我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的立法路徑與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益協(xié)調(diào)研究

鄭文杰

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350117)

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，十九大報(bào)告提出，要“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中取得了有益的探索經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)踐中，也存在著一些理論困境和實(shí)際操作上的難題。因此，本文從國(guó)家公園體制建設(shè)總體制度設(shè)計(jì)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)以及域外經(jīng)驗(yàn)，試就國(guó)家公園建設(shè)中的立法路徑選擇及其相關(guān)的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制作一探討。

一、國(guó)家公園之含義與體系定位

(一)國(guó)家公園的含義

在建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)之前，我國(guó)就已經(jīng)建立了多種類(lèi)型的自然保護(hù)地，包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等等，但破壞自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的亂象依然頻發(fā)，近年來(lái)發(fā)生的嚴(yán)重破壞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的例子最為典型的莫過(guò)于祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。究其原因，除了管理部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)外，深層次的原因還在于地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益，在保護(hù)區(qū)里搞大開(kāi)發(fā)，甚至在立法上“放水”，為破壞生態(tài)環(huán)境的行為“開(kāi)綠燈”。因此，國(guó)家公園的建立應(yīng)當(dāng)跳出地方利益的藩籬，要以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有。國(guó)家公園的意義在于“中央直管、全民所有”，即由中央政府批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，強(qiáng)調(diào)的是全民所有的性質(zhì)，“國(guó)家”即為全民所有，“公”意味著目的在于全民公益，“園”則是有法定明確的保護(hù)地邊界。從當(dāng)前的自然保護(hù)地分類(lèi)體系來(lái)看，雖然也有不少自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)被冠以“國(guó)家級(jí)”之名，但省級(jí)政府部門(mén)就可以隨意調(diào)減國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積，現(xiàn)實(shí)中甚至出現(xiàn)了地方政府以行政規(guī)章突破上位法規(guī)定，私自允許在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)、隨意批復(fù)水電站開(kāi)發(fā)的行為，此種做法空有“國(guó)家級(jí)”之名，卻無(wú)“國(guó)家級(jí)”之實(shí)。

2018年4月，國(guó)家公園管理局正式掛牌成立，這意味著我國(guó)中央層面的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)確立。從實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于每一個(gè)具體的國(guó)家公園，省級(jí)政府會(huì)設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家公園管理局，負(fù)責(zé)相應(yīng)的國(guó)家公園的保護(hù)管理。為了協(xié)調(diào)中央與地方層面國(guó)家公園管理局的關(guān)系，破解屬地化管理的弊端，應(yīng)當(dāng)合理劃分中央和地方事權(quán)。國(guó)家公園管理局不僅是國(guó)家公園的管理部門(mén)，還應(yīng)是國(guó)家公園內(nèi)自然資源資產(chǎn)的管理人。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定，礦藏、水流、森林、草原等自然資源屬于國(guó)家所有，這些國(guó)家所有的自然資源資產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，而在國(guó)家公園體制中，該所有權(quán)的行使可以授權(quán)給中央的國(guó)家公園管理局。由此，將國(guó)家公園的界限調(diào)劃、自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用收歸中央層面的國(guó)家管理局管理，可以避免地方層面的國(guó)家公園管理局受地方政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)利益的行政命令的影響，重蹈一些國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)亂開(kāi)發(fā)的覆轍。此外，在以往的自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)地中，管理保護(hù)區(qū)所需的經(jīng)費(fèi)，是由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方政府支出，中央政府僅給予一定的補(bǔ)助。正因?yàn)榈胤秸袚?dān)的財(cái)政支出責(zé)任與其財(cái)權(quán)不匹配，使得一些地方政府沒(méi)有動(dòng)力甚至不愿意將符合標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)地申報(bào)為自然保護(hù)區(qū)，從而出現(xiàn)為了追求經(jīng)濟(jì)利益而放松監(jiān)管的問(wèn)題。因此，對(duì)于國(guó)家公園中自然資源資產(chǎn)由中央統(tǒng)一行使所有權(quán)的情形，應(yīng)當(dāng)加大中央財(cái)政撥款力度，或設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園基金，消除以往中央承擔(dān)較低財(cái)政支出責(zé)任的弊端。

(二)國(guó)家公園的體系定位

國(guó)家公園是世界上通行的自然保護(hù)地分類(lèi)體系中最重要的類(lèi)型之一，早在2007年，云南省迪慶藏族自治州就建立了第一個(gè)以“國(guó)家公園”命名的普達(dá)措國(guó)家公園，次年國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)了云南省作為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的首個(gè)試點(diǎn)省份[1]，可2008年10月，環(huán)保部和國(guó)家旅游局卻又批準(zhǔn)了黑龍江湯旺河國(guó)家公園作為我國(guó)國(guó)家公園的第一個(gè)試點(diǎn)單位。更為矛盾的是，作為我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，認(rèn)為其所管轄的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)就是中國(guó)的國(guó)家公園，其英文名稱(chēng)為“National Park of China”，部門(mén)利益糾葛和分頭管轄的混亂由此可見(jiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)和十九大報(bào)告中均強(qiáng)調(diào)要建立以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系，就是要改變目前自然保護(hù)地分類(lèi)混亂、交叉重疊、多頭管理的局面，建立分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。

世界上規(guī)模最大的非營(yíng)利性環(huán)保機(jī)構(gòu)——世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)根據(jù)保護(hù)目標(biāo)將自然保護(hù)地體系分為六類(lèi)，國(guó)家公園被列為第Ⅱ類(lèi)，國(guó)家公園設(shè)立的目的在于保護(hù)仍保有自然或近似自然特征土地上的生態(tài)系統(tǒng)、完整的生物種類(lèi)和生態(tài)特征，同時(shí)以保護(hù)生態(tài)與人類(lèi)活動(dòng)良性互動(dòng)為基礎(chǔ)，為人們提供開(kāi)展科學(xué)研究、教育、娛樂(lè)和游客參觀(guān)的機(jī)會(huì)[2]。國(guó)家公園的“公園”含有自然教育與游憩之意，為國(guó)民提供游憩之福利，但這并不意味著要實(shí)行高強(qiáng)度的旅游開(kāi)發(fā)，其設(shè)立的目的重點(diǎn)在于保護(hù)生態(tài)多樣性和底層的生態(tài)結(jié)構(gòu)，同時(shí)促進(jìn)與人類(lèi)的和諧發(fā)展。而在我國(guó)被翻譯為“National Park of China”的國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)，事實(shí)上更類(lèi)似于世界自然保護(hù)聯(lián)盟分類(lèi)中保護(hù)程度更低的第Ⅴ類(lèi)，即陸地/海洋景觀(guān)保護(hù)區(qū)，其重點(diǎn)是保護(hù)文化和風(fēng)景價(jià)值具有獨(dú)特性質(zhì)的地區(qū)，明顯區(qū)別于國(guó)家公園的保護(hù)目的。我國(guó)要建立以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系，應(yīng)當(dāng)盡可能參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)自然保護(hù)地的分類(lèi)體系。一方面，世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)自然保護(hù)地的分類(lèi)體系在全球許多國(guó)家都得到認(rèn)同和實(shí)施，影響力較大；另一方面，我國(guó)是《生物多樣性公約》和《濕地公約》的締約國(guó)，這些公約采納了世界自然保護(hù)聯(lián)盟保護(hù)地工作程序(POWPA)[3]，在法理上認(rèn)可了世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)自然保護(hù)地的分類(lèi)體系。因此我國(guó)參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的自然保護(hù)地分類(lèi)體系建立國(guó)家公園體制，能夠明晰國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的定位和作用，以此為抓手可以理順我國(guó)自然保護(hù)地體系，同時(shí)也有利于與國(guó)際接軌，順利開(kāi)展國(guó)家公園的建設(shè)工作。

二、國(guó)家公園的立法路徑選擇

(一)域外國(guó)家公園立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從域外國(guó)家公園建設(shè)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由中央層面進(jìn)行統(tǒng)一的國(guó)家公園立法是較為普遍的做法。以全世界較早建立國(guó)家公園，也是國(guó)家公園管理體制最為完善的美國(guó)為例，雖然美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州有較強(qiáng)的立法獨(dú)立性和自主性，但其中央政府卻十分重視對(duì)國(guó)家公園的統(tǒng)一垂直管理，把位于各州的國(guó)家公園的管理權(quán)統(tǒng)一集中于中央的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)針對(duì)國(guó)家公園的法律形成了基本法案—單行法案—具體國(guó)家公園法案—部門(mén)規(guī)章這樣完備的四級(jí)法律體系。其中，美國(guó)國(guó)會(huì)于1916年頒布了《設(shè)立國(guó)家公園局及其他目的法》①，這是美國(guó)國(guó)家公園法律體系中最為基礎(chǔ)和重要的法案，該法案規(guī)定了國(guó)家公園的保護(hù)對(duì)象、建立的宗旨等，同時(shí)確立了美國(guó)國(guó)家公園統(tǒng)一的政府管理機(jī)構(gòu)——內(nèi)政部下設(shè)立的國(guó)家公園管理局(National Park Service)，并對(duì)國(guó)家公園管理局的職責(zé)做了授權(quán)。與此配套的單行法案主要有《原野法》(WildnessAreaAct)、《原生自然與風(fēng)景河流法》(TheWildandScenicRiversAct)，以及《國(guó)家風(fēng)景與歷史游路法》(NationalScenicandHistoricAct)等[4]，這些單行法都有部分內(nèi)容涉及國(guó)家公園的選定與設(shè)立。針對(duì)每一個(gè)具體的國(guó)家公園體系單位，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)頒布或授權(quán)頒布具體的法案進(jìn)行有針對(duì)性的管理。美國(guó)國(guó)家公園的基本法案并未對(duì)國(guó)家公園管理的具體措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而是通過(guò)“一園一法”的形式根據(jù)具體情況單獨(dú)立法，如世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園，早于全國(guó)性國(guó)家公園頒布之前，美國(guó)國(guó)會(huì)就針對(duì)黃石國(guó)家公園進(jìn)行了單獨(dú)立法，于1872年頒布了《黃石國(guó)家公園法》②。這些針對(duì)具體國(guó)家公園的法案規(guī)定了包括該國(guó)家公園的具體邊界、財(cái)政撥款額度等內(nèi)容，立法內(nèi)容具有很強(qiáng)的針對(duì)性。美國(guó)國(guó)家公園管理局則根據(jù)《設(shè)立國(guó)家公園局及其他目的法》基本法案的授權(quán)，在職責(zé)范圍內(nèi)細(xì)化了成文法的內(nèi)容，制定了相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章。這樣的四級(jí)法律體系，使美國(guó)對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)管理嚴(yán)格而有效，既有原則性的法律條文，又有針對(duì)性的管理措施，極大地保障和促進(jìn)了國(guó)家公園的保護(hù)和發(fā)展。

作為世界上建立國(guó)家公園歷史最為悠久的加拿大，同樣也有全國(guó)性的針對(duì)國(guó)家公園的管理保護(hù)法案——1930年加拿大國(guó)會(huì)通過(guò)的《加拿大國(guó)家公園法》，以及與此相配套的法律體系，如《加拿大國(guó)家公園管理局法》《國(guó)家公園野生動(dòng)物法規(guī)》等。與美國(guó)的國(guó)家公園基本法案只規(guī)定了原則性法律框架的做法不同，加拿大在其《國(guó)家公園法》中就較為具體地規(guī)定了公園的建立目的、管理政策、相關(guān)協(xié)議要求、公園土地政策以及公園護(hù)理員等各方面的規(guī)定[5]，并嚴(yán)格限制行政部門(mén)對(duì)公園進(jìn)行任意的變動(dòng)，還要求國(guó)家管理局定期向國(guó)會(huì)報(bào)告國(guó)家公園的保護(hù)現(xiàn)狀和其他履職情況。

(二)我國(guó)國(guó)家公園立法體系

當(dāng)前我國(guó)存在自然保護(hù)地設(shè)置劃分標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)、保護(hù)地多頭管理、管理部門(mén)權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，因此由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)全國(guó)性的國(guó)家公園法是必然的選擇，這樣能有效處理各管理部門(mén)分頭管理的弊病，整合碎片化資源，集中力量建設(shè)國(guó)家公園。國(guó)家公園法規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園的立法原則、保護(hù)對(duì)象、建立標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政來(lái)源、特許經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，科學(xué)規(guī)范國(guó)家公園的設(shè)置和保護(hù)。而國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)作為主管?chē)?guó)家公園的中央部門(mén)，可以在國(guó)家公園法的授權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)，制定具體的部門(mén)規(guī)章。

值得注意的是，當(dāng)前國(guó)家公園的試點(diǎn)區(qū)域同時(shí)也掛著自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的牌子，而國(guó)家公園通過(guò)立法進(jìn)行保護(hù)后，勢(shì)必會(huì)與《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等部門(mén)規(guī)章產(chǎn)生沖突，在同一區(qū)域保留幾種類(lèi)型的保護(hù)地，也會(huì)造成管理上的混亂。因此當(dāng)某一區(qū)域被設(shè)立為國(guó)家公園后，應(yīng)當(dāng)廢除其他類(lèi)型的自然保護(hù)地，實(shí)行國(guó)家公園一塊牌子統(tǒng)一管理。而其他已經(jīng)施行的可能涉及國(guó)家公園管理保護(hù)的法律，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)森林法》等法律法規(guī)，也應(yīng)該根據(jù)國(guó)家公園管理保護(hù)的需要，進(jìn)行相應(yīng)的修改，避免產(chǎn)生沖突，使有關(guān)規(guī)制國(guó)家公園的法律體系能協(xié)調(diào)一致，以不同側(cè)重點(diǎn)為基礎(chǔ)產(chǎn)生合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園的有效管理保護(hù)。

我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)國(guó)家公園之間的實(shí)際情況差異很大，國(guó)家公園內(nèi)自然資源的權(quán)屬關(guān)系不盡相同，為了使國(guó)家公園的保護(hù)更有針對(duì)性，應(yīng)當(dāng)對(duì)每一個(gè)具體的國(guó)家公園進(jìn)行單獨(dú)立法，如我國(guó)現(xiàn)在有9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域，未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)這9個(gè)國(guó)家公園分別立法，如《武夷山國(guó)家公園條例》《普達(dá)措國(guó)家公園條例》，一個(gè)園區(qū)一部法規(guī)，即“一園一法”。以正在試點(diǎn)的云南省普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)為例，其位于云南省迪慶藏族自治州境內(nèi)，試點(diǎn)區(qū)域周邊有藏族、彝族等少數(shù)民族聚居村落。這些少數(shù)民族有民族習(xí)慣，例如藏族習(xí)慣法對(duì)其尊敬的“神山”“圣湖”有禁忌和禁獵的規(guī)定，這種規(guī)定在客觀(guān)上保護(hù)了野生動(dòng)物，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。因此針對(duì)普達(dá)措國(guó)家公園的立法，既可以吸收少數(shù)民族習(xí)慣法中的積極保護(hù)的因素，又應(yīng)盡可能地尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，使國(guó)家公園與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和諧有序發(fā)展。因此“一園一法”能夠?qū)υ搰?guó)家公園進(jìn)行更有針對(duì)性的保護(hù)和規(guī)范。

(三)我國(guó)國(guó)家公園“一園一法”的立法模式選擇

關(guān)于各個(gè)國(guó)家公園“一園一法”的立法主體，現(xiàn)行試點(diǎn)的做法是由各省級(jí)人大常委會(huì)制定、頒布相應(yīng)的國(guó)家公園管理?xiàng)l例，如2017年6月青海省人大常委會(huì)通過(guò)的《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，這是我國(guó)第一個(gè)針對(duì)單一國(guó)家公園立法的地方性法規(guī)。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“一園一法”的立法主體，除了前文如美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)每一個(gè)國(guó)家公園進(jìn)行立法的中央主導(dǎo)模式之外，也有同為聯(lián)邦制的德國(guó)采取的地方自治型，德國(guó)聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀(guān)管理法》作為德國(guó)國(guó)家公園的基本法律[6]，各州政府基于該基本法律并根據(jù)本州實(shí)際情況制定本州的國(guó)家公園法律。

從我國(guó)法律體系規(guī)范來(lái)考量，與之類(lèi)似，針對(duì)各個(gè)國(guó)家公園的專(zhuān)門(mén)立法也存在中央主導(dǎo)型和地方主導(dǎo)型這兩種模式。前者是由國(guó)務(wù)院下設(shè)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)保護(hù)需要，針對(duì)具體的國(guó)家公園，報(bào)國(guó)務(wù)院立項(xiàng)制定行政法規(guī)。地方主導(dǎo)模式則是由各省人大或其常委會(huì)，針對(duì)位于本省區(qū)域內(nèi)具體的國(guó)家公園，制定針對(duì)性的地方性法規(guī)。中央主導(dǎo)國(guó)家公園“一園一法”立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于法律規(guī)范的層級(jí)高，有利于規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的管理行為。同時(shí)，這種立法模式也能保障每一園區(qū)制定的法規(guī)在體系上能夠協(xié)調(diào)，不相互沖突。其不足之處在于，國(guó)家公園的設(shè)置必然需要地方政府的廣泛參與，這種中央主導(dǎo)立法的模式不利于調(diào)動(dòng)地方資源進(jìn)行國(guó)家公園的保護(hù)。而地方主導(dǎo)國(guó)家公園“一園一法”立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠根據(jù)地方特點(diǎn)，制定相應(yīng)的法規(guī)，合理協(xié)調(diào)國(guó)家公園與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的關(guān)系。但缺點(diǎn)在于可能造成國(guó)家公園的地方利益化，同時(shí)對(duì)于跨行政區(qū)域的國(guó)家公園，在立法上難以協(xié)調(diào)。以武夷山為例，武夷山跨福建、江西兩省，位于福建北部的武夷山于1999年就列入了世界遺產(chǎn)名錄，但到2017年，武夷山世界遺產(chǎn)名錄的范圍才擴(kuò)展至江西境內(nèi)的武夷山北部山脈，這就是割裂管理保護(hù)地的弊病所在。而更為糟糕的是，福建省人民政府和江西省人大常委會(huì)分別針對(duì)位于本省的武夷山自然保護(hù)區(qū)頒布了《福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》與《江西武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》，這二者在法律位階上就有所不同，在內(nèi)容上更是有諸多不一致乃至沖突之處。2018年3月，福建省人大常委會(huì)頒布的《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》開(kāi)始施行，其中所認(rèn)定的武夷山國(guó)家公園的范圍排除了申遺成功的江西境內(nèi)的武夷山北部山脈，由此，僅僅是行政區(qū)域的劃分，卻導(dǎo)致了同一山脈保護(hù)程度有明顯區(qū)別。

從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的出臺(tái)較為煩瑣，若全部國(guó)家公園的“一園一法”都由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)頒布，將極大增加國(guó)務(wù)院法制辦的立法壓力，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。由國(guó)家公園所在區(qū)域的省級(jí)人大或其常委會(huì)基于國(guó)家公園法并結(jié)合本區(qū)域國(guó)家公園的實(shí)際情況進(jìn)行具體立法，是較為可行的辦法。而對(duì)于跨省級(jí)行政區(qū)域的國(guó)家公園，可以由該國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)提出立法建議稿，分別交由有關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)審議，綜合各相關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)對(duì)立法建議稿進(jìn)行修改，在最終達(dá)成基本一致意見(jiàn)的情況下，提交各省級(jí)人大或其常委會(huì)表決通過(guò)。這樣能夠在最大程度上避免法規(guī)的沖突，有利于國(guó)家公園的保護(hù)。

因此，我國(guó)針對(duì)國(guó)家公園的立法體系，應(yīng)當(dāng)包括由全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一制定的國(guó)家公園法，其他與國(guó)家公園管理保護(hù)相關(guān)的保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的法律，針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園具體頒布的“一園一法”以及相應(yīng)管理部門(mén)的部門(mén)規(guī)章。

三、國(guó)家公園中集體土地上的社區(qū)利益協(xié)調(diào)

(一)域外國(guó)家公園與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制

在西方生態(tài)領(lǐng)域“生態(tài)中心主義”與“人類(lèi)中心主義”的爭(zhēng)論之下，西方國(guó)家的國(guó)家公園治理理念也有所不同?！吧鷳B(tài)中心主義”發(fā)展完善于美國(guó)，與美國(guó)歷史上的資源保護(hù)主義相互促進(jìn)[7]，因此美國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)管理是基于“出于國(guó)家利益，使自然資源免受人類(lèi)活動(dòng)破壞”的理念[8]，實(shí)行國(guó)家公園與人類(lèi)社會(huì)生活相對(duì)隔離，但這種模式容易造成人地關(guān)系矛盾加劇，例如20世紀(jì)30年代，美國(guó)國(guó)家公園管理局想擴(kuò)大大提頓(Grand Teton)國(guó)家公園面積，但由于周邊居民擔(dān)心牧羊、狩獵等利益受到侵害，一度強(qiáng)烈反對(duì)該國(guó)家公園擴(kuò)張，最后由多方利益相關(guān)者與當(dāng)?shù)卣?、美?guó)國(guó)會(huì)多次協(xié)調(diào)博弈，在居民發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園的建立能帶來(lái)旅游收益時(shí)，大提頓國(guó)家公園才得以擴(kuò)展面積[9]。即使在地廣人稀的美國(guó)，以“生態(tài)中心主義”建立國(guó)家公園，也極易造成與周邊社區(qū)的矛盾加劇，這種“孤島”式的國(guó)家公園保護(hù)路徑難以得到普遍適用。而英國(guó)則更傾向“人類(lèi)中心主義”，英國(guó)的國(guó)家公園面積廣大，將一些鄉(xiāng)村甚至部分中小城市的地域囊括在內(nèi)。英國(guó)國(guó)家公園的土地大部分為私有土地，因此英國(guó)將公民的游憩權(quán)利置于國(guó)家公園管理的首位。從其法律體系看，英國(guó)通過(guò)頒布《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》確立了國(guó)家公園的法律地位，為了緩解國(guó)家公園的公共性與土地私有性的矛盾，一方面，英國(guó)于2000年通過(guò)了《鄉(xiāng)村和路權(quán)法案》，通過(guò)法律賦權(quán)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和促進(jìn)私人土地開(kāi)放公共進(jìn)入權(quán)，使游客能夠進(jìn)入私人土地上設(shè)立的國(guó)家公園。另一方面，地方政府機(jī)構(gòu)和基金會(huì)通過(guò)土地購(gòu)買(mǎi)和接受捐贈(zèng)，使私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐恋?。?duì)于土地私人所有者來(lái)說(shuō)，英國(guó)國(guó)家公園每年都有龐大的人員前來(lái)參觀(guān)，其開(kāi)放“公共進(jìn)入權(quán)”，能獲得旅游收益和減免稅收的利益[10]，這使得土地私人所有者有動(dòng)力開(kāi)放其土地的進(jìn)入權(quán)。

(二)我國(guó)建立國(guó)家公園所面臨的社區(qū)問(wèn)題

每個(gè)國(guó)家設(shè)立的國(guó)家公園管理發(fā)展理念不同，保護(hù)的首要目的也有所不同，所反映出來(lái)的國(guó)家公園與社區(qū)關(guān)系的政策自然有所不同，因此我國(guó)不能照搬國(guó)外的國(guó)家公園管理體制，只能對(duì)其有益的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。我們應(yīng)當(dāng)跳出“人類(lèi)中心主義”與“生態(tài)中心主義”狹隘的對(duì)立爭(zhēng)論，正確處理人與自然的關(guān)系，從馬克思主義生態(tài)綠色發(fā)展觀(guān)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

與英國(guó)國(guó)家公園公共土地與私人土地沖突的情況明顯區(qū)別，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的矛盾沖突。國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)，并非是說(shuō)對(duì)整個(gè)國(guó)家公園內(nèi)的土地、自然資源資產(chǎn)都擁有所有權(quán)，事實(shí)上，在劃為國(guó)家公園的土地中，有很大一部分并非是全民所有的，而是農(nóng)民集體所有的。以正在試點(diǎn)的福建省武夷山國(guó)家公園為例，原來(lái)的武夷山國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總面積不過(guò)79平方公里，武夷山自然保護(hù)區(qū)的面積則達(dá)到了565平方公里，而規(guī)劃中的武夷山國(guó)家公園范圍除了將武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和武夷山國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)囊括在內(nèi)之外，還將九曲溪上游保護(hù)地帶也納入了建立國(guó)家公園體制的試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，總面積達(dá)到了982.59平方公里[11]。如此龐大的面積也將許多有居民居住的村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)囊括在內(nèi)。因此，在武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，存在著許多農(nóng)民集體所有的土地、山林、茶園，如被列入試點(diǎn)區(qū)的九曲溪有5個(gè)村莊，周邊區(qū)域是居民的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活區(qū)，是中國(guó)紅茶和烏龍茶的發(fā)源地之一。一方面，如果隨意允許農(nóng)民基于其享有的宅基地使用權(quán)，對(duì)茶山和其他集體土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等用益物權(quán)，在國(guó)家公園地域內(nèi)建造住宅、砍伐林木等，必然不利于國(guó)家公園的統(tǒng)一管理和保護(hù)。另一方面，基于國(guó)家公園實(shí)行“最嚴(yán)格的保護(hù)”，如果對(duì)原先就居住在該區(qū)域的居民的生產(chǎn)生活不加區(qū)別地一刀切地禁止，則違背了人與自然和諧發(fā)展的理念，會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐用裾５纳a(chǎn)生活，挫傷當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園管理的積極性，從而會(huì)加大國(guó)家公園建設(shè)的難度。此外，由于國(guó)家公園的公益性及特殊性，無(wú)法像城鎮(zhèn)商業(yè)開(kāi)發(fā)一樣通過(guò)土地出讓獲得財(cái)政收入來(lái)彌補(bǔ)征地支出，因而如果一律將國(guó)家公園地域的集體土地征收歸于國(guó)有，將造成過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不具可操作性。

事實(shí)上，在世界自然保護(hù)聯(lián)盟的分類(lèi)中，第Ⅱ類(lèi)國(guó)家公園不像第Ⅰa類(lèi)的“嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)”那樣實(shí)行非常嚴(yán)格的保護(hù)，國(guó)家公園允許有一定的旅游基礎(chǔ)設(shè)施(如步道、小屋等)和一定數(shù)量的游客探訪(fǎng)，但國(guó)家公園核心區(qū)域是受到嚴(yán)格控制的，其核心區(qū)域?qū)儆谧顕?yán)格的保護(hù)地區(qū)。因此，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行功能分區(qū)，區(qū)別保護(hù)，既是其他國(guó)家對(duì)國(guó)家公園保護(hù)的一般做法，也是我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分區(qū)的慣常做法。對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行分區(qū)，不僅具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意義，更重要的是基于對(duì)不同功能區(qū)保護(hù)程度的不同，當(dāng)?shù)鼐用袷艿降挠绊懸矔?huì)顯著不同。但青海省人大常委會(huì)通過(guò)的《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，并未對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行分區(qū)管理，其第四十八條甚至規(guī)定不允許在國(guó)家公園范圍內(nèi)揭取草皮③。當(dāng)然，三江源國(guó)家公園的這種規(guī)定可能有其合理性，但這種不對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行分區(qū)管理的做法難以推廣。因此，根據(jù)我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)經(jīng)驗(yàn)，可以根據(jù)具體情況，按照功能和管理目標(biāo)將國(guó)家公園分為三類(lèi)或四類(lèi)功能區(qū)④，對(duì)不同功能區(qū)施行不同程度的保護(hù)政策。

對(duì)于核心區(qū)實(shí)行嚴(yán)格控制保護(hù)，對(duì)核心區(qū)的居民，采取盡可能遷出就地安置的政策。根據(jù)已有的數(shù)據(jù)，大部分國(guó)家公園的核心區(qū)都處于較為原始的狀態(tài)，居住的居民人數(shù)少，能夠通過(guò)中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，而村民集體所有的土地可以根據(jù)實(shí)際情況，通過(guò)征收的方式收歸國(guó)有，或者以租賃、置換土地的方式給予當(dāng)?shù)卮迕褚欢ㄑa(bǔ)償。生活在國(guó)家公園緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)等非核心區(qū)域的居民，雖然無(wú)需遷出原居住地，但國(guó)家公園的設(shè)置，會(huì)極大地影響這些居民的生產(chǎn)生活，特別是將限制居民物權(quán)權(quán)能的行使。現(xiàn)行的一些地方的自然保護(hù)區(qū)條例以及正在試點(diǎn)的針對(duì)國(guó)家公園所頒布的地方性法規(guī)都對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生產(chǎn)生活做了一定的限制。以《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》為例，其規(guī)定禁止在國(guó)家公園內(nèi)砍伐、放牧、開(kāi)墾、燒荒、采脂、掘根、箍樹(shù)、剝樹(shù)皮等，對(duì)于從事上述活動(dòng)沒(méi)造成嚴(yán)重后果的，處以1 000元到1萬(wàn)元的罰款，若造成嚴(yán)重后果，則承擔(dān)數(shù)額更大的罰款。而《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》雖然對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行了分區(qū)，但并未針對(duì)不同分區(qū)采取不同的活動(dòng)限制，且單純以行政處罰的方式對(duì)居民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，而沒(méi)有其他補(bǔ)償措施，必然導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)國(guó)家公園的設(shè)立產(chǎn)生抵制情緒，不利于國(guó)家公園的建設(shè)。

(三)保護(hù)地役權(quán)制度下的社區(qū)利益協(xié)調(diào)模式

為了解決非核心區(qū)村民在其集體所有的土地上所有權(quán)或用益物權(quán)的權(quán)能受到公法限制的問(wèn)題，可以從民法角度出發(fā)，在國(guó)家公園集體所有的土地上引入保護(hù)地役權(quán)的制度。所謂保護(hù)地役權(quán)，也可以稱(chēng)為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，是地役權(quán)的一種，它是權(quán)利持有者對(duì)不動(dòng)產(chǎn)施加限制或積極性義務(wù)的一種非占有性利益，它的特殊之處在于其目的具有明顯的公益性，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)文化遺產(chǎn)、自然景觀(guān)、野生動(dòng)植物棲息地等土地自然的、開(kāi)放空間的價(jià)值，達(dá)到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)等特定目的。保護(hù)地役權(quán)的概念突破了現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)地役權(quán)的界定，現(xiàn)行《物權(quán)法》所界定的地役權(quán)中需役地與供役地應(yīng)當(dāng)是明確的，但結(jié)合國(guó)家公園的具體情況來(lái)看，國(guó)家公園中既有國(guó)家所有的土地，又有集體所有的土地，設(shè)立保護(hù)地役權(quán)可能出現(xiàn)供役地本身就是需役地的情形，不符合《物權(quán)法》所規(guī)定的地役權(quán)需要兩筆不動(dòng)產(chǎn)的情形。這種情形實(shí)際上形成了在英美法系上所稱(chēng)的獨(dú)立地役權(quán)，即保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立甚至可以不需要需役地的存在，政府機(jī)構(gòu)或者公益性組織也不需要擁有某塊需役地，就可以獨(dú)立取得地役權(quán)。誠(chéng)然，以國(guó)家行政管理的措施進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，確實(shí)能取得較好的效果，但這種一禁了之的行為，并未很好地協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的利益平衡。而設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于其具有非獨(dú)占性，供役地人僅在地役權(quán)約定的范圍內(nèi)負(fù)有容忍或者不作為的義務(wù)。例如國(guó)家公園設(shè)立保護(hù)地役權(quán)可以通過(guò)合同約定，作為當(dāng)?shù)卮迕竦墓┮鄣厝瞬坏眠^(guò)度放牧，施用農(nóng)藥的品種、用量需要符合標(biāo)準(zhǔn)等等，供役地人僅需承擔(dān)合同約定的容忍或者不作為義務(wù)，其土地可以在合同約定禁止事項(xiàng)之外按照原來(lái)的用途進(jìn)行生產(chǎn)生活，這種方式能夠提高土地利用效率，同時(shí)節(jié)省環(huán)境保護(hù)的成本。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保護(hù)地役權(quán)人通常為政府組織、公益信托機(jī)構(gòu)和其他慈善組織⑤，其保護(hù)地役權(quán)的制度很大程度上基于英美國(guó)家信托制度的完善。而在我國(guó)未成立信托制度以及慈善組織力量不足的情況下，國(guó)家公園中保護(hù)地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)為政府組織，即專(zhuān)門(mén)設(shè)立的國(guó)家公園管理局。國(guó)家公園管理局與集體土地所有權(quán)人——村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)簽訂地役權(quán)合同，作為地役權(quán)人的國(guó)家公園管理局通過(guò)貨幣補(bǔ)償，以對(duì)該國(guó)家公園一段時(shí)期內(nèi)的部分收益進(jìn)行分配、為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┘寄芘嘤?xùn)和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位、與稅務(wù)部門(mén)協(xié)調(diào)減免供役地人的稅收等方式作為對(duì)價(jià)，要求該村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員負(fù)擔(dān)一定的不作為義務(wù)，包括禁止在其集體土地上開(kāi)墾、采石、挖沙、取土、取水等。當(dāng)居民實(shí)施了破壞環(huán)境的行為時(shí)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，在行政處罰之外增加了新的救濟(jì)渠道，能夠以村民更能接受的協(xié)商方式進(jìn)行，也可以以司法渠道通過(guò)要求恢復(fù)原狀等物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)的救濟(jì)方式進(jìn)行。

為了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，我們總是傾向于外在公權(quán)力的介入，但這種做法簡(jiǎn)單而粗暴地限制了公民的私權(quán)，是“以權(quán)力限制權(quán)利”的方式達(dá)到保護(hù)環(huán)境之目的；而保護(hù)地役權(quán)這種基于民法角度，通過(guò)民主協(xié)商形成的自然資源利用的集體行動(dòng)，“以權(quán)利制約權(quán)力”，同樣能達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源資產(chǎn)的目的。在建設(shè)美麗中國(guó)的現(xiàn)今，建議在《民法典》編纂的過(guò)程中，對(duì)地役權(quán)的概念做擴(kuò)大處理，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立。雖然從公法的角度能夠更直接有效地對(duì)自然資產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，但我們不能忽視民法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)保護(hù)中所起的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園體制在建設(shè)過(guò)程中，除了有法律制度方面的問(wèn)題外，還面臨多元化的資金來(lái)源保障、與社區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾參與、輿論的教育宣傳等涉及跨學(xué)科跨理論的多方面難題，在試點(diǎn)過(guò)程中需要不斷探索和汲取有益經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)立法將其固化為法律制度予以實(shí)施。國(guó)家公園的功能除了保護(hù)相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源外，還包括教育、科研、休憩的功能，國(guó)家公園的全民所有的屬性，要求國(guó)家公園堅(jiān)持其公益性，讓我國(guó)綠色發(fā)展的紅利也能惠及普通民眾，使民眾在獲得感中更加主動(dòng)地保護(hù)環(huán)境，形成綠色的生活方式和發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，建設(shè)美麗中國(guó)。

注釋?zhuān)?/p>

①該法案在不同文獻(xiàn)中叫法較為混亂，如《國(guó)家公園基本法》《國(guó)家公園局組織法》《國(guó)家公園管理局法》等，事實(shí)上都是同一法案。該法案由美國(guó)第64屆國(guó)會(huì)于1916年通過(guò)，全稱(chēng)為《設(shè)立國(guó)家公園局及其他目的的法》(AnActtoEstablishaNationalParkService,andforOtherPurposes)，本文采用直譯名稱(chēng)。

②《黃石國(guó)家公園法》(ActEstablishingYellowstoneNationalPark)，正式名稱(chēng)為AnActtoSetApartaCertainTractofLandLyingNeartheHead-watersoftheYellowstoneRiverasaPublicPark。

③《三江源國(guó)家公園條例(試行)》第四十八條規(guī)定：“禁止在三江源國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)：(一)采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開(kāi)墾、采集泥炭、揭取草皮；(二)擅自采石、挖沙、取土、取水；(三)擅自采集國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物；(四)撿拾野生動(dòng)物尸骨、鳥(niǎo)卵；(五)擅自引進(jìn)和投放外來(lái)物種；(六)改變自然水系狀態(tài)；(七)其他破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

④《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》將自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三類(lèi)。2015年云南省人大通過(guò)的《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》將其國(guó)家公園分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類(lèi)。

⑤這里所稱(chēng)的保護(hù)地役權(quán)，在英美國(guó)家中有保護(hù)役權(quán)(Conservation Servitude /Conservation Easement)和保存役權(quán)(Preservation Servitude / Preservation Easement)兩種。