由當(dāng)?shù)厝嗣裾姓邔尤藛T兼任。

墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為東營(yíng)市墾利區(qū)的唯一一個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)，在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立于1992年，1995年被省政府批準(zhǔn)為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，興隆街道成立于2009年，下轄16個(gè)行政村，面積約79.6 km2。2010年初，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與墾利興隆街道合二為一實(shí)施“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名字、一個(gè)團(tuán)隊(duì)”的“區(qū)街一體”管理模式。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（興隆街道）共設(shè)立了7個(gè)行政機(jī)構(gòu)，其中包括黨政辦、經(jīng)發(fā)局、綜合執(zhí)法辦公室等，還有8個(gè)事業(yè)單位，包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中心、招商中心、綠化環(huán)衛(wèi)處等。2017年，墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)在山東省130多個(gè)開發(fā)區(qū)中位于第24位，屬于第一方陣。

在新的歷史時(shí)期和歷史機(jī)遇下，墾利經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)積極把握山東省實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程和“一次辦好”改革的有利契機(jī)，結(jié)合國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域的意見(jiàn)》、《山東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》、《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》等政策文件，著眼于創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制，指出了制約發(fā)展的主要問(wèn)題，并提出了加快體制創(chuàng)新的措施。

2? ? ?制約省級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展的主要問(wèn)題

2.1? ?管理權(quán)限弱化

目前，開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制還未達(dá)到上級(jí)政策文件規(guī)定，體制和機(jī)制基本沿襲了政府的管理辦法，管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與各鎮(zhèn)街相近。環(huán)保、國(guó)土、市場(chǎng)監(jiān)管、執(zhí)法等雖然實(shí)行垂直管理，但是環(huán)評(píng)批復(fù)、建設(shè)項(xiàng)目審批、企業(yè)登記等審批權(quán)仍保留在區(qū)直相關(guān)部門，除項(xiàng)目立項(xiàng)備案權(quán)外，其他行政審批權(quán)還未下放，由于開發(fā)區(qū)本身沒(méi)有明確的法律地位，無(wú)法自行直接審批辦理，必須通過(guò)各派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致許多企業(yè)在辦理手續(xù)過(guò)程中既要符合管委會(huì)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，又要赴區(qū)直相關(guān)部門辦理手續(xù)，運(yùn)行效率降低，無(wú)法在省級(jí)開發(fā)區(qū)層面實(shí)現(xiàn)“一次辦好”改革。近年來(lái)，盡管開發(fā)區(qū)實(shí)行科級(jí)干部包項(xiàng)目責(zé)任制，推行“全程代辦”服務(wù)，但是仍然存在中間環(huán)節(jié)多、審批效率低等問(wèn)題。

2.2? ?社會(huì)事務(wù)繁重

隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)的居民和流動(dòng)人員不斷增加，文化、教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管控、公共環(huán)境、社區(qū)保障、企業(yè)黨建和民兵等社會(huì)事務(wù)越來(lái)越多，管理與服務(wù)的需求量日益增多，但開發(fā)區(qū)沒(méi)有單獨(dú)的優(yōu)惠政策，稅收政策、安全環(huán)保能耗約束也日益嚴(yán)格，管委會(huì)不僅要扛起經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的責(zé)任，還要負(fù)責(zé)社會(huì)監(jiān)管的相關(guān)職能，大量社會(huì)性質(zhì)的事務(wù)以及居民服務(wù)管理不利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的主要職能。同時(shí)，區(qū)政府對(duì)開發(fā)區(qū)的考核與其他鎮(zhèn)街一樣，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，開發(fā)區(qū)需要承擔(dān)關(guān)于鎮(zhèn)街考核、評(píng)比、檢查等的各項(xiàng)活動(dòng)任務(wù)，還要參加名目繁多的各類會(huì)議，對(duì)口的上級(jí)工作機(jī)構(gòu)不斷增加，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)增多細(xì)化。開發(fā)區(qū)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，但當(dāng)前的綜合考核涉及面廣，考核的事項(xiàng)復(fù)雜，分散了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精力，“人少事多”的矛盾日益凸顯。

2.3? ?人才活力掣肘

作為政府派出機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，按照有關(guān)規(guī)定要使用編制人員，但編制有限，為充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)職能，在部分崗位聘用了非在編人員。補(bǔ)充工作人員需由相關(guān)人社、組織部門招錄或者是遴選，開發(fā)區(qū)無(wú)用人自主權(quán)，無(wú)權(quán)招聘急需人才，不能自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)，缺少在規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)談判、專業(yè)招商、資本經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)運(yùn)作等方面的專業(yè)人才，削弱了開發(fā)區(qū)發(fā)展的活力和動(dòng)力。機(jī)關(guān)內(nèi)部各類人員管理不統(tǒng)一，不可能按照公務(wù)員法的要求統(tǒng)一評(píng)估該開發(fā)區(qū)的工作人員，工資只能按照區(qū)政府人社局批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，不利于吸收和留下優(yōu)秀人才。在任命和解雇干部職工工作人員等方面，上級(jí)區(qū)委、區(qū)政府一般負(fù)責(zé)任免，開發(fā)區(qū)僅有征求意見(jiàn)權(quán)，沒(méi)有決定人員錄用的權(quán)力，一些關(guān)鍵崗位由編制內(nèi)人員占據(jù)，無(wú)法充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用。目前，開發(fā)區(qū)人才激勵(lì)和干部培訓(xùn)的功能在一定程度上被削弱了，缺乏經(jīng)濟(jì)管理和招商引資方面的優(yōu)秀人才，制約了開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

3? ? ?省級(jí)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的建議

3.1? ?創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理運(yùn)營(yíng)體制

省級(jí)開發(fā)區(qū)應(yīng)以此次黨和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，按照“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”以及“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的原則，推行“大部制”改革，進(jìn)行扁平化管理，全面對(duì)開發(fā)區(qū)管理部門和內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行改換增設(shè)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)事務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，集中經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)，各工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由開發(fā)區(qū)根據(jù)工作需要自行設(shè)置調(diào)整。同時(shí)，省級(jí)開發(fā)區(qū)要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，探索“管委會(huì)+開發(fā)公司”“園區(qū)+創(chuàng)投”“區(qū)中園”等新型管理運(yùn)營(yíng)方式，實(shí)行政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元化運(yùn)行模式，設(shè)立或引進(jìn)與開發(fā)區(qū)管委會(huì)相分離的投資開發(fā)公司或創(chuàng)業(yè)投資基金，將開發(fā)區(qū)部分區(qū)域的職能、事項(xiàng)等通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以降低政府行政成本，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。省級(jí)開發(fā)區(qū)要打破現(xiàn)有園區(qū)空間界限，按照定位相同、產(chǎn)業(yè)相近的原則，進(jìn)行優(yōu)化整合，整合后的各個(gè)“區(qū)中園”實(shí)行“公司化”管理運(yùn)營(yíng)，研究制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各個(gè)“區(qū)中園”的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化項(xiàng)目園區(qū)的承接力和管理服務(wù)功能，加快特色“區(qū)中園”開發(fā)建設(shè)。此外，省級(jí)開發(fā)區(qū)要不斷完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理和獨(dú)立核算機(jī)制，按照多予少取原則，建立合理的投入和收益分配制度，建立健全開發(fā)區(qū)綜合考核評(píng)估和評(píng)價(jià)體系，全面反映開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)聚集度、科研技術(shù)能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、畝均效益、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，引導(dǎo)和推動(dòng)開發(fā)區(qū)不斷優(yōu)化商業(yè)環(huán)境。

3.2? ?提高開發(fā)區(qū)行政服務(wù)的有效性

政府應(yīng)深化“放管服”改革，凡區(qū)委區(qū)政府能下放的所有行政審批和管理權(quán)限要下放到位，確因法律法規(guī)規(guī)定而不能下放的，可實(shí)行委托下放，全部由開發(fā)區(qū)承接，同時(shí)要加強(qiáng)權(quán)限監(jiān)管，放管結(jié)合，通過(guò)充分放權(quán)，更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，釋放發(fā)展活力。具體來(lái)說(shuō)，第一，政府要明確界定權(quán)力和責(zé)任、義務(wù)和利益，明確列出開發(fā)區(qū)行使的各種行政權(quán)力和主要的憑借依據(jù)，行使主體，操作程序和相應(yīng)責(zé)任，并以清單的形式公布并接受監(jiān)督，支持開發(fā)區(qū)設(shè)立行政審批綜合服務(wù)平臺(tái)，加快“一次辦好”改革，推進(jìn)并聯(lián)審批、單一窗口、網(wǎng)上辦理等模式服務(wù)。第二，政府要按照“產(chǎn)城融合”思路發(fā)展，完善交通組織，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊內(nèi)部生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)，允許產(chǎn)業(yè)能進(jìn)能出，打造“會(huì)呼吸的開發(fā)園區(qū)”，提升整體承載能力。第三，省級(jí)開發(fā)區(qū)要充分依靠當(dāng)?shù)卣_保所在轄區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院可按照統(tǒng)一規(guī)劃由開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)，竣工后移交轄區(qū)所在地人民政府的教育、學(xué)校部門管理運(yùn)行，遵循財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配原則，將開發(fā)區(qū)相應(yīng)的財(cái)政收入劃給地方政府，也可由所在地人民政府自行建設(shè)管理運(yùn)行。第四，政府應(yīng)支持社會(huì)上的資本參與開發(fā)區(qū)的發(fā)展，積極探索PPP、BOT、BT等合作投資模式，建立企業(yè)用地，開通環(huán)境評(píng)估和安全評(píng)估的綠色通道，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資和建設(shè)的審批效率，嚴(yán)控開發(fā)區(qū)內(nèi)涉企檢查和涉企收費(fèi)，當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“店小二”。

3.3? ?完善開發(fā)區(qū)選人用人機(jī)制

省級(jí)開發(fā)區(qū)要按照科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的原則，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制規(guī)范管理，建立“開發(fā)區(qū)—內(nèi)部部門—個(gè)人”三個(gè)層級(jí)管理架構(gòu)，科學(xué)核定開發(fā)區(qū)內(nèi)各部門總崗位數(shù)和各崗位數(shù)額。探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)人事管理制度，實(shí)行無(wú)差別人員管理，遵循編制內(nèi)任職與崗位上聘職相分離、定額工資與實(shí)際薪酬相分離、人事檔案管理與合同聘任聘用相分離的“三個(gè)分離”原則，全面推行聘任職員制和崗位績(jī)效工資制。原行政、事業(yè)身份“封編封級(jí)”保留不變，工齡連續(xù)計(jì)算，編制職務(wù)級(jí)別出現(xiàn)空缺時(shí)，根據(jù)績(jī)效考核情況，按規(guī)定晉升職務(wù)職級(jí)或技管等級(jí)，并作為編制內(nèi)職務(wù)封存入檔案，作為調(diào)出開發(fā)區(qū)晉升交流、調(diào)整檔案工資和辦理退休的主要依據(jù)。同時(shí)，省級(jí)開發(fā)區(qū)要建立干部動(dòng)態(tài)交流機(jī)制，從區(qū)內(nèi)其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)入開發(fā)區(qū)的在編在崗人員，其身份職級(jí)封存入檔，簽訂聘用合同;由開發(fā)區(qū)調(diào)出的人員，退出崗位聘任制，按照檔案身份和職級(jí)辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)。省級(jí)開發(fā)區(qū)要制定工資考核辦法，實(shí)現(xiàn)薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉(zhuǎn)變，落實(shí)開發(fā)區(qū)編外用人自主權(quán)，面向社會(huì)公開吸納優(yōu)秀人才，建立能進(jìn)能出、能上能下的靈活用人機(jī)制和有壓力、有動(dòng)力的考核激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)人才的創(chuàng)造力和活力，并進(jìn)行招商體制機(jī)制企業(yè)化、市場(chǎng)化改革，實(shí)行招商人員招聘、雇員制、績(jī)效考核、底薪加績(jī)效獎(jiǎng)金等激勵(lì)措施，充分利用社會(huì)資源，鼓勵(lì)購(gòu)買專業(yè)化、市場(chǎng)化的“雙招雙引”服務(wù)。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

加強(qiáng)新時(shí)代開發(fā)區(qū)的改革和創(chuàng)新發(fā)展，最大限度地給開發(fā)區(qū)賦權(quán)，從體制機(jī)制上“松綁”，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要舉措，對(duì)于開發(fā)區(qū)緊緊抓住重要?dú)v史性窗口期、推動(dòng)改革開放向縱深發(fā)展具有重要意義。

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