香港廉政公署治理對內(nèi)地監(jiān)察體制改革的啟示

馬世理

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

一、香港廉政公署的組織建制及鮮明特色

20世紀(jì)70年代，香港經(jīng)歷了急劇的轉(zhuǎn)變，社會風(fēng)氣日益惡化，貪污無疑成為香港一個嚴(yán)重的社會問題，但是，當(dāng)時政府對此卻似乎束手無策。當(dāng)時，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中貪污情況尤為嚴(yán)重，譬如，一位后來在廉政公署反貪風(fēng)暴中被治罪的名叫韓德的香港警司曾有一段供詞：“貪污在香港警察隊伍中已成為一種生活方式，就像晚上睡覺，白天起床、刷牙一樣自然。”在各種因素的共同作用下，廉政公署(ICAC)于1974年正式成立，以執(zhí)法、預(yù)防及教育“三管齊下”的方式打擊貪污腐敗。時至今日，廉政公署已經(jīng)成為香港肅貪歷史上的一個里程碑，也令香港成為全球非常廉潔的地方之一。其實，廉政公署所塑造的這種肅貪風(fēng)氣和肅貪效果是與其內(nèi)部的組織建制密不可分的。

(一)香港廉政公署的組織建制

自1974年廉政公署成立以來，通過執(zhí)法、預(yù)防及教育的方式打擊貪污腐敗。執(zhí)法所對應(yīng)的部門是執(zhí)行處，而預(yù)防和教育對應(yīng)的部門是防止貪污處和社會關(guān)系處。三部門之間共同出擊，密切配合，以遏制貪腐“毒瘤”的擴(kuò)散。

1.執(zhí)行處

對于貪腐犯罪的打擊重在執(zhí)行，執(zhí)行處在廉政公署各部門中起著舉足輕重的作用，是其最重要、最核心的部門。執(zhí)行處的主要職責(zé)是接受市民舉報，調(diào)查任何與貪污有關(guān)聯(lián)或會助長貪污的訂明人員行為，并向行政長官提交報告。據(jù)統(tǒng)計，2018年1月至6月廉政公署接到的舉報總數(shù)為1 255起，與2017年同期的1 339起比較，下降了6%①。對私營機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)相關(guān)案件進(jìn)行調(diào)查是執(zhí)行處下設(shè)的兩個部門的工作。執(zhí)行處根據(jù)《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》，可以對任何涉嫌或被指稱犯有該法所規(guī)定罪行的人進(jìn)行調(diào)查。執(zhí)行處的具體工作流程是接受舉報，分析舉報線索，展開調(diào)查，提交檢控，出庭陳述調(diào)查情況等[1]85。執(zhí)行處需經(jīng)常向?qū)彶樨澪叟e報咨詢委員會匯報部門工作及咨詢意見。

2.防止貪污處

與執(zhí)行處相較而言，防止貪污處的權(quán)力自然顯得有些乏力，但是，防止貪污處所起的作用不容小覷。根據(jù)《廉政公署條例》，防止貪污處的法定職責(zé)主要是為政府或者社會機(jī)構(gòu)提供預(yù)防貪污犯罪的策略，對制度方面存在的不足之處加以彌補(bǔ)。貪腐在政府和社會機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出的形式和特點不盡相同，因而，防止貪污處會針對不同主體制訂不同的應(yīng)對方案從而保障反貪工作的順利進(jìn)行。對政府機(jī)構(gòu)而言，主要通過防貪審查、開展咨詢、舉辦研討或者講座等方式預(yù)防貪污賄賂犯罪，以提高政府機(jī)構(gòu)工作人員的廉潔自律意識。對社會機(jī)構(gòu)而言，提供防貪建議和服務(wù)或者提供貪污犯罪預(yù)防方案等方式是實現(xiàn)預(yù)防貪腐的重要途徑[1]85。除此之外，防止貪污處還可以應(yīng)私營機(jī)構(gòu)和個別人士的要求，提供防貪建議。

3.社會關(guān)系處

社會關(guān)系處與前兩個部門相比，是僅次于執(zhí)行處的部門。根據(jù)《廉政公署條例》，社會關(guān)系處的主要職責(zé)是對貪腐犯罪進(jìn)行預(yù)防宣傳教育，從而讓公眾認(rèn)識到貪污的禍害，以爭取公眾支持肅貪倡廉工作。其主要工作就是廣泛利用大眾傳媒及新媒體提高廉政公署的透明度，并向社會各階層宣揚反貪信息。其面向范圍很廣，主要包括香港本地居民、工商界人士以及新來港人士等。因此，社會關(guān)系處的教育對于其組織功能的實現(xiàn)功不可沒，公益宣傳片、廣告、海報以及影視作品層出不窮，在廉政公署“飲咖啡”也成為深入人心的廉政公署調(diào)查權(quán)的代名詞[2]27。

為了能夠達(dá)到反腐預(yù)期效果，廉政公署自成立以來，一直以執(zhí)法、預(yù)防及教育“三管齊下”的方法致力于打擊貪污犯罪[3]。這一“三管齊下”的反腐策略反映在廉政公署的組織機(jī)構(gòu)上就是由執(zhí)行處負(fù)責(zé)具體的執(zhí)法活動，防止貪污處則致力于構(gòu)建完備的預(yù)防貪污機(jī)制，而社會關(guān)系處主要是對廣大市民進(jìn)行宣傳教育，普及反貪污的相關(guān)知識，鼓勵市民積極舉報。

(二)香港廉政公署的鮮明特色

域外的一些國家或地區(qū)關(guān)于貪污等職務(wù)犯罪案件的偵查初始的構(gòu)造模式主要是由警察或檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵辦，但這種模式的偵查效果欠佳。于是一些國家或地區(qū)開始成立了獨立于警察或檢察機(jī)關(guān)之外的專門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件偵查的反貪機(jī)關(guān)。譬如，我國香港、澳門特別行政區(qū)的廉政公署，新加坡的貪污調(diào)查局等，馬來西亞以及泰國、印度等地也有專門的反貪機(jī)關(guān)。就香港的廉政公署而言，其執(zhí)法、預(yù)防、教育“三管其下”的方式，更能彰顯廉政公署的鮮明特色。

1.偵查職權(quán)的獨立性與廣泛性

香港的偵查機(jī)關(guān)主要包括香港警務(wù)處和廉政公署，其中廉政公署主要負(fù)責(zé)貪污犯罪案件的偵查工作，又稱為反貪機(jī)關(guān)，除此之外的犯罪偵查工作主要由香港警務(wù)處承擔(dān)。一方面，就廉政公署偵查權(quán)的獨立性而言，廉政公署是一個與所有的政府機(jī)關(guān)相脫離的獨立的反貪機(jī)構(gòu)，廉政公署的職員并不隸屬政府公務(wù)員架構(gòu)，其首長廉政專員直接向行政長官負(fù)責(zé)，也僅僅向他負(fù)責(zé)，并依據(jù)《香港基本法》的規(guī)定在香港特別行政區(qū)全權(quán)獨立處理一切反貪工作[4]。此外，《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》是廉政公署開展工作的重要法律保障，這三個法例進(jìn)一步賦予了廉政公署在揭發(fā)、調(diào)查和打擊貪污中的權(quán)力。目前內(nèi)地設(shè)立的監(jiān)察委，雖然將職務(wù)犯罪的偵查權(quán)從檢察權(quán)獨立出來了，改變了以往職務(wù)犯罪偵訴一體的模式，體現(xiàn)了在打擊職務(wù)犯罪偵查方面的立法進(jìn)步，但監(jiān)察委與廉政公署相比仍略顯不足。

另一方面，就廉政公署偵查權(quán)的廣泛性而言，廉政公署在調(diào)查涉及《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》犯罪的案件時具有廣泛的調(diào)查權(quán)。這種廣泛性主要體現(xiàn)在廉政公署的調(diào)查對象初期為公務(wù)員，繼而擴(kuò)展至公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而包括所有私人機(jī)構(gòu)。譬如，廣泛的查詢和調(diào)查，通過廉政專員書面授權(quán)，任何政府部門、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和社會私營機(jī)構(gòu)及其工作人員都會成為廉政公署工作人員查詢和調(diào)查的對象；又如，廉政公署工作人員可以對任何作為物證的物品進(jìn)行搜查、扣押、檢查；再如，廉政公署工作人員還可以對任何涉嫌貪污者的銀行賬號和保險箱作出處理，并對其任何相關(guān)的財產(chǎn)處置行為作出限制；更進(jìn)一步，廉政公署工作人員還有權(quán)要求任何人提供與案件相關(guān)的材料。就搜查措施而言，若廉政公署人員懷疑有人有涉嫌貪污的行為時可以直接對涉嫌貪污者進(jìn)行搜查。

2.完善的監(jiān)督制衡機(jī)制

廉政公署的成立使香港迎來了廉潔黃金時代，成功地控制住了政府機(jī)構(gòu)的貪污痼疾，并使香港成為公認(rèn)的世界非常廉潔的地區(qū)之一?？梢院敛豢鋸埖卣f，廉政公署拯救了香港社會。廉政公署之所以能夠取得今天這么大的反貪成就，一方面與廉政公署所擁有的權(quán)力有著密切聯(lián)系，廉政公署直接對行政長官負(fù)責(zé)，并可以調(diào)查行政長官。另一方面與其完善的監(jiān)督制衡機(jī)制也是分不開的。不受監(jiān)督的權(quán)力很容易滋生腐敗，香港在對廉政公署的監(jiān)督方面建構(gòu)了完備的監(jiān)督體系，主要從內(nèi)部和外部兩個方面進(jìn)行監(jiān)督。

第一，廉政公署在執(zhí)行處內(nèi)部設(shè)置了L組，專門負(fù)責(zé)調(diào)查廉政公署人員違反紀(jì)律的行為，以及貪污指控和非刑事調(diào)查。“L組的大部分工作是處理針對廉政公署人員的非刑事投訴，然后通知各方廉政公署把已投訴記錄在案并展開調(diào)查?！盵5]124L組會根據(jù)對廉政公署人員貪污或刑事指控的調(diào)查以及檢控程序的結(jié)果作出評審，并進(jìn)一步確定對有關(guān)人員處以何種處罰?！按送猓瑑?nèi)部監(jiān)督機(jī)制還包括廉政公署的報告制度，主要是對日常性工作報告以及貪腐個案的報告。與L組被動的投訴處理相比，報告機(jī)制是一種常態(tài)化的主動監(jiān)督制度?！盵2]27無論L組的內(nèi)部監(jiān)督抑或主動報告制度多么完備，就整體的內(nèi)部監(jiān)督有效性而言，還是需要與外部監(jiān)督機(jī)制密切配合。

第二，與內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制相比，廉政公署的外部監(jiān)督機(jī)制更為發(fā)達(dá)，主要有律政司的監(jiān)督、法庭的監(jiān)督、立法會的監(jiān)督及專門委員會的監(jiān)督等。其一，律政司監(jiān)督。律政司負(fù)責(zé)香港案件的檢控工作，而廉政公署主要負(fù)責(zé)貪污犯罪案件的偵查。因此，廉政公署對貪污案件調(diào)查和收集證據(jù)之后，需要將證據(jù)材料交由律政司決定是否進(jìn)行檢控，即貪污犯罪案件實行由廉政公署負(fù)責(zé)偵查，律政司檢控的偵訴分離模式。律政司對案件的審查過程以及決定是否提起檢控其實就是對廉政公署進(jìn)行監(jiān)督的過程，這在一定程度上避免了廉政公署的權(quán)力濫用[1]86。其二，法庭監(jiān)督主要體現(xiàn)在對貪污犯罪案件審理時，法庭會針對廉政公署采取的調(diào)查措施提出意見，以防止權(quán)力濫用。此外，廉政公署調(diào)查人員應(yīng)根據(jù)法庭的需要到庭陳述調(diào)查過程，以便接受控辯雙方的質(zhì)詢，經(jīng)過質(zhì)詢的證據(jù)才能最終作為法官定案的根據(jù)。其三，立法會的監(jiān)督。立法會的主要職責(zé)就是制定和修改有關(guān)法律，因此，廉政公署有關(guān)法律的制定、修改和最終的解釋權(quán)也在立法會。廉政公署每年要向立法會提交年度報告，接受審議，這也是對廉政公署的一種監(jiān)督。其四，專門委員會的監(jiān)督。專門委員會的設(shè)立也是為了監(jiān)督廉政公署依法行使職權(quán)，它主要由行政長官任命的社會各界知名人士組成，是獨立于廉政公署之外的專門監(jiān)督體制。

內(nèi)部與外部密切配合的監(jiān)督體系勾織出對廉政公署的監(jiān)督網(wǎng)。將權(quán)力置于監(jiān)督體制的籠子里，才能有效防止權(quán)力的濫用。這也使得廉政公署在反貪時能夠張弛有度，其反貪經(jīng)驗也引起全球關(guān)注，反貪模式為全球反貪機(jī)構(gòu)所效仿。

3.懲戒、預(yù)防、教育機(jī)制的靈活性與高效性

懲戒、預(yù)防、教育與廉政公署的執(zhí)行處、防止貪污處、社會關(guān)系處三個機(jī)構(gòu)職能一一對應(yīng)，這“三管齊下”的反貪治理模式，是廉政公署反貪工作能夠取得顯著成效的重要保障。執(zhí)行處、防止貪污處、社會關(guān)系處通過懲戒、預(yù)防、教育在打擊貪腐上實現(xiàn)了合理分工、密切配合，也因此成為了廉政公署的一大特色?！叭齻€部門所訂的策略及執(zhí)行的工作是相輔相成的，使肅貪倡廉的工作達(dá)到最高效能”[6]，且形成了靈活與高效的“三管齊下”的反貪治理體系。這更體現(xiàn)出廉政公署中三部門“不敢貪、不能貪、不想貪”的三位一體思想在組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)中得到了貫徹落實[7]。從一定意義上講，“三管齊下”的治貪模式遏制了腐敗滋生的土壤，達(dá)到了反貪的預(yù)期效果。

二、內(nèi)地監(jiān)察體制改革存在的主要問題

(一)反腐司法機(jī)構(gòu)職權(quán)交織重疊

在監(jiān)察委員會設(shè)立之前，我國內(nèi)地行使監(jiān)察職權(quán)的部門比較分散，主要由各級黨委的紀(jì)律檢查委員會、政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家預(yù)防腐敗局、檢察院的反貪部門等分別行使反腐職能，容易出現(xiàn)職權(quán)分工不明、“九龍治水”的局面。在反腐過程中，必然會涉及各機(jī)構(gòu)的權(quán)力沖突，黨的紀(jì)律檢查委員會主要負(fù)責(zé)對違反黨內(nèi)法規(guī)的人員作出黨紀(jì)處分；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對政府及其公務(wù)人員違反政紀(jì)問題作出處理；而檢察機(jī)關(guān)的職能是偵查監(jiān)督所有公職人員職務(wù)犯罪。以上這些反腐機(jī)關(guān)偵辦的人員必然會存在交集，進(jìn)而反腐司法機(jī)構(gòu)職權(quán)存在著交織重疊。這種多頭執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置影響了各反腐敗機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性，難以形成合力，導(dǎo)致反腐效能低下，辦案效率低下，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象無法得到及時有效的預(yù)防和打擊[8]。雖然，監(jiān)察委員會的設(shè)立將各種反貪職權(quán)進(jìn)一步集中，但反貪職權(quán)的集中不夠徹底，不能像香港一樣，完全由廉政公署行使反貪職能。

(二)監(jiān)察缺乏獨立性和統(tǒng)一性

我國內(nèi)地的反腐司法機(jī)構(gòu)主要存在于司法、行政和黨委之中，監(jiān)察委員會的設(shè)立在一定程度上集中了各部門中的反腐職權(quán)。與之前不統(tǒng)一、不獨立、不中立的反腐機(jī)構(gòu)相比，監(jiān)察委員會有了較大的改善，但其中還是存在著不盡完善的地方。從本質(zhì)上來看，正如國家監(jiān)察委員會副主任肖培所說，“它和中央紀(jì)委合署辦公，用中國的老話講就是‘一套人馬兩塊牌子’，行使的是黨和國家自我監(jiān)督的職責(zé)，那就是監(jiān)察委員會要行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)”②，并沒有體現(xiàn)出監(jiān)察委員會的獨立性和統(tǒng)一性，而香港廉政公署的反腐敗司法實踐表明，必須建立起自成體系、獨立辦案、中立司法且兼具獨立性和統(tǒng)一性的反腐機(jī)構(gòu)。我國內(nèi)地若能建立起統(tǒng)一的、獨立的反腐敗機(jī)構(gòu)，以及能夠真正運用司法制度對黨內(nèi)的腐敗進(jìn)行監(jiān)督，加上獨立完善的內(nèi)外部監(jiān)督，則反腐敗的效能會得到更大程度的提升[5]125。

(三)反腐司法機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督

良好的反腐機(jī)構(gòu)離不開有效的監(jiān)督，權(quán)力越大，監(jiān)督就應(yīng)該越嚴(yán)密，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。以香港廉政公署為例，廉政公署的權(quán)力在香港十分強(qiáng)悍，可以直接調(diào)查特區(qū)行政長官。如果這種權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，結(jié)果不難預(yù)見，香港也就不會有今天的廉潔。我國內(nèi)地反腐司法機(jī)構(gòu)同樣需要接受各種監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。

目前，內(nèi)地的反腐司法機(jī)構(gòu)在監(jiān)督體制上還不夠完善，主要表現(xiàn)在黨務(wù)與行政監(jiān)督體制不完善，對監(jiān)察委員會也缺乏有效的監(jiān)督。在黨務(wù)與行政監(jiān)督方面，各級紀(jì)委與行政部門合署辦公，工作的獨立性無法保證。中紀(jì)委受中央委員會領(lǐng)導(dǎo)，地方各級紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致監(jiān)督者事實上一定程度上受制于被監(jiān)督者[9]。而監(jiān)察委員會又是與中紀(jì)委進(jìn)行合署辦公，屬于“一套人馬兩塊牌子”，容易導(dǎo)致監(jiān)督缺位。在此情形下，如果反腐司法機(jī)構(gòu)的運行及其職權(quán)的行使缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制，將會影響反腐效果。

(四)缺乏有效的反腐預(yù)防和教育機(jī)制

從我國內(nèi)地的反腐司法實踐來看，主要著重對反腐的打擊力度，而忽視了反腐預(yù)防和教育機(jī)制的建立?！案瘮≈卫肀仨殞⒄吲c法治相結(jié)合、微觀策略與宏觀方略相配合，才能逐步完成短期治標(biāo)的階段目標(biāo)與長期治本的最終目標(biāo)?！盵10]加大反腐的打擊力度固然重要，做到“老虎蒼蠅”一起打，同時也需要融入一些反腐的政策。香港廉政公署之所以能夠遏制住腐敗，不光是靠執(zhí)行，同時注重對反腐的教育和預(yù)防，三拳同時出擊。而內(nèi)地則重在執(zhí)行，缺乏有效的預(yù)防和教育。執(zhí)行重在打擊已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的貪腐犯罪，實際中潛在的貪腐犯罪比已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的要多，這部分人更需要有效的教育和預(yù)防機(jī)制進(jìn)行約束。筆者認(rèn)為，貪腐可以劃分為三個階段：腐敗思想的形成階段，腐敗的實行階段(潛在的貪腐分子，尚未被發(fā)現(xiàn))，腐敗的被發(fā)現(xiàn)階段。而這三個階段與教育、預(yù)防和執(zhí)行緊密相關(guān)，反腐的目標(biāo)重在第一、二階段。缺乏不想腐、不能腐的教育和預(yù)防機(jī)制，僅靠執(zhí)行來建立不敢腐的制度是很難實現(xiàn)反腐的最終目標(biāo)的。

三、完善內(nèi)地監(jiān)察體制改革的措施

(一)明確反腐司法機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍

監(jiān)察委員會成立之后，檢察院有關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和行政監(jiān)察部門的反腐職權(quán)不再保留。我國現(xiàn)存的反腐機(jī)構(gòu)主要有監(jiān)察委和紀(jì)委等，而兩者又是合署辦公。反腐需要各機(jī)構(gòu)各司其職，不能出現(xiàn)職權(quán)的交錯，因此，有必要進(jìn)一步明確各反腐機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。

監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，需要明確兩者的職權(quán)界限。紀(jì)委的調(diào)查權(quán)并沒有嚴(yán)格意義上的法律授權(quán)，這使得紀(jì)委處于一個十分尷尬的境地[11]，其行使反貪職權(quán)主要依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)，而監(jiān)察委員會在對職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查時其依據(jù)來源于《監(jiān)察法》的授權(quán)。紀(jì)委所調(diào)查的對象主要是黨員干部，監(jiān)察委職務(wù)犯罪的調(diào)查對象主要是所有行使公權(quán)力的公職人員，兩者在調(diào)查對象上可能出現(xiàn)重合。這就需要明確兩者在這個范圍內(nèi)職權(quán)該如何行使，即針對這部分被調(diào)查人是先由紀(jì)委進(jìn)行黨紀(jì)處分，還是先由監(jiān)察委進(jìn)行處置。實踐中，對一些落馬官員，先作出處分的是紀(jì)委，主要是“雙開”，此后再移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審判。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這種沖突的原因在于反腐職權(quán)不夠集中。香港廉政公署的廉潔指數(shù)位于世界前列，是因為廉政公署是一個完全獨立的機(jī)構(gòu)，這一點確保了只有法律才能對其形成制約和監(jiān)督，其他任何機(jī)關(guān)和個人無權(quán)限制，內(nèi)地處理監(jiān)察委員會和紀(jì)委的關(guān)系時值得借鑒。

(二)提高反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性

香港廉政公署一直以肅貪倡廉為目標(biāo)，是一個專門打擊貪污的獨立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。它之所以能夠令腐敗分子“聞風(fēng)喪膽”，與其機(jī)構(gòu)獨立性有著直接聯(lián)系，廉政公署的獨立性主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)獨立、人事獨立、經(jīng)費獨立、辦案獨立。

反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性是反腐執(zhí)法的重要保障，具體而言，在機(jī)構(gòu)的獨立性上，要保障監(jiān)察委員會獨立行使職權(quán)，不受政府、檢察機(jī)關(guān)、一些團(tuán)體和個人等干涉。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委的設(shè)置雖然不能像廉政公署一樣，僅此一家，但沒必要設(shè)到區(qū)縣一級，因為越往下所設(shè)機(jī)構(gòu)的獨立性越難保障，應(yīng)當(dāng)集中反腐監(jiān)察職權(quán)。人事方面不可能完全做到同廉政公署一樣，不隸屬公務(wù)員系統(tǒng)，至少應(yīng)當(dāng)保障反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人事任免方面具有完全的自主決定權(quán)。在經(jīng)費方面，之前在檢察院有職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)時，其經(jīng)費主要來源于當(dāng)?shù)卣?。監(jiān)察委設(shè)置之后，應(yīng)當(dāng)保障其經(jīng)費不受任何掣肘，這是其依法行使職權(quán)的重要保障。最后，保障其依法獨立辦案，廉政公署是根據(jù)《廉政公署條例》《防止貪污條例》及《選舉〈舞弊及非法行為〉條例》等法律的授權(quán)獨立辦案。目前，監(jiān)察委行使職權(quán)主要根據(jù)《監(jiān)察法》，但其中有些內(nèi)容規(guī)定得不夠詳細(xì)，需要出臺具體的法條進(jìn)行彌補(bǔ)。要想確保機(jī)構(gòu)、人事、經(jīng)費、辦案等不受其他部門的干涉，需要從制度上進(jìn)行設(shè)計，消除反腐監(jiān)察職能在一定程度上的交織與重疊帶來的弊端。

(三)建立健全內(nèi)外部的監(jiān)督制衡機(jī)制

香港廉政公署建立了完善的內(nèi)外部監(jiān)督制衡體系，保障了其行使反貪職權(quán)的獨立性與透明性。內(nèi)地在監(jiān)察體制改革的過程中亦可借鑒，從內(nèi)部與外部兩個方面建立有效的制約監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察委的設(shè)立吸收了檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及行政監(jiān)察部門等職權(quán)，在賦予專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)時，同時也要考慮到權(quán)力濫用問題，不能留有滋生腐敗的土壤。

對反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督可以從兩個方面進(jìn)行：一方面，從制度層面上建立起有效的外部監(jiān)督體系。一是政黨監(jiān)督，監(jiān)察委與中紀(jì)委合署辦公，兩者之間要互相監(jiān)督，同時也要接受其他民主黨派的監(jiān)督。二是人大監(jiān)督，監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，自然要接受同級人大的監(jiān)督。三是人民群眾監(jiān)督與社會媒體監(jiān)督，人民監(jiān)督是反腐敗的重要力量，也是形成不能腐制度的關(guān)鍵[12]。此外陳光中教授認(rèn)為：“在刑事訴訟中，監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系屬于分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系?！盵13]檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位沒有變，監(jiān)察委需要依法行使職權(quán)，自然就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委畢竟負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查，相當(dāng)于偵查機(jī)關(guān)，可以建立類似于香港的法庭監(jiān)督。如，法院可以對監(jiān)察委的調(diào)查措施提出意見，并可以根據(jù)庭審的需要要求監(jiān)察委的調(diào)查人員到庭接受質(zhì)詢。

另一方面，要建立反腐司法機(jī)構(gòu)的自身監(jiān)督機(jī)制。廉政公署成立之時就建立了稱為L組的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察部門，專門負(fù)責(zé)處理所有有關(guān)廉政公署及廉政公署工作人員的投訴，密切注視所有職員的行動，及時查處內(nèi)部的違紀(jì)行為[14]。僅靠外部的監(jiān)督是不足以到達(dá)有效監(jiān)督的目的的，反腐司法機(jī)構(gòu)需要建立內(nèi)部的監(jiān)督部門。馬懷德教授認(rèn)為：“如可以考慮在各級監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立由人大代表、專家學(xué)者、律師等人員組成的投訴委員會，接受對監(jiān)察委員會及其工作人員的投訴舉報?！盵15]筆者認(rèn)為，在監(jiān)察委內(nèi)部建立類似廉政公署L組的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察部門非常有必要，不過這個部門構(gòu)成人員不能由監(jiān)察委的內(nèi)部人員組成，而專家學(xué)者或者律師未必能夠監(jiān)督到位，應(yīng)當(dāng)由與其權(quán)力相當(dāng)或者比其權(quán)力大的部門的人員來擔(dān)任，譬如，由同級人大的人大代表組成，或者由同級檢察院或法院的人員組成。在內(nèi)部設(shè)置上與監(jiān)察委的其他部門相對獨立，主要接受對監(jiān)察委員會及其工作人員的投訴舉報，并進(jìn)行調(diào)查。

(四)建立教育與預(yù)防并重的綜合治理模式

廉政公署的“三管齊下”的治理模式已經(jīng)形成了獨立、高效、制衡的運行機(jī)制。從成立到現(xiàn)在三者之間能夠保持均衡發(fā)展是其成功運作的重要原因。從內(nèi)地的反腐實踐來看，存在著重打擊(執(zhí)行)輕教育與預(yù)防的問題，且在反腐敗教育與預(yù)防方面立法也比較滯后。因此，首先要完善反腐教育和預(yù)防方面的立法，做到與其他反腐敗法律相銜接，推進(jìn)反腐敗教育與預(yù)防的法治化、專業(yè)化進(jìn)程。其次，要轉(zhuǎn)變以往重打擊輕教育與預(yù)防的反腐治理模式，加大反腐敗教育與預(yù)防的力度。反腐需要執(zhí)行、教育與預(yù)防“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，從而最終實現(xiàn)不敢腐、不能腐和不想腐的目標(biāo)。

注釋：

①香港廉政公署網(wǎng)站貪污投訴，http://www.icac.org.hk/sc/rc/figure/complain/index.html，訪問時間為2018年7月8日。

②肖培詮釋國家監(jiān)察委員會與中紀(jì)委關(guān)系是“一套人馬兩塊牌子”，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0109/c64371-29009575.html，訪問時間為2018年7月10日。