基層政府編外人員的存在邏輯與治理對(duì)策

（南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

基層政府編外人員意指存在于基層官僚組織中卻游離于正式編制（行政編制、事業(yè)編制）之外，享受財(cái)政待遇、履行政府部分管理職能的一個(gè)群體。①目前學(xué)者們對(duì)于編外人員主要有編外行政輔助人員[1]、非正式政府人員[2]、非正式官僚[3][4]、影子雇員[5][6][7][8]、編外用工人員[9]等稱謂，盡管在名稱上存在較大差異，但是學(xué)者們的釋義指向的都是基本相同的一類群體，因此本文統(tǒng)稱為編外人員。近年來(lái)，伴隨著基層事務(wù)的增加，基層政府②中的編外人員廣泛存在于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部及其下屬的事業(yè)單位，數(shù)量膨脹現(xiàn)象明顯。編外人員盡管在政府中工作，通過(guò)財(cái)政獲得收入，但僅因?yàn)闆](méi)有編制，與編內(nèi)人員在很多方面存在差別，集中體現(xiàn)在職業(yè)發(fā)展空間和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障待遇方面。更重要的是，在政府的實(shí)際工作中，編外人員與編內(nèi)人員在權(quán)力權(quán)限和責(zé)任承擔(dān)方面也有很大差別，由此出現(xiàn)了諸如輔助執(zhí)法人員缺乏公信力、編外人員違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等一系列問(wèn)題，對(duì)基層治理有效性和基層政權(quán)穩(wěn)定性構(gòu)成了很大挑戰(zhàn)。

一、文獻(xiàn)回顧

一直以來(lái)，學(xué)者們從歷史學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科對(duì)編外人員的產(chǎn)生背景、角色定位、薪酬待遇、監(jiān)督管理、數(shù)量擴(kuò)張等問(wèn)題進(jìn)行了一定的研究。綜合學(xué)者們的相關(guān)研究，集中存在以下四種取向。

（一）歷史文化取向

歷史文化取向論者認(rèn)為由于對(duì)傳統(tǒng)歷史、文化的路徑依賴，編外人員長(zhǎng)期存在于政府內(nèi)部。一些學(xué)者認(rèn)為編外人員沿襲自歷史上的胥吏、吏役。歷史上我國(guó)幅員遼闊，僅僅依靠正式官僚難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)地方民眾的有效管理，于是中央政府就開(kāi)始使用大量的胥吏、吏役來(lái)協(xié)助地方官員。胥吏這一群體雖然政治地位比較低，但是在地方治理中發(fā)揮著重要作用，可謂“位低權(quán)重”，并且這種作用在歷史上有逐漸增強(qiáng)的趨勢(shì)。程祺念指出，到了元明清，胥吏政治演變?yōu)轳憷魧Ｕ?。[10]尤其是清朝地方政府出現(xiàn)了“官僚-幕友-胥吏”較為復(fù)合的三維體系。[11]周保明認(rèn)為這種胥吏行政具有正式和非正式的雙重特征，介于二者之間，胥吏主要通過(guò)地方長(zhǎng)官加以事權(quán)、吏役鉆營(yíng)取巧、蒙蔽長(zhǎng)官等方式得到實(shí)權(quán)，并且清代地方衙門沒(méi)有完全獨(dú)立的職能部門，為吏役專政提供了“群體性”基礎(chǔ)。[12]周雪光將我國(guó)歷史上的這種現(xiàn)象總結(jié)為“官吏分途”，且認(rèn)為這是帝國(guó)治理應(yīng)對(duì)規(guī)模之累以及由此產(chǎn)生的委托—代理困難的一種制度安排。[13]胥吏、吏役對(duì)地方政治的穩(wěn)定起到了一定作用，但是隨著胥吏、吏役地位的不斷提高，一些官僚也認(rèn)識(shí)到了胥吏政治對(duì)于整個(gè)國(guó)家的弊端之大，由于并沒(méi)有找到更好的替代方案或者策略，進(jìn)而從國(guó)家體制層面解決這個(gè)問(wèn)題，因此也只能維持現(xiàn)狀。盡管當(dāng)代我國(guó)的政府組織體系和官僚體制不斷走向完善，但是仍然沒(méi)有完全抹除歷史和文化對(duì)政府人事管理的這種影響，即政府機(jī)關(guān)內(nèi)部或者下轄事業(yè)單位仍存在大量的編外人員。

（二）政府職能權(quán)力取向

政府職能權(quán)力取向論者認(rèn)為編外人員的產(chǎn)生和發(fā)展主要受到政府職能和權(quán)力的影響。近年來(lái)隨著資源向國(guó)家中心聚集，政府開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的公共品供給責(zé)任，即政府公共管理服務(wù)職能不斷擴(kuò)張，國(guó)家的治理規(guī)模不斷擴(kuò)大。[14]而現(xiàn)有穩(wěn)定的編制人員難以滿足職能擴(kuò)張的需要，于是政府組織人員規(guī)模出現(xiàn)膨脹擴(kuò)展態(tài)勢(shì)。翟校義認(rèn)為，在政府職能需求增加的情況下，政府人員編制沒(méi)有很好地與部門職能和工作量相匹配，時(shí)常出現(xiàn)“人手不夠用”的現(xiàn)象，這就迫使政府采用編外人員和借調(diào)人員的方式來(lái)緩解難以滿足職能需求的壓力。因此，部門職能定位與人員配備錯(cuò)位是編外用人的主要原因所在。[15]另外，隨著公眾對(duì)公共服務(wù)需求的多元化，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)黾恿诵碌膬?nèi)容，即政府購(gòu)買公共服務(wù)或者服務(wù)外包成為一種新的發(fā)展趨勢(shì)。而采用合同形式雇傭編外人員[16]便是一種體現(xiàn)，政府雇傭編外人員行為以市場(chǎng)為表、科層為里[17]，兼具科層制和契約制的特征[4]。此外，近年來(lái)簡(jiǎn)政放權(quán)持續(xù)推進(jìn)，基層政府面臨日益繁重的工作壓力，為了完成上級(jí)任務(wù)，也多采用雇傭編外人員的途徑。

（三）政府規(guī)模和人員編制取向

根據(jù)編制相關(guān)法律法規(guī)和歷次機(jī)構(gòu)改革舉措可以看出，設(shè)置編制的主要目的在于控制政府規(guī)模。自2001年編制改革以后，國(guó)家逐步加強(qiáng)對(duì)正式編制，尤其是行政編制的數(shù)量控制。盡管歷次機(jī)構(gòu)改革都要求精簡(jiǎn)人員，但是并沒(méi)有根據(jù)地方轄區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整編制總量[18]44，并且嚴(yán)格控制的編制管理與國(guó)家治理規(guī)模明顯不匹配。由此，政府部門雇傭編外人員成為普遍現(xiàn)象。朱光磊、李利平從政府規(guī)模的角度詳細(xì)分析了我國(guó)公務(wù)員占人口比例，認(rèn)為中國(guó)公務(wù)員數(shù)量應(yīng)該控制在人口比例的1%比較理想，但是從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)正式公務(wù)員的數(shù)量明顯偏少，難以滿足當(dāng)前大量政府工作的需要，為了維持政府正常運(yùn)行，政府不得不聘任編外人員或者超編人員。[19]這些編外人員廣泛存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省級(jí)部門、公益服務(wù)單位、差額和經(jīng)費(fèi)自支單位。[20]

（四）財(cái)政成本取向

財(cái)政成本取向論者主要從財(cái)政成本和收益視角來(lái)闡釋編外人員產(chǎn)生的原因和管理過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。許多學(xué)者認(rèn)為政府財(cái)力是影響編外人員數(shù)量的重要因素。黃冬婭通過(guò)對(duì)廣州工商所歷史發(fā)展過(guò)程的考察，指出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“吃雜糧”的財(cái)政體制使得工商所取得了自主的部門經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而直接導(dǎo)致工商所雇傭了大量的協(xié)管員，并且當(dāng)代這一群體規(guī)模出現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。[21]69但是，也有學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為我國(guó)在1999年預(yù)算改革后開(kāi)始實(shí)行收支兩條線，整治了部門小金庫(kù)，為什么政府編外人員依然存在，并且還有規(guī)模擴(kuò)大趨勢(shì)？因此，認(rèn)為財(cái)政收入這一因素并不能充分解釋地方政府編外人員的存在和擴(kuò)張，于是提出“地方軟財(cái)政支出是編外人員得以擴(kuò)張的重要原因”的觀點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政支出軟約束和政府職能擴(kuò)張同時(shí)作用構(gòu)成編外人員存在和擴(kuò)張的充分必要條件。[2]基于此，有學(xué)者認(rèn)為加強(qiáng)政府預(yù)算硬約束是控制地方政府編外人員數(shù)量膨脹、規(guī)模擴(kuò)大的有效路徑之一[22]。

綜上所述，學(xué)者們把對(duì)編外人員這一實(shí)際問(wèn)題的關(guān)注提升到了學(xué)理研究的高度，取得了一定的學(xué)術(shù)成果，形成了一定的學(xué)術(shù)影響力，但現(xiàn)有研究多集中于“編外人員對(duì)組織發(fā)展帶來(lái)哪些負(fù)效應(yīng)”和“如何規(guī)避負(fù)效應(yīng)”等問(wèn)題，對(duì)其存在的必然性還有待進(jìn)一步深入討論，已有的部分討論又往往局限于單一化視角，缺乏更為系統(tǒng)和整體的分析，未能從更加全面的視角來(lái)探究影響編外人員存在的各個(gè)因素之間是否存在一定的邏輯關(guān)系以及呈現(xiàn)何種邏輯關(guān)系等問(wèn)題。此外，基層政府編外人員作為一線政策執(zhí)行人員對(duì)基層治理效果和基層政策執(zhí)行效力具有重要影響，二者之間存在緊密聯(lián)系，然而縱觀前人的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，站在政策執(zhí)行和基層治理效果立場(chǎng)上審視編外人員問(wèn)題的相關(guān)研究還不甚豐富?；谶@樣的研究起點(diǎn)，本文從政府自身考慮和現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題出發(fā)，更為系統(tǒng)地闡釋編外人員何以長(zhǎng)期存在及其對(duì)基層政策執(zhí)行和基層治理的現(xiàn)實(shí)影響。

二、基層政府編外人員長(zhǎng)期存在的邏輯闡釋

編外人員是“政府中、體制外”靈活可控的公共事務(wù)執(zhí)行者[7]，是政府人事制度中的彈性因素，既沒(méi)有科層結(jié)構(gòu)自上而下的權(quán)力控制，也沒(méi)有基于契約關(guān)系的合同激勵(lì)與約束。[3]可以說(shuō)，編外人員是正式組織制度框架內(nèi)的一種隱形存在。編外人員作為“政府中、體制外”的靈活因素，明顯相悖于官僚體制運(yùn)作，并且從某種程度上松動(dòng)了嚴(yán)格的官僚組織人事管理制度，那么，為什么編外人員依然可以長(zhǎng)期穩(wěn)定存在？

（一）“事權(quán)下移”異化與縮編限編要求的悖論

一般來(lái)說(shuō)，“事權(quán)下移”是指上級(jí)政府將一些權(quán)力交給下級(jí)政府，由下級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任。事權(quán)下移包括直接授權(quán)、權(quán)力下放等方式。從政策制定的初衷來(lái)講，事權(quán)下移有利于增強(qiáng)地方政府的積極性和主動(dòng)性，給予地方政府更多自主權(quán)，進(jìn)而提高地方發(fā)展活力。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中央政府在事權(quán)下移的過(guò)程中出現(xiàn)了“變異”情況。主要表現(xiàn)為，最高地方政府和中層地方政府僅扮演“傳聲筒”角色，將本應(yīng)由本級(jí)政府承擔(dān)的職能和任務(wù)也下放給下級(jí)政府，只是要求基層政府執(zhí)行政策并未盡到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。據(jù)T市H區(qū)T居委會(huì)主任反映，“平時(shí)社區(qū)工作就非常忙，事權(quán)下移以后，居委會(huì)的工作事項(xiàng)就更多了，每天開(kāi)會(huì)、學(xué)習(xí)、寫匯報(bào)，很久已經(jīng)沒(méi)有過(guò)過(guò)雙休日了，總是要加班?，F(xiàn)在上面什么工作都是要下到居委會(huì)，我們必須落實(shí)和執(zhí)行，大大增加了居委會(huì)工作人員的壓力。”③另?yè)?jù)H市C縣B鄉(xiāng)黨委宣傳部門的負(fù)責(zé)人反映，“縣直部門把職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自己不干，只是負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)文。前幾年，縣里的農(nóng)業(yè)部門還會(huì)到村鎮(zhèn)來(lái)進(jìn)行具體的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，現(xiàn)在啊，根本不下來(lái)，就是發(fā)個(gè)通知就不管了?！雹苁聶?quán)下移增加了基層政府工作人員的工作壓力和相應(yīng)的政府責(zé)任，加劇了基層政府政策執(zhí)行中“人手不足”的問(wèn)題，常常出現(xiàn)“身兼數(shù)職”現(xiàn)象。在T市L縣T鎮(zhèn)，勞動(dòng)事務(wù)辦主任反映，“我們辦公室上面對(duì)應(yīng)著22個(gè)局，但是只有兩個(gè)人，一個(gè)人得負(fù)責(zé)好幾片兒，又得做報(bào)表，又得搞調(diào)查。”⑤

自1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革確定“三定”方案以來(lái)，我國(guó)一直按照“三定”方案來(lái)進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員編制管理，但是由于制度約束力不足、執(zhí)行變通等原因，人員、機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題較為普遍。為了解決這些問(wèn)題，政府持續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。近年來(lái)，政府嚴(yán)格控制人員編制數(shù)量和政府規(guī)模，嚴(yán)格縮編限編政策落實(shí)。2013年李克強(qiáng)總理在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革電視電話會(huì)議中提出，要確定財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，堅(jiān)持總量控制。從基層現(xiàn)狀來(lái)看，相較于基層政府事項(xiàng)，基層政府的正式編制數(shù)量明顯偏少。因此，在“事權(quán)下移”異化與縮編限編嚴(yán)格要求的情況下，基層政府為了完成上級(jí)的任務(wù)，又不違背編制管理要求的情況下，只能采取靈活的方式，即雇傭編外人員來(lái)維持政府良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府職責(zé)范圍擴(kuò)張與基層民主自治的悖論

朱光磊將政府職能劃分為功能和職責(zé)兩個(gè)層面，認(rèn)為政府職責(zé)是政府職能中比較靈活和具體的部分，可以進(jìn)行選擇和調(diào)整。[23]89基于對(duì)杭州市政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐的研究，朱光磊指出從職責(zé)維度來(lái)看，我國(guó)明顯存在著“政府履職方式的形式性收縮”和“政府職責(zé)范圍的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張”兩種趨勢(shì)并存的現(xiàn)象。[24]3黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變對(duì)政府職責(zé)提出了新的要求和目標(biāo)，政府職責(zé)范圍除了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，亦應(yīng)更廣泛和全面。筆者認(rèn)為，所謂“政府職責(zé)范圍的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張”是在中國(guó)人民代表大會(huì)體制之下，伴隨著各種資源向中央的集中和事權(quán)不斷向下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移，公眾對(duì)政府服務(wù)需求日漸多樣化和對(duì)政府期望值日漸提高，隨之政府對(duì)社會(huì)和公眾承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越多?；鶎诱鳛橹苯用嫦蛎癖姷恼境袚?dān)的工作任務(wù)就比較多且具體，在社會(huì)主要矛盾變遷的大背景下，其履職范圍再繼續(xù)擴(kuò)大和精細(xì)化。

基層民主自治作為民主政治的重要內(nèi)容，是基層民眾實(shí)現(xiàn)自我管理的重要途徑。其功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于厘清政府和社會(huì)的邊界，只有適度減弱國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的直接控制和干預(yù)，社會(huì)才能留有自主發(fā)展的空間和可能性。[25]但是，政府職責(zé)是政府依托國(guó)家強(qiáng)制力和從上至下的政府組織體系進(jìn)行國(guó)家治理和社會(huì)治理的一種主動(dòng)作為，從這個(gè)意義上講，政府職責(zé)是對(duì)社會(huì)場(chǎng)域的一種干預(yù)力量，政府職責(zé)范圍的擴(kuò)張則是對(duì)社會(huì)場(chǎng)域的一種侵蝕。因此，政府職責(zé)范圍的擴(kuò)張與基層自治之間存在著理論上的矛盾邏輯。編外人員一般比較熟悉地方情況，對(duì)于解決基層問(wèn)題、緩和地方?jīng)_突對(duì)官僚體制的沖擊具有一定的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，編外人員多采用靈活、變通手段處理基層問(wèn)題，對(duì)于維護(hù)群眾自治權(quán)利也有一定保護(hù)作用。政府通過(guò)聘任方式將編外人員納入政府組織系統(tǒng)內(nèi)部，使其成為連接基層政府與鄉(xiāng)村民眾的紐帶。

三、編外人員對(duì)基層治理的影響

“事權(quán)下移”異化與縮編限編的悖論、政府職責(zé)范圍擴(kuò)張與基層自治的悖論使得編外人員的存在成為一種必然選擇。盡管如此，編外人員在執(zhí)行政策的過(guò)程中面臨業(yè)務(wù)能力偏弱、制度約束力不足、自身待遇難以保障等問(wèn)題，這直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行效果的弱化，加劇了基層治理的風(fēng)險(xiǎn)，損害了政府合法性和公信力。任何一項(xiàng)公共政策都需要經(jīng)由政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。因此，在整個(gè)政策過(guò)程中，政策執(zhí)行處于核心位置。有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者的再設(shè)計(jì)過(guò)程[26]，可見(jiàn)政策執(zhí)行者的作用不可替代。在基層政府執(zhí)行人員中，除了正式編制人員執(zhí)行政策以外，還存在大量的編外人員，在一些地方或者部門其數(shù)量甚至超過(guò)了編內(nèi)人員，這些編外人員主要從事的就是基層事務(wù)執(zhí)行工作，因此，編外人員是基層執(zhí)行人員隊(duì)伍的重要組成部分，是基層政策執(zhí)行不得不考慮的一個(gè)重要因素。為政策執(zhí)行者創(chuàng)造良好的條件，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要意義。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，編外人員尚且不具備很好地執(zhí)行政策的條件，主要表現(xiàn)為：

第一，編外人員對(duì)行政技術(shù)、行政程序和行政精神沒(méi)有很好地把握，業(yè)務(wù)能力與編內(nèi)人員存在差距。從聘任途徑來(lái)看，一些編外人員通過(guò)政策內(nèi)就業(yè)安置或者依靠關(guān)系進(jìn)入政府內(nèi)部工作，一般沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)考試和系統(tǒng)職業(yè)訓(xùn)練的過(guò)程而直接由政府統(tǒng)一安排和調(diào)配，與經(jīng)過(guò)重重嚴(yán)格考試進(jìn)入政府的公務(wù)員相比，在業(yè)務(wù)能力、政策執(zhí)行力方面存在一定差距。從人員要求來(lái)看，一般基層政府在招聘編外人員時(shí)多要求是具有當(dāng)?shù)貞艏墓?，因此，通過(guò)聘任途徑進(jìn)入政府工作的編外人員多為當(dāng)?shù)厝?，他們熟悉?dāng)?shù)厍闆r，具有一定的地方知識(shí)。當(dāng)然這對(duì)于服務(wù)基層工作有一定優(yōu)勢(shì)，但在履職過(guò)程中他們也容易受到鄉(xiāng)村人際關(guān)系、人情、面子等人為因素的影響，進(jìn)而偏離政策初衷。

第二，政府對(duì)編外人員的管理相對(duì)松散。一方面，政府尚未對(duì)編外人員的法律地位和身份進(jìn)行明確的規(guī)定，編外人員的身份認(rèn)同普遍較低，缺乏歸屬感。不論是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方政府和各級(jí)人民代表大會(huì)編制管理?xiàng)l例》，還是《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》都沒(méi)有對(duì)編外人員的法律地位和身份進(jìn)行明確的規(guī)定。編外人員盡管在政府部門中工作，參與公共事務(wù)，但是并未受到體制保護(hù)。這種法律制度性缺失和體制性保護(hù)缺失使得編外人員產(chǎn)生一定的心理落差，難以真正融入政府組織工作。另一方面，政府尚未建立對(duì)編外人員規(guī)范管理的剛性制度。政府對(duì)編外人員的管理多依賴于政府內(nèi)部自制的規(guī)定、準(zhǔn)則，比如，南京市政府出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范市級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編外人員管理的意見(jiàn)》要求嚴(yán)格編外人員管理，甘肅省政府要求在行政機(jī)關(guān)工作的編外人員只能從事行政執(zhí)法管理的輔助工作，不能單獨(dú)從事行政執(zhí)法活動(dòng)等，但是這些規(guī)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、考核等方面內(nèi)容，約束力普遍較弱、隨意性較大。

第三，編外人員的薪資待遇普遍較低，且沒(méi)有相應(yīng)的晉升通道。相較于正式編制人員，編外人員工作內(nèi)容較為繁雜，工作強(qiáng)度普遍較大，且工資待遇普遍較低。有調(diào)查顯示，在一些政府部門中，編外人員多被安排在臟、累、危的工作一線，但多數(shù)正式編制人員的工作相對(duì)比較清閑。以T市L縣T鎮(zhèn)政府為例，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共有9名編外人員，包括7名事業(yè)聘用人員、1名人事代理人員和1名勞務(wù)派遣人員。據(jù)該名勞務(wù)派遣人員反映，“我現(xiàn)在每個(gè)月只有1650元的死工資，這個(gè)工資參照的是L縣最低工資標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有‘五險(xiǎn)一金’，更不存在什么福利津貼和激勵(lì)晉升了?！雹?/p>

可以看出，作為政策執(zhí)行者，編外人員尚未完全具備政策執(zhí)行達(dá)到良好效果時(shí)執(zhí)行者應(yīng)該具備的條件。因此，對(duì)基層政策執(zhí)行產(chǎn)生了負(fù)面影響。第一，編外人員在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，傾向于采用變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行的方式，“政策走樣”“執(zhí)行偏差”、權(quán)力腐敗等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，造成政策執(zhí)行難以達(dá)成初始政策目標(biāo)?；鶎诱ぷ髑ь^萬(wàn)緒，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般下轄十幾、二十個(gè)行政村，面對(duì)上萬(wàn)人口，幫助廣大村民解決大小問(wèn)題。面對(duì)繁重的基層工作事項(xiàng)，人手不足問(wèn)題突出，但是為了完成任務(wù)，編外人員便會(huì)采用選擇、變通等方式來(lái)執(zhí)行上級(jí)政策。第二，編外人員在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的情況下，違規(guī)使用執(zhí)法權(quán)，損害民眾正當(dāng)利益。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政執(zhí)法人員必須是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在編的工作人員。由此，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的編外人員不屬于行政執(zhí)法人員，沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)。但即便如此，在現(xiàn)實(shí)中還是時(shí)常出現(xiàn)編外人員違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法的行為。例如，2012年湖南邵陽(yáng)市容監(jiān)督員通過(guò)罰款獲取“提成”、2013年陜西延安市“城管跳腳踩商戶頭部”事件、2014年南昌市西湖區(qū)城管臨時(shí)工敲詐商家事件、2018年深圳市南山區(qū)城管外聘人員暴力執(zhí)法事件、2018年浙江龍游協(xié)管員翁騰羽私自截留罰款的貪污案等。⑦

編外人員在基層政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的如上問(wèn)題，不僅會(huì)對(duì)政策效果和政策目標(biāo)產(chǎn)生負(fù)面影響，更重要的是可能導(dǎo)致基層政府面臨政治風(fēng)險(xiǎn)?；鶎诱畧?zhí)行人員連接基層政府與廣大民眾，是打通基層治理“最后一公里”的關(guān)鍵一環(huán)。非正式官僚⑧失控影響公眾對(duì)政府的信任和基層穩(wěn)定，進(jìn)而影響國(guó)家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。從理論上講，當(dāng)前我國(guó)政治體制呈現(xiàn)“壓力型體制”的運(yùn)行特征。壓力型體制之下，基層政府面臨著沉重的壓力，一方面是對(duì)上的任務(wù)，另一方面是對(duì)下的民眾。由于上級(jí)政府擁有政策目標(biāo)的控制權(quán)和檢查驗(yàn)收的控制權(quán)，而激勵(lì)權(quán)和實(shí)施過(guò)程的控制權(quán)由下級(jí)政府掌控，[27]為了保證完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)，基層政府往往對(duì)下采取“加溫加壓”的方式。但是正如彈簧都有最大彈性度一樣，基層的承受力也是有限度的，如果超過(guò)了這個(gè)限度，必然會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

四、優(yōu)化基層政府編外人員治理的對(duì)策

基層政府聘用編外人員進(jìn)行政策執(zhí)行和基層治理的策略有其內(nèi)生的必要性和合理性。編外人員作為政府組織管理、人事管理中的靈活因素，其存在是多重治理邏輯共同作用的結(jié)果。雖然編外人員的存在有其內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，但無(wú)論政府部門對(duì)于編外人員的管理還是編外人員參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的過(guò)程，都暴露出不少問(wèn)題。一是從編外人員自身角度來(lái)看，編外人員面臨著身份認(rèn)同缺乏、薪酬待遇不佳、晉升通道不暢、公信力缺失等問(wèn)題；二是從基層治理角度來(lái)看，由于編外人員素質(zhì)能力的參差不齊、招募程序相對(duì)寬松隨意、權(quán)力歸屬和責(zé)任劃分尚未明晰，編外人員在參與基層治理的過(guò)程中仍舊存在違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法、以權(quán)謀私等偏離公共精神的行為，這不僅弱化了政策執(zhí)行的效果，而且撼動(dòng)了基層治理合法性的根基。因此，編外人員管理的規(guī)范化勢(shì)在必行。

第一，完善編外人員管理法制，增加制度供給。基層政府編外人員參與政策執(zhí)行和基層治理并發(fā)揮積極作用的前提應(yīng)該是明確的權(quán)力歸屬和責(zé)任劃分。很顯然，政府尚未通過(guò)正式且嚴(yán)格的法律法規(guī)或者制度規(guī)則對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，并且當(dāng)前編外人員對(duì)基層治理的種種負(fù)面影響歸根結(jié)底也正在于此。因此，國(guó)家應(yīng)制定關(guān)于編外人員法律地位、政府聘任編外人員行為的相關(guān)法律法規(guī)；同時(shí)，政府部門內(nèi)部亦應(yīng)制定關(guān)于編外人員崗位職責(zé)、權(quán)限、程序、問(wèn)責(zé)等方面的細(xì)則，搭建起一套編外人員管理的制度體系，通過(guò)充足的制度供給來(lái)規(guī)范政府聘任編外人員的行為以及編外人員管理。

第二，嚴(yán)格編外人員的準(zhǔn)入，強(qiáng)化教育培訓(xùn)。編外人員的準(zhǔn)入可以借鑒公務(wù)員招錄程序，盡量采用公開(kāi)考試、面向社會(huì)的方式，避免暗箱操作。這樣不僅有利于保障公平、公正、公開(kāi)的良好秩序，同時(shí)也有利于在公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下?lián)駜?yōu)錄取。即使是基層政府委托勞務(wù)派遣公司開(kāi)展編外勞務(wù)派遣崗的招聘工作，同樣適宜采用此種方式。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入政府工作的編外人員，應(yīng)該定期開(kāi)展針對(duì)編外人員的思想政治和專業(yè)技能培訓(xùn)，以促進(jìn)編外人員行政素養(yǎng)的提升、思想觀念的更新和業(yè)務(wù)能力的改進(jìn)，進(jìn)而提高其服務(wù)群眾的能力。

第三，強(qiáng)化編外人員考核，規(guī)范監(jiān)督管理。編外人員進(jìn)入政府的通道有勞務(wù)派遣和就業(yè)安置的區(qū)別，因此對(duì)其考核亦應(yīng)有所區(qū)分。對(duì)于以勞務(wù)派遣方式招錄的編外人員，應(yīng)該將政府考核與派遣公司的考核相銜接；對(duì)于以就業(yè)安置方式聘任的編外人員，政府應(yīng)該完善對(duì)其考核。編外人員盡管不具有政府正式編制，由于其在政府部門工作、參與公共政策執(zhí)行活動(dòng)，編外人員在事實(shí)層面上扮演著“準(zhǔn)代理人”的角色，履行政府代理人的部分職責(zé)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)編外人員，尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域中的輔助執(zhí)法人員的行為監(jiān)督，強(qiáng)化紀(jì)律約束。一方面，正式執(zhí)法人員應(yīng)該監(jiān)督編外人員輔助執(zhí)法，避免編外人員獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)；另一方面，借助可追溯、可倒查的電子化設(shè)備和智能化、信息化執(zhí)法平臺(tái)，監(jiān)督編外人員輔助執(zhí)法過(guò)程和程序。

第四，健全編外人員保障機(jī)制，促進(jìn)其職業(yè)發(fā)展。目前編外人員和編內(nèi)人員之間在工資待遇、福利保障和激勵(lì)晉升方面都存在較大差異，這種差異對(duì)編外人員參與基層政策執(zhí)行和基層政府組織發(fā)展均產(chǎn)生了負(fù)面影響，因此，政府應(yīng)該在組織注意力和自身財(cái)力條件允許之下，建立健全編外人員的保障機(jī)制，保障其基本待遇和基本職業(yè)發(fā)展，進(jìn)而發(fā)揮其對(duì)基層治理的正向功能。依據(jù)編外人員履行職責(zé)、工作任務(wù)量的差異，建立編外人員薪資待遇的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得編外人員薪資待遇與編內(nèi)人員適度匹配；拓寬編外人員進(jìn)入編內(nèi)系統(tǒng)的多元通道，例如編外人員連續(xù)幾年考核為優(yōu)秀后可以享受同級(jí)事業(yè)編制的待遇，編外人員在工作滿一定年限后，直接或優(yōu)先轉(zhuǎn)為編內(nèi)人員等。

注釋：

①事實(shí)上，除行政系統(tǒng)外，編外人員廣泛存在于各種行業(yè)中，如消防系統(tǒng)編外人員、教師系統(tǒng)編外人員、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)編外人員、法院系統(tǒng)編外人員等。

②本文中的基層政府指縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

③整理自對(duì)T市H區(qū)T居委會(huì)主任的訪談材料。

④整理自對(duì)H市C縣B鄉(xiāng)黨委宣傳部門負(fù)責(zé)人的訪談材料。

⑤整理自對(duì)T市L縣T鎮(zhèn)勞動(dòng)事務(wù)辦主任的訪談材料。

⑥整理自對(duì)T市L縣T鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)辦編外人員B的訪談材料。

⑦參見(jiàn)：陳璇.邵陽(yáng)城管“罰款提成”引爭(zhēng)議[EB/OL].http://zqb.cyol.com/html/2012-08/30/nw.D110000zgqnb_20120830_1-11.htm；延安城管執(zhí)法畫面：雙腳跳起暴踩男子頭部[EB/OL].http://news.ifeng.com/society/1/detail_2013_06/03/26034177_0.shtml?_from_ralated；南昌城管局請(qǐng)為“臨時(shí)工”的行為負(fù)責(zé)[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20140703/12645547_0.shtml?wratingModule=1_15_103；城管外聘人員粗暴執(zhí)法被舉報(bào) 民警警告無(wú)效后就地拿下[EB/OL].http://k.sina.com.cn/article_6145283913_16e49974902000cl4u.html；“編外”不是法外 浙江省首例被留置編外人員獲刑[EB/OL].https://zj.zjol.com.cn/news/900890.html。

⑧基于前文的概念界定，這里的非正式官僚，即編外人員這一群體。所謂非正式官僚失控，是指在委托-代理關(guān)系中，政府難以對(duì)非正式官僚進(jìn)行有效管理和控制的狀況。詳見(jiàn)：倪星，鄭崇明.非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式[J].行政論壇，2017（2）。