解碼新安江模式：地方創(chuàng)新可持續(xù)的基因

夏自釗

回望新安江模式的7年，黃山市創(chuàng)造性解決了很多地方創(chuàng)新面臨的痛點，打造出一個起源于安徽，可持續(xù)、可復(fù)制、有價值的基層創(chuàng)新樣本。

位于新安江上游的休寧縣流口鎮(zhèn)，地處大山深處，平時人跡罕至，但是2018年以來，一批批中央媒體和省內(nèi)外考察團(tuán)紛至沓來，為的是一睹一間不到20平方米的小“超市”——“生態(tài)美超市”。

這問小小的超市，雖是“微創(chuàng)新”，卻蘊(yùn)藏了地方創(chuàng)新的諸多密碼，因此得以入選“2018安徽地方創(chuàng)新十佳案例”。生態(tài)美超市“走紅”的背后，是持續(xù)7年的新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點探索。

7年來，一項試點從地方創(chuàng)新上升為全國樣本，并在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣，實現(xiàn)了可持續(xù)、制度化、法治化，新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點的可持續(xù)“密碼”無疑值得深挖。生態(tài)資本：解決投入的可持續(xù)性

2012年起，新安江流域“億元對賭水質(zhì)”的制度設(shè)計，開啟了中國跨省流域上下游橫向補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健?。目前，新安江生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)進(jìn)入第三輪，經(jīng)過前兩輪的探索和成功實踐，新安江模式影響力不斷擴(kuò)大，不但在安徽省內(nèi)全面推廣，而且堪稱全國樣本。

2012年至2017年，黃山市累計投入120.6億元，推進(jìn)新安江綜合治理，實施項目225個。其中，試點資金35.8億元，放大效應(yīng)逾3倍。然而，黃山市原本財力較弱，即便放大了試點資金的“種子效應(yīng)”，資金投入對于流域整體治理來說也是相對較少。

對于財力較弱的黃山市來說，關(guān)鍵是要解決“錢從哪里來”的問題。只有持續(xù)性的投入，試點才有可能最終成功。

以正在建設(shè)的新安江上游農(nóng)村垃圾、污水治理兩個PPP項目為例，雖然建成后可從根本上解決農(nóng)村垃圾、污水問題，但政府每年需支付1.5億元費用，并且將持續(xù)15年，僅靠黃山市“吃飯財政”支撐，顯然難度不小。另據(jù)測算，黃山市要持續(xù)鞏固兩輪試點已經(jīng)取得的成果，初步摸排還需實施重大項目319個，總投資達(dá)638億元，可持續(xù)投入壓力巨大。

怎么辦？黃山市不等不靠、大膽探索，以市場辦法破解資金瓶頸。

2015年開始的第二輪試點，首次鼓勵和支持通過設(shè)立綠色基金、PPP模式、融資貼息等方式，引導(dǎo)社會資本參與新安江治理。2016年12月，規(guī)模達(dá)20億元的新安江綠色發(fā)展基金成立。該基金由黃山市政府與國開行、國開證券等共同創(chuàng)立，旨在發(fā)揮試點機(jī)制的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，撬動更多的社會資本，形成社會化、多元化、長效化的保護(hù)和發(fā)展模式。

據(jù)了解，基金主要投向生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化旅游三大領(lǐng)域?；鸬谝还P3000萬元資金已投放徽州區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，用于促進(jìn)園區(qū)生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展項目。

在充分放大試點效應(yīng)的同時，黃山市發(fā)現(xiàn)如果操作得當(dāng)，生態(tài)資源完全可以向生態(tài)資本轉(zhuǎn)化，存在企業(yè)化、市場化運作的巨大空間。

2017年5月，黃山市與北京、廣東、上海等地企業(yè)合資組建新安江綠色發(fā)展公司，從事環(huán)境污染治理、環(huán)?？萍奸_發(fā)、環(huán)境影響評價及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資，旨在讓黃山的“綠水青山”真正變?yōu)椤敖鹕姐y山”。通過各類創(chuàng)新，生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)化的渠道得以打通，從而解決了資金投入問題。

創(chuàng)新制度化：可復(fù)制可推廣的前提

解決了投入問題，意味著地方創(chuàng)新能夠可持續(xù)，但并不意味著試點經(jīng)驗可復(fù)制可推廣。地方創(chuàng)新要具備可復(fù)制可推廣價值，必須解決創(chuàng)新的制度化問題。

“新安江模式，本質(zhì)上是改革攻堅，靠的是制度創(chuàng)新?？偨Y(jié)試點經(jīng)驗，關(guān)鍵的一條是加快立法進(jìn)程，增加制度供給，強(qiáng)化制度執(zhí)行。也正因為制度化，試點經(jīng)驗才可復(fù)制、可推廣?！秉S山市新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局副局長畢孟飛對《決策》分析說。

回顧7年試點實踐，新安江模式也是一個不斷制度化的升華過程。如果說第一輪試點的關(guān)鍵詞是項目，第二輪的關(guān)鍵詞就是制度。第一輪項目建設(shè)的同時，黃山市意識到制度法規(guī)等“軟件”的重要，于是第二輪試點從項目推動過渡到制度保護(hù)。

從第二輪試點開始，黃山市就堅持整治與長治雙管齊下，加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化制度執(zhí)行，研究制定了70多項法規(guī)和政策文件，推動生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)入法治化、制度化軌道。而密集立法的目的，就是讓制度長牙，讓鐵規(guī)發(fā)力，用嚴(yán)格制度管權(quán)治吏，推動生態(tài)文明建設(shè)從“常治”到“長治”。

在發(fā)揮制度威力的同時，黃山市通過制度創(chuàng)新，綜合利用計劃、立法、市場等手段，解決下游對上游、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)利益補(bǔ)償這一關(guān)鍵問題?！耙舱虼?，新安江補(bǔ)償試點沒有流于一般意義上的財政轉(zhuǎn)移，而是通過利益平衡和制度設(shè)計，有效引導(dǎo)流域企業(yè)和居民規(guī)范生產(chǎn)生活行為，調(diào)動他們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主動性?！毙輰幙h新保局局長韓少俊對《決策》分析說。

當(dāng)前，黃山市正在進(jìn)行第三輪試點，謀劃建立長效機(jī)制，探索補(bǔ)償合作新模式，變輸血為造血。“從根本上說，第三輪試點要建立的長效機(jī)制，也是一種制度化的探索，在更多領(lǐng)域開展制度創(chuàng)新，建立更加多元化的制度保障。”黃山市新保局科長江程分析認(rèn)為。

2018年8月以來，新安江上游休寧縣流口鎮(zhèn)的“生態(tài)美超市”引起了中央媒體的密集報道和省市領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

起初，“生態(tài)美超市”只是單純的垃圾兌換超市。后來，休寧縣將生態(tài)保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村電商、基層公共服務(wù)、鄉(xiāng)風(fēng)文明等整合到“生態(tài)美”超市，通過綠色賬戶、發(fā)放生態(tài)紅包等一系列“微改革”，極大地激發(fā)了居民的環(huán)保熱情，形成了“政府引導(dǎo)、市場補(bǔ)充、公眾參與、生態(tài)共享”的全民保護(hù)新機(jī)制。目前，“生態(tài)美超市”不僅在黃山全市推廣復(fù)制，外省市也紛紛前來學(xué)習(xí)考察。

“‘生態(tài)美超市之所以能大范圍復(fù)制推廣，關(guān)鍵是形成了可行的管理制度、規(guī)范的操作流程。我們把‘生態(tài)美超市的創(chuàng)新做法做成了一本小冊子，一冊在手，在哪里都可以進(jìn)行復(fù)制?！表n少俊告訴《決策》。

“生態(tài)美超市”是新安江模式具備可復(fù)制性的一個縮影。經(jīng)過7年實踐，黃山市生態(tài)環(huán)境治理能力顯著提升、生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制逐步完善，在制度化、法治化方面做出了卓有成效的探索。

可持續(xù)的根本：“包袱”變成財富

過去，一些地方把生態(tài)治理看作是發(fā)展的一個“包袱”。那么，這個“包袱”黃山市為什么一背就是7年，而且自我加壓？

采訪中了解到，對于黃山市來說，新安江試點一開始是單純的生態(tài)保護(hù)，但是在試點中發(fā)現(xiàn)，這是一種新發(fā)展方式的試驗，黃山市從中找到了“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉(zhuǎn)換器，“包袱”變成了財富。從這個意義上來說，新安江模式可持續(xù)的一個關(guān)鍵原因是地方創(chuàng)新解決了發(fā)展的問題。

說起黃山市為生態(tài)治理付出的發(fā)展代價，一組經(jīng)常被引用的數(shù)字是，試點以來，累計關(guān)停淘汰污染企業(yè)170多家，整體搬遷工業(yè)企業(yè)90多家近3年來，共否定環(huán)境污染外來項目180個，投資總規(guī)模達(dá)180億元。

看似付出了不菲的發(fā)展“代價”，但是黃山市也收獲了豐厚的回報。關(guān)停企業(yè)的同時，黃山市用生態(tài)門檻倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，近年來累計優(yōu)化升級項目510多個。

與此同時，黃山市高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢初步顯現(xiàn)，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例由試點前的11.4：46.3：42.3調(diào)整至9.8：39.0：51.2，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員超過常住人口的四分之一;2013年到2017年，黃山市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長12.2%;建成國家級創(chuàng)新平臺7個、院士工作站7家、博士后工作站14家;高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值年均增長11.9%。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的紛紛上揚，恰是綠色發(fā)展帶來的紅利。

目前，黃山市生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化特征日益明顯，如今的新安江流域，全域旅游如火如荼，新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，有機(jī)茶等精致農(nóng)業(yè)成為亮點，以旅游業(yè)為主導(dǎo)、以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐、以精致農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)體系基本形成。

“7年來的實踐證明，只要立足比較優(yōu)勢，找準(zhǔn)轉(zhuǎn)化路徑，就能使綠水青山的自然財富、生態(tài)財富變成社會財富、經(jīng)濟(jì)財富?！碑吤巷w分析認(rèn)為。

在立足自身的同時，黃山市在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點的基礎(chǔ)上，謀劃借力、借勢發(fā)展，變“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償為“造血式”區(qū)域合作。

2018年，是黃杭兩地合作發(fā)展歷史上具有里程碑意義的重要年份，10月，黃山市正式加入杭州都市圈，12月25日，杭黃高鐵正式開通。2019年1月4日，杭州市四套班子領(lǐng)導(dǎo)乘坐杭黃高鐵到訪黃山市，與黃山市四套班子領(lǐng)導(dǎo)一起，共商兩市合作大計，并簽署了一系列重磅合作協(xié)議。

與此同時，兩地和兩省相關(guān)部門正在共同落實第三輪協(xié)議，探索創(chuàng)新補(bǔ)償方式，創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)項目對接平臺，強(qiáng)化綠色產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)旅游發(fā)展、人才培訓(xùn)交流等方面合作，在長三角高質(zhì)量一體化框架下，賦予生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點更多內(nèi)涵，一方面更好助力黃山市發(fā)展，另一方面也是讓試點更可持續(xù)。