論十九大以后綜合行政執(zhí)法改革與大部制改革的融合之道

宮麗華

摘 要：十九大以后，在國家的治理體系上統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)涵式大部制改革，在機(jī)構(gòu)改革中深化綜合行政執(zhí)法改革，盡管兩者在推進(jìn)過程中交織進(jìn)行，但是目前對于兩者的關(guān)系尚沒有理清，需進(jìn)一步探究。通過部門之間的有效歸并減少綜合行政執(zhí)法新的機(jī)構(gòu)膨脹問題，通過綜合行政執(zhí)法整合執(zhí)法資源加大大部制行政執(zhí)行力度，使二者相互借鑒，不斷完善。

關(guān)鍵詞：大部制改革;綜合行政執(zhí)法改革;融合之道

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0183-02

2018年我國開始了第八次大部制改革，十九大明確提出要深化國家機(jī)構(gòu)和行政體制改革，在新的時代借鑒過去成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)新方法和新思路，糾正已經(jīng)存在的問題，推動本次大部制改革朝著規(guī)范、科學(xué)、高效的方向發(fā)展。黨的十九屆三中全會和2018年的《政府工作報告》都明確提出，要深入推進(jìn)綜合行政改革，完善綜合行政執(zhí)法體制，合理配置執(zhí)法力量，減少執(zhí)法類別。雖然學(xué)界對于大部制改革和綜合行政執(zhí)法改革都有深入的研究，但對于二者的關(guān)系鮮有著墨。本文將通過總結(jié)十九大以后兩者的改革內(nèi)容和各自優(yōu)勢使二者相互借鑒，尋求兩者更好的改革之路。

一、十九大以后大部制與綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)容

（一）大部制改革的內(nèi)容

從總體上看，這是一場以構(gòu)建符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求為目標(biāo)的黨政軍群機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動的大部制改革。

1.轉(zhuǎn)變以往改革思路，統(tǒng)籌優(yōu)化職能配置。首先，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善決策職能體系的頂層設(shè)計。本次改革以優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為突破口，優(yōu)化黨在重大領(lǐng)域的決策職能，為此新建4個黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提升了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組織地位。其次，協(xié)調(diào)黨政軍群改革，協(xié)同職能配置。將國務(wù)院有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的整體職責(zé)或部分職責(zé)并入黨中央有關(guān)職能部門，合署辦公、合并設(shè)立，并協(xié)同推進(jìn)全國人大、政協(xié)、武警部隊(duì)和群團(tuán)組織機(jī)構(gòu)改革。最后，合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，因地制宜推行“職責(zé)異構(gòu)”。比如，在深化地方機(jī)構(gòu)改革方面，指導(dǎo)思想是在完善維護(hù)黨中央機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威的同時，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，確保其在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，還可根據(jù)本地實(shí)際情況建立適合發(fā)展的基層管理體制。

2.重組監(jiān)督部門職權(quán)，完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。本次改革整合監(jiān)督職責(zé)，建立由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大監(jiān)督體系，完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計監(jiān)督，如組建國家監(jiān)察委員會和中央審計委員會;改革機(jī)構(gòu)監(jiān)督體系，構(gòu)建“功能型”大監(jiān)管體系，比如建立“大市場—專藥品”的監(jiān)管模式，構(gòu)建銀?；旌系慕鹑诒O(jiān)管新格局。

3.變革機(jī)構(gòu)管理體制，優(yōu)化職能內(nèi)部結(jié)構(gòu)。本次改革按功能歸屬、因事設(shè)職的組織原則，采用相近職權(quán)的整合與統(tǒng)一、應(yīng)時職權(quán)的裁并與增設(shè)等方式展開。以政府職能優(yōu)化為中心調(diào)整部門隸屬關(guān)系，明確歸口管理，如將司法部和國務(wù)院法制辦公室職責(zé)整合為司法部職責(zé)，將國務(wù)院南水北調(diào)辦、三峽辦職責(zé)并入水利部。

（二）綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)容

1.明確改革方向。把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心放在首位，堅(jiān)持協(xié)同的思想，運(yùn)用法治方式，把綜合行政執(zhí)法與實(shí)現(xiàn)政府治理的目標(biāo)有效協(xié)調(diào)起來。

2.構(gòu)建縱向執(zhí)法體系。在省一級精簡執(zhí)法隊(duì)伍，在縣一級實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法并組建執(zhí)法隊(duì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級派駐執(zhí)法隊(duì)伍，并根據(jù)實(shí)際情況賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一定的執(zhí)法權(quán)，切實(shí)解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

3.加強(qiáng)執(zhí)法基礎(chǔ)建設(shè)。不斷完善管理的“網(wǎng)格化”，早日實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)合一、一員多用”;健全覆蓋全面、服務(wù)到民的執(zhí)法指揮平臺，早日實(shí)現(xiàn)“一個部門管市場、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一個平臺管信用、一個網(wǎng)格管治理、一個中心管指揮、一套機(jī)制管檢查”。

4.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是規(guī)范執(zhí)法行為，通過完善執(zhí)法記錄、重大決定審核等制度，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，健全法律、行政和社會等各方面的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。三是提升執(zhí)法能力和素質(zhì)，通過嚴(yán)格的考試進(jìn)行資格審查，執(zhí)法人員必須持證執(zhí)法。

二、十九大以后大部制與綜合行政執(zhí)法改革的突出優(yōu)勢

（一）大部制改革的突出優(yōu)勢

1.堅(jiān)持科學(xué)改革理念，轉(zhuǎn)變政府職能。改變過去管理者的理念，真正遵從“全心全意為人民服務(wù)”地宗旨，積極整合政府體系中橫向的政府部門、縱向的政府層級之間的行政要素，促進(jìn)資源合理分配，協(xié)調(diào)內(nèi)部互動，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

2.積極探索“大系統(tǒng)”改革機(jī)制，合理合并部門機(jī)構(gòu)。在新一輪大部制改革中，首先明確黨與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰各自的職責(zé)范疇，加強(qiáng)黨在宏觀管理方面的作用，同時給予政府部門充分的獨(dú)立性和自主性，科學(xué)解決黨政雙軌制對大部制改革的障礙。同時，將職能相近或相似、職責(zé)沖突的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，上級部門主管決策，下級部門主管執(zhí)行，有效避免了機(jī)構(gòu)膨脹和人員冗余的問題。

3.充分發(fā)揮社會組織機(jī)構(gòu)的作用。大部制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了要完善自身以外，還需要通過其他方面的改革來進(jìn)行配套的支持，充分發(fā)揮社會組織機(jī)構(gòu)的作用就是其中之一。首先要提升社會組織承接政府權(quán)力的能力，其次要根據(jù)客觀條件和實(shí)際需要增加社會組織的數(shù)量，適當(dāng)降低社會組織的準(zhǔn)入門檻。

（二）綜合行政執(zhí)法改革的突出優(yōu)勢

1.處理好體制與機(jī)制的關(guān)系。綜合行政執(zhí)法改革整合相關(guān)機(jī)構(gòu)并組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，賦予相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，還探索了綜合執(zhí)法隊(duì)伍的管理方式，提高執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力水平，促進(jìn)了各部門和各執(zhí)法隊(duì)伍的協(xié)調(diào)有效執(zhí)法。

2.處理好各領(lǐng)域與基層的關(guān)系。在文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)一個部門一支執(zhí)法隊(duì)伍。在基層，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)的相近或相似的職能設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法的便民化和服務(wù)性。

3.處理好上級部門與下級部門的關(guān)系。逐漸減少執(zhí)法的層級，把執(zhí)法重點(diǎn)放在基層，省一級主要負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和組織的協(xié)調(diào)工作，一般不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍;縣一級加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，但也只設(shè)一個執(zhí)法層級。

三、十九大以后大部制與綜合行政執(zhí)法改革的借鑒之道

目前大部制和綜合行政執(zhí)法的改革成效相當(dāng)顯著，為避免出現(xiàn)類似于以往的各種問題，大部制和綜合行政執(zhí)法改革可以利用對方的優(yōu)勢，消減各自既存的缺陷以形成更大的制度合力。

（一）大部制改革的部門合理歸并對于綜合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)膨脹與權(quán)責(zé)交叉問題的借鑒

綜合行政執(zhí)法改革從未間斷，一直在不斷建立執(zhí)法局、執(zhí)法隊(duì)伍，這也許對于執(zhí)法效果來說是好事，但新的執(zhí)法隊(duì)伍便需要新的執(zhí)法編制與人員，極易導(dǎo)致新的機(jī)構(gòu)膨脹、人員冗雜。而大部制改革一項(xiàng)很重要的措施就是部門的有限合并，比如新聞出版廣電總局的合并，堅(jiān)持一類政府事務(wù)原則上一個部門負(fù)責(zé)，或者部門不變動，將一個部門內(nèi)與其他部門之間存在的交叉職能歸入其他部門，但不能籠而統(tǒng)之地進(jìn)行歸并，否則背離了部門歸并的初衷。

綜合行政執(zhí)法改革在進(jìn)行過程中由于機(jī)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的其他體制不順問題也急需解決。比如甘肅省文化市場綜合執(zhí)法在宣傳、公安、工商、文化、新聞出版等部門實(shí)行跨部門綜合行政執(zhí)法，但其在省級以下統(tǒng)一執(zhí)法，市區(qū)兩級分別組建文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍。這時就會有一個問題：甘肅省文化部門在省一級各部門仍然分離，省以下綜合執(zhí)法，這對于文化行政主管部門與各機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)存在明顯的問題。如果結(jié)合大部制的做法，進(jìn)行部門之間的有效合并，實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，上級部門負(fù)責(zé)決策，下級執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這一問題便得以解決。

（二）綜合行政執(zhí)法改革的執(zhí)法資源整合對于大部制改革的缺乏執(zhí)行力問題的借鑒

缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制一直是大部制改革的弊病之一，可以考慮通過綜合行政執(zhí)法的方式整合執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一方面降低執(zhí)法成本并提升執(zhí)法效率，另一方面通過執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的適度分離，使決策部門與執(zhí)行部門分工合作，從而提升執(zhí)行力，以更強(qiáng)的執(zhí)行動力促進(jìn)執(zhí)行效能的轉(zhuǎn)變。

我國行政系統(tǒng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有的是不同部門分別專管，有的是在內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間不同機(jī)構(gòu)專管，所以我國下一步的探索趨勢是進(jìn)行集中決策，將相近事項(xiàng)的決策權(quán)集中到一個部門，避免政出多門的情形。在設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)時，橫向上形成大的綜合行政執(zhí)法體系，將相近的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行集中;縱向上，減少執(zhí)行的層次，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)扁平化，盡量實(shí)行一級執(zhí)法，比如深圳的“行政三分制”模式就是典型的例證。在權(quán)力運(yùn)行方面，我國的政府結(jié)構(gòu)問題包括縱向?qū)哟闻c橫向部門的機(jī)構(gòu)不合理，如決策機(jī)構(gòu)規(guī)模過大、執(zhí)行機(jī)構(gòu)過于龐大分散、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不獨(dú)立等。在此，大部制改革可以考慮設(shè)置綜合行政執(zhí)法改革局，一級執(zhí)法為原則，二級執(zhí)法為例外，一級執(zhí)法主要指縣（區(qū)）執(zhí)法，可往鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐派綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語

十九大以后，大部制與綜合行政執(zhí)法改革雖現(xiàn)在取得喜人成績，但其自身均面臨難以消減的問題，希望提出的融合之道對于降低綜合行政執(zhí)法改革的機(jī)構(gòu)膨脹和強(qiáng)化大部制改革的執(zhí)行力度方面是有價值的，早日實(shí)現(xiàn)“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移、監(jiān)督權(quán)外移”和決策集中化與執(zhí)行專門化的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 石佑啟，黃新波.我國大部制改革中的行政法問題研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：75.

[2]? 張利兆.綜合行政執(zhí)法論綱[J].法治研究，2016，（1）：146.

[3]? 石亞軍.大部制改革：期待、沉思與展望——基于對五大部委改革的調(diào)研[J].中國行政管理，2012，（7）：52.

[4]? 鄧小兵，孫禎鋒.簡政放權(quán)理念下大部制與綜合行政執(zhí)法的融合之道[J].蘭州文理學(xué)院學(xué)報，2018，（34）：1.

[5]? 李克強(qiáng).深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)，推進(jìn)行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上的講話[N].人民日報，2016-05-09.

[6]? 魏蒙蒙.關(guān)于當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能中簡政放權(quán)的研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2016.

[7]? 王德穎，向忠順，林樾.推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力——國家行政學(xué)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”座談會綜述[J].行政管理改革，2012，（7）：94.