環(huán)縣退耕還林工程現(xiàn)狀分析及對策措施

史亞鋒

環(huán)縣位于甘肅省東部，慶陽市西北部，地處毛烏素沙漠南緣，是全省中部十八個干旱縣之一，也是黃河中游一級支流水土流失重點縣和隴東唯一的土地沙化縣，自1999年啟動退耕還林工程以來，對加快推進(jìn)生態(tài)建設(shè)治理進(jìn)程起到了舉足輕重的作用，極大改善了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活狀況。特別在十八大以后，國家又啟動了新一輪退耕還林還草工程，為生態(tài)文明建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧，全面建設(shè)小康社會提供了重要機(jī)遇。通過對前一輪退耕還林還草工程進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研總結(jié)，結(jié)合現(xiàn)階段國家對退耕還林還草相關(guān)政策措施等進(jìn)行系統(tǒng)分析，為今后工程建設(shè)與發(fā)展做出有益的探索。

一、前一輪退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)狀

（一）工程實施情況。截至2013年底，全縣共完成退耕還林（草）工程83.43萬畝，其中退耕地還生態(tài)林33.75萬畝，退耕還經(jīng)濟(jì)林0.055萬畝，退耕還草0.03萬畝，荒山造林45.3萬畝，封山育林3.8萬畝。至2018年底國家投資73985.742萬元，其中農(nóng)戶補助69418.392萬元，種苗補助4567.35萬元，鞏固退耕還林成果建設(shè)補助2300.26萬元（其中，涉林項目0.92億元）。全縣退耕還林還草工程建設(shè)區(qū)域涵蓋21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，236個行政村，28097個農(nóng)戶、14.22萬人。

（二）工程建設(shè)成效顯著。一是局部地區(qū)生態(tài)狀況得到改善。退耕還林工程累計新增造林面積79.5萬畝，有34.2萬畝坡耕地和沙化耕地、45.3萬畝荒山得到了有效治理，全縣水土流失治理面積累計達(dá)到427.49萬畝，工程區(qū)每年每平方公里減少水土流失7510噸，蓄水1.45萬方，水土流失得到了明顯緩解；二是農(nóng)民生產(chǎn)生活發(fā)生了變化。通過實施退耕還林，使農(nóng)村勞動力從坡耕地糧食生產(chǎn)中解放出來，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、勞務(wù)輸出等多種經(jīng)營，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了農(nóng)民收入，全縣有28097戶、14.22萬人人均直接受益累計達(dá)到4881.7元；三是夯實了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。退耕工程區(qū)共新修梯田58.58萬畝，新建鄉(xiāng)村道路500多公里，解決了76個村的行路難問題；建成骨干壩、淤地壩等水保措施128處，新增水土流失治理面積168萬畝。完成基本口糧田建設(shè)17.41萬畝，奠定了促進(jìn)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制，促進(jìn)退耕區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展；四是完成歷年退耕還林工程補植補造12.21萬畝，新造薪炭林9.63萬畝，建立林產(chǎn)品基地1.85萬畝，較好地鞏固了退耕還林成果；五是全民生態(tài)意識明顯提升。通過退耕還林工程的實施，激發(fā)了建設(shè)區(qū)廣大干部群眾投身建設(shè)綠色家園的積極性，鑄就了“艱苦奮斗、頑強拼搏，團(tuán)結(jié)協(xié)作、鍥而不舍，求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新”的退耕精神，增強了林業(yè)建設(shè)工作的和諧性。

（三）工程建設(shè)存在問題。由于受不利因素及錯綜復(fù)雜形勢的影響，退耕還林工程管理面臨新的挑戰(zhàn)，亟待破解。一是由于補助到期的退耕地還生態(tài)林收益主要來源于國家補助資金以及符合國家級公益林劃定標(biāo)準(zhǔn)納入補償范圍，享受森林生態(tài)效益補償基金（225元/公頃），這與國家多種惠農(nóng)政策下種糧收益相比，經(jīng)濟(jì)損失較大，復(fù)耕愿望強烈，保護(hù)和鞏固退耕還林成果壓力越來越大；二是因建設(shè)項目征占用退耕還林地，特大干旱、水澇和病蟲害等自然災(zāi)害原因?qū)е峦烁€林地受損，重新造林投入資金缺乏正常來源；三是缺乏退耕還林地的經(jīng)營管理措施。2018年國家盡管安排了1999～2002年退耕還林森林撫育，但20元/畝補貼標(biāo)準(zhǔn)實在是太低了，無法有效組織農(nóng)戶落實撫育措施，林分出現(xiàn)明顯分化；四是退耕戶經(jīng)營退耕還林地的積極性不高，缺乏長期穩(wěn)定政策利益驅(qū)動等。

二、新一輪退耕還林實施進(jìn)展?fàn)顩r

（一）新一輪退耕還林建設(shè)策略。黨中央、國務(wù)院高度重視新一輪退耕還林還草工作，2014年國務(wù)院批準(zhǔn)《新一輪退耕還林還草總體方案》，并同意當(dāng)年安排退耕還林還草任務(wù)500萬畝，2015年在批準(zhǔn)安排1000萬畝任務(wù)的同時，還將其作為2015年《政府工作報告》量化指標(biāo)任務(wù)由國務(wù)院辦公廳督辦落實；隨后國家發(fā)展改革委、財政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部《關(guān)于新一輪退耕還林還草總體方案的通知》，明確新一輪退耕還林還草依據(jù)第二次全國土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，嚴(yán)格限定25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地15～25度坡耕地，并合理調(diào)整25度以上坡耕地中基本農(nóng)田布局；國家林業(yè)局制定了《新一輪退耕還林工程作業(yè)設(shè)計技術(shù)規(guī)定》《退耕還林合同書范本》《新一輪退耕地還林檢查驗收辦法》；財政部、國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、環(huán)境保護(hù)部、國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，明確要求充分認(rèn)識擴(kuò)大新一輪退耕還林還草的重要意義、擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的主要政策、工作要求等，進(jìn)而明確了新一輪退耕還林工程是貧困山區(qū)脫貧致富、建設(shè)全面小康社會的重要途徑，要把退耕還林恢復(fù)生態(tài)和帶動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的思想貫穿在實際工作中，力爭通過新一輪退耕還林工程將本地林業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動起來，走出一條大地增綠、增效、增質(zhì)，農(nóng)民增收的林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路，這不僅需要技術(shù)保障措施，更需要政策支持，才能達(dá)到長治久安的目的。

（二）工程實施進(jìn)展。截至2018年底，環(huán)縣累計完成新一輪退耕還林還草32.38萬畝（還林28.98萬畝；還草3.4萬畝），在退耕還林中完成生態(tài)林28.36萬畝，經(jīng)濟(jì)林0.62萬畝，共涉及全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)165個行政村16761戶，落實141個貧困村貧困戶退耕還林4501戶7.66萬畝，取得了較好的成效。在具體實施中，按照編制年度實施方案、下達(dá)退耕還林任務(wù)、簽訂責(zé)任書、完成作業(yè)設(shè)計、落實招投標(biāo)、組織造林施工、進(jìn)行檢查驗收、落實資金兌付等環(huán)節(jié)全面進(jìn)行新一輪退耕還林建設(shè)。一是編制了《環(huán)縣新一輪退耕還林還草實施方案（2014～2020年）》，在年度計劃任務(wù)下達(dá)后，及時印發(fā)了環(huán)縣2014、2015、2016、2018年度新一輪退耕還林工程實施方案，作為指導(dǎo)年度工程建設(shè)的操作依據(jù)；二是在充分調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，聯(lián)系本縣實際，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)對新一輪退耕還林需求情況，分解下達(dá)建設(shè)任務(wù)；三是召開了全縣新一輪退耕還林啟動會，全面安排年度退耕還林工作，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)與項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任書，林業(yè)局與包鄉(xiāng)技術(shù)人員、規(guī)劃設(shè)計公司、監(jiān)理公司簽訂責(zé)任書，對履行工作責(zé)任不力的內(nèi)容依規(guī)定進(jìn)行追究；四是嚴(yán)格按照《國家新一輪退耕還林作業(yè)設(shè)計規(guī)范》，由縣林業(yè)局工程技術(shù)人員、設(shè)計公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組干部及相關(guān)農(nóng)戶共同參與，現(xiàn)場確定退耕戶及面積，合理區(qū)劃小班，科學(xué)設(shè)計樹種，一般以生態(tài)林為主，采用針闊混交、喬灌混交、常青與落葉樹種混交等模式，在縣南立地條件較好的區(qū)域適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)林；五是落實四種工作機(jī)制。組織具備造林資質(zhì)的專業(yè)隊伍落實退耕還林營造林工程、農(nóng)戶負(fù)責(zé)撫育管護(hù)合同制管理的經(jīng)營機(jī)制，實行項目“項目法人責(zé)任制、工程招投標(biāo)制、工程報賬制、工程監(jiān)理制”，明確部門職責(zé)分工，強化各部門責(zé)任，建立退耕還林工作例會制度，定期專題研究和解決推進(jìn)過程的部門協(xié)作機(jī)制，建立定期督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林工作的檢查考核機(jī)制；六是按照新一輪退耕還林檢查驗收辦法及時組織縣級自查，按照驗收結(jié)果核兌付種苗造林資金和農(nóng)戶補助資金。

（三）面臨的困難和不足。一是適于退耕還林的范圍比較狹窄。就環(huán)縣而言，下一步新一輪退耕還林的嚴(yán)重沙化耕地14.76萬畝，僅僅包括縣北12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而其它9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量的15～25度坡耕地，但沒有在25度以上的范圍而無法退耕還林；二是造林難度大。環(huán)縣年降水量少，且分布極為不均，持續(xù)干旱較為嚴(yán)重，造林難度大，一次性造林很難成功，需要再次補植補造才能達(dá)標(biāo)，而且補植后還要經(jīng)過一個生長季節(jié)才能驗收成活保存率，但項目資金兩年后財政必須要盤活，出現(xiàn)了工程不能竣工、資金又存放不住的矛盾；三是工程招投標(biāo)期限長。由于造林工作季節(jié)性強，招投標(biāo)從公告發(fā)布、投標(biāo)結(jié)束、合同簽訂需要較長時間，有時招投標(biāo)完成，造林最佳時間已過，直接影響退耕還林工程建設(shè)成效；四是人員、工作經(jīng)費不足。專業(yè)技術(shù)人員少，無法承擔(dān)大規(guī)模的退耕還林任務(wù)，加之退耕還林工程區(qū)塊都在交通不便的山區(qū)實施，從規(guī)劃、設(shè)計到施工監(jiān)督和檢查驗收，每次都需要專門的人員和車輛，差旅費和交通費嚴(yán)重不足；五是退耕生態(tài)林的長效補償機(jī)制缺失。退耕還林形成的生態(tài)林，按照國家有關(guān)政策，成林后農(nóng)戶也只能適當(dāng)撫育間伐而不能采伐利用。補助期滿后，即使因生態(tài)區(qū)位重要而被劃入生態(tài)公益林范圍，每年也僅有約225元/公頃的補助，這與當(dāng)前的物價水平差距太大；六是管護(hù)難度大，由于退耕還林比較分散，周圍荒山配套造林沒有同步跟上，給管護(hù)工作造成了較大困難。

三、推進(jìn)新一輪退耕還林對策措施

一是堅持分類施策、適地適樹。按照生態(tài)區(qū)位重要程度確定建設(shè)林種，對生態(tài)區(qū)位重要的嚴(yán)重沙化耕地，以生態(tài)林建設(shè)為主，大力恢復(fù)人工植被，促進(jìn)天然更新，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障；對立地條件好、便于管理的嚴(yán)重沙化耕地，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林及相關(guān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

二是整合扶貧項目資金，形成合力。建議政府加強宏觀調(diào)控力度，統(tǒng)籌安排，按照資金渠道用途不變，各記其功，各負(fù)其責(zé)，將中央和省財政專項扶貧、易地扶貧搬遷、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金捆綁使用，為退耕后的農(nóng)戶，尤其是貧困戶調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)戶收益，鞏固退耕還林成果做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好服務(wù)性工作。

三是加快土地流轉(zhuǎn)，規(guī)?；l(fā)展產(chǎn)業(yè)。按照自愿、有償、依法、分權(quán)、放活原則，引導(dǎo)退耕戶依法依規(guī)，采取出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)退耕地經(jīng)營權(quán)，盤活土地資源，壯大退耕還林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實體；公司、合作社等經(jīng)營者負(fù)責(zé)集中經(jīng)營，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，依照土地流轉(zhuǎn)合同約定享有退耕林地收益分配，政府保障其合法經(jīng)營收入。

四是加強基層林業(yè)隊伍建設(shè)。隨著生態(tài)環(huán)境治理和多項林業(yè)工程項目的實施，基層林業(yè)隊伍存在人員不足、業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)意識不高等問題，而林業(yè)類大中專生就業(yè)難問題也同樣突出。建議適當(dāng)增加基層林業(yè)部門的人事編制，或者以合同工等其他形式，錄用一部分專業(yè)對口的林業(yè)類大中專畢業(yè)生，充實基層林業(yè)隊伍，定期參加學(xué)習(xí)進(jìn)修，更新業(yè)務(wù)技術(shù)，提高服務(wù)意識和能力。

五是適當(dāng)提高退耕生態(tài)林的補償標(biāo)準(zhǔn)。針對退耕還林營造的生態(tài)林，在綜合考慮國家生態(tài)環(huán)境安全需要和群眾權(quán)益及實際經(jīng)濟(jì)收入的基礎(chǔ)上，建議在國家給予的每年225元/公頃森林生態(tài)效益補償金的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)，并通過技術(shù)扶持，鼓勵農(nóng)戶開展林下種植和養(yǎng)殖，提高收入。

六是增加并嚴(yán)格管理工作經(jīng)費。鑒于退耕還林工程管理環(huán)節(jié)多、工作量大、經(jīng)費嚴(yán)重不足的實際，建議在積極爭取中央財政配套工作經(jīng)費的同時，省級財政在原有的基礎(chǔ)上增加工作經(jīng)費，市級適當(dāng)配套。同時，嚴(yán)格工作經(jīng)費的管理，保證工作經(jīng)費用于基層林業(yè)部門的退耕還林日常管理工作中。

七是加大配套荒山治理任務(wù)。成片的退耕還林，周圍荒山?jīng)]有得到治理，不利于生態(tài)建設(shè)整體推進(jìn)和林木管護(hù)工作，環(huán)縣尚有250多萬畝荒山荒沙地需要治理，因此建議每年能夠安排環(huán)縣的退耕荒山造林任務(wù)5～10萬畝。