以閑置農(nóng)房激活為突破口促進美麗鄉(xiāng)村向美麗經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
——紹興上虞閑置農(nóng)房激活項目開展情況探析

近年來，上虞區(qū)高度重視“三農(nóng)”工作。為深入了解當(dāng)前農(nóng)房激活項目開展現(xiàn)狀，上虞調(diào)查隊對農(nóng)房激活開發(fā)情況進行了調(diào)研，結(jié)果顯示該激活項目有效促進了本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，但仍存在規(guī)模化經(jīng)營難度大、產(chǎn)業(yè)模式相對單一、公共服務(wù)供給偏弱等短板，并嘗試提出精準(zhǔn)推動閑置農(nóng)房項目激活“五大文章”，以期為有關(guān)部門實施下階段舉措提供意見參考。

近年來，紹興市上虞區(qū)高度重視“三農(nóng)”工作，先后實施美麗鄉(xiāng)村升級版、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升等項目，同時以閑置農(nóng)房激活為重要突破口之一，全力促進美麗鄉(xiāng)村向美麗經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。為深入了解當(dāng)前農(nóng)房激活項目開展現(xiàn)狀，上虞調(diào)查隊通過部門座談、實地走訪、問卷調(diào)查等方式對農(nóng)房激活開發(fā)情況進行了調(diào)研，以期為有關(guān)部門實施下階段舉措提供意見參考。

閑置農(nóng)房激活項目開展現(xiàn)狀

2018年至今，上虞區(qū)閑置農(nóng)房激活項目從前期的試點摸索到目前的深入實施階段，過程中涌現(xiàn)出諸多特色及亮點，取得了實實在在的階段性成效。

（一）政策、資金保障到位

在政策及金融保障方面，上虞區(qū)出臺多個專項文件吸引社會資本和工商企業(yè)投資農(nóng)村，支持人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，對利用重點地區(qū)閑置農(nóng)房建立休閑、養(yǎng)老、運動、創(chuàng)作基地等，在租賃費用上進行補助，并積極鼓勵金融機構(gòu)參與閑置農(nóng)房激活項目，截至2018年末，銀行已累計發(fā)放貸款2500 萬元。同時，上虞區(qū)財政每年劃撥一千萬元專項經(jīng)費用于激勵民宿農(nóng)家樂等項目引進以及行政村推廣閑置農(nóng)房激活。此外，有關(guān)部門注重樹立先進典型，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)戶和村委參與農(nóng)房盤活，對建立統(tǒng)一管理制度，簽約鑒證戶數(shù)在10 戶及以上，激活業(yè)態(tài)種類3 類以上的行政村進行表彰獎勵，從而進一步提高了基層參與項目的積極性。

（二）運作方式靈活創(chuàng)新

為順應(yīng)市場化需求，上虞采用“產(chǎn)權(quán)交易公司+農(nóng)宅經(jīng)營服務(wù)站+農(nóng)戶”的新型運作模式開展農(nóng)房激活。產(chǎn)權(quán)交易管理公司專門設(shè)立了“鄉(xiāng)路網(wǎng)Country road”這一閑置農(nóng)房租賃網(wǎng)站，采用“產(chǎn)權(quán)淘寶”模式，實行標(biāo)簽化展示；經(jīng)實名注冊和登錄，系統(tǒng)審核通過后即可自主發(fā)布信息和線上交易，并支持支付寶和微信等支付方式，實現(xiàn)全流程網(wǎng)上操作。同時，為緩解閑置農(nóng)房老破舊、開發(fā)難等困境，出臺了全省首創(chuàng)的靈活改建政策：允許對合法農(nóng)房拆后重建、改建和局部移位，農(nóng)房承租者在征得所有者書面同意后也可以實施改建；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對農(nóng)村合法閑置農(nóng)房進行統(tǒng)一規(guī)劃、連片改造。此外，明確承租人在租賃期內(nèi)擁有宅基地及房屋租賃使用權(quán)，有效期最長20年，且憑租賃使用權(quán)證可用于抵押融資,以解決承租人在房屋裝修和經(jīng)營過程中的資金困難問題。

（三）激活項目進展順利

調(diào)研顯示，現(xiàn)階段上虞農(nóng)村閑置土地、閑置農(nóng)房（宅基地）激活勢頭良好，已成為美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟的直接通道和全區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新引擎，成為促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的重要平臺。截至2019年7月，上虞區(qū)通過農(nóng)宅經(jīng)營服務(wù)站啟動閑置農(nóng)房激活項目51 個，分布在14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。建設(shè)項目盤活農(nóng)房共333 間，盤活房屋農(nóng)地面積約58 萬平方米，經(jīng)營類型包括民宿、度假酒店、農(nóng)家樂、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、服裝加工等。數(shù)據(jù)顯示，截至目前登記在冊的26 個規(guī)模項目投資金額近17.5 億元，每年增加農(nóng)戶收入122 萬元，增加村集體收入64萬元，培育農(nóng)創(chuàng)客258 人，帶動農(nóng)戶就業(yè)187 人。

分析這些激活項目可以發(fā)現(xiàn)以下特點：一是集體用房更受投資方青睞，由于占地面積大、分布集中、合同穩(wěn)定性等優(yōu)勢，69%的激活農(nóng)房性質(zhì)為集體農(nóng)房，19% 為個人房屋，12%包含多種性質(zhì)；二是激活項目蓄勢待發(fā)，超半數(shù)項目處于醞釀準(zhǔn)備階段，38%的項目處在待招商階段，8%的項目處于規(guī)劃階段，12% 的房屋處于建設(shè)狀態(tài)；三是經(jīng)營業(yè)態(tài)以民宿為主，26個規(guī)模項目中超四成為民宿，另有養(yǎng)生養(yǎng)老項目4 個，文創(chuàng)項目3個，鄉(xiāng)旅項目3 個，來料加工項目2個，后勤服務(wù)項目3 個。

（四）試點項目成效顯著

上虞目前建成閑置農(nóng)房激活試點優(yōu)質(zhì)項目2 個，由區(qū)供銷總社、區(qū)交通集團公司2 家國有企業(yè)分別在丁宅鄉(xiāng)上宅村芋艿灣、下管鎮(zhèn)管梁村啟動。

從走訪中得知，下管鎮(zhèn)管梁村的閑置農(nóng)房激活項目租期為15年，規(guī)劃改造激活9 戶農(nóng)房及1 處集體用房共3000 平方米，規(guī)劃建設(shè)集住宿、餐飲、娛樂等一體的綜合性民宿項目。一期工程設(shè)民宿客房8 間，投資額約300 萬元，目前已正式對外開放營業(yè)，并拉動農(nóng)戶直接收益43 萬元，村集體經(jīng)濟增收40 萬元，同時為服務(wù)項目建設(shè)成立了村嫂服務(wù)隊一支，吸收當(dāng)?shù)卮迕駝?wù)工人員10 名及當(dāng)?shù)毓芾砣藛T1 名；目前，該村二期工程開始建設(shè)，涉及集體用房一處及農(nóng)戶8戶，總投資額約600 萬元。結(jié)合前期經(jīng)驗，二期工程對房屋外立面、周邊綠化景觀、夜間亮化等方面進行了重點設(shè)計，進一步考慮到將項目開發(fā)與村容村貌相融合。管梁村民宿項目的試點成功，充分體現(xiàn)了盤活閑置農(nóng)房能讓土地利用效率得以提升，讓農(nóng)村房屋的價值得以顯現(xiàn)，讓富余的勞動力能夠就業(yè)，從而推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，是新時代推動鄉(xiāng)村振興的有效抓手。

圖1 閑置農(nóng)房激活項目經(jīng)營業(yè)態(tài)分布

（五）基層參與反響積極

為深入了解閑置農(nóng)房激活項目所在村開展情況以及項目參與者最直觀的看法，調(diào)研組對嶺南鄉(xiāng)東澄村開展了重點走訪及調(diào)研。憑借毗鄰覆卮山的地理優(yōu)勢，東澄村吸引了不少外來投資商動工改建老百姓破舊的農(nóng)房，目前每年為農(nóng)戶帶來直接收益70 多萬元，村集體經(jīng)濟增收20 萬元。在政府及開發(fā)商共同投資下，村內(nèi)各項配套設(shè)施日益建設(shè)及改善，現(xiàn)有生態(tài)公廁10 個，生態(tài)停車場6 個，登山游步道13500 米，自行車綠道21 公里，四季仙果采摘基地4 個。發(fā)展美麗經(jīng)濟，不僅讓村民們共享了發(fā)展的紅利，也將村莊建設(shè)得更好。

此外，調(diào)研組還抽選了參與激活項目所在村中且家有閑置房屋的40 位村民開展了問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，農(nóng)戶對閑置農(nóng)房激活反響積極，項目開發(fā)存在較大挖掘空間：一是項目知曉度高、參與度良好。問及激活項目，全部問卷調(diào)查對象均表示聽說過閑置房屋或者宅基地可以出租流轉(zhuǎn)，對閑置農(nóng)房激活計劃有一定了解，其中63.3%的受訪對象的閑置房屋（宅基地）已掛牌或已出租。較高的知曉度參與度主要得益于基層力量的參與發(fā)動，57.9%的項目參與者房屋流轉(zhuǎn)由村委會引領(lǐng)，36.8%的流轉(zhuǎn)由租賃對象自行聯(lián)系，5.3% 的村民表示是被同村鄉(xiāng)鄰帶動參與。二是農(nóng)戶收入提高、人居環(huán)境改善。村里的閑置農(nóng)房入市流轉(zhuǎn)后，取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)掛牌或出租的房屋單棟年均租金在6200 元左右，最高為12000 元，最低為3200元，租金價位主要受房屋面積、地理位置影響。問及“您村里開始發(fā)展閑置農(nóng)房租賃后有何變化”，村民反映最多的前三項依次是“道路修繕拓寬、交通更便利”“衛(wèi)生環(huán)境明顯改善”以及“村民收入提高”，分 別 占 比90.0%、70.0% 和63.3%。三是項目開發(fā)仍有較大潛在空間。針對家有空房但沒有掛牌出租的農(nóng)戶，當(dāng)被問及“當(dāng)前房屋沒有流轉(zhuǎn)，哪個因素是您最為擔(dān)心的”，反映最多的是“出租的安全性穩(wěn)定性”和“房屋難以管理”這兩項。部分農(nóng)戶存在祖?zhèn)鞣可岵簧岬貌鸾ǖ南敕ɑ虿辉敢獬袚?dān)租賃責(zé)任的心理，對閑置房屋出租仍處于搖擺觀望狀態(tài)，存在較大挖掘空間。

項目存在“五大短板”

（一）規(guī)模化經(jīng)營難度大

土地、人員、資金、設(shè)備等各生產(chǎn)要素要實現(xiàn)最優(yōu)組合和有效運行，必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模經(jīng)營，從而取得最佳經(jīng)濟效益。但目前存在開發(fā)商長期租賃的意愿與現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地租期限制這一矛盾，即投資開發(fā)方傾向于簽訂長久穩(wěn)定的租賃合同，以便長期經(jīng)營從而實現(xiàn)投資回報，根據(jù)政策規(guī)定，村集體產(chǎn)權(quán)房屋租期最長不超過5年，租期可達20年的流轉(zhuǎn)農(nóng)房呈現(xiàn)“插花式”難以統(tǒng)一規(guī)劃。同時，調(diào)研中部分農(nóng)房激活項目經(jīng)營者反映，雖然相關(guān)政策文件已相繼出臺，但由于多頭管理、層層審批，實際落地較為困難，項目業(yè)主難以真正享受到補貼，減輕建設(shè)初期的資金壓力。這些矛盾不利于承租人長期投資穩(wěn)定經(jīng)營，對規(guī)?；?jīng)營、形成產(chǎn)業(yè)集群造成阻礙。

（二）產(chǎn)業(yè)模式相對單一

調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)村閑置農(nóng)房激活類型以鄉(xiāng)村民宿和餐飲娛樂為主，其他如農(nóng)村電商、文化創(chuàng)意等類型占比均不足20%。相關(guān)部門僅就盤活閑置農(nóng)房單方面出臺政策，對其他大量閑置農(nóng)村資源沒有針對性足、操作性強的頂層設(shè)計。此外，民宿不斷擴張的趨勢，給從業(yè)者帶來較大競爭壓力。市場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，批量開發(fā)的民宿具有風(fēng)格樣式雷同，存在同質(zhì)化問題，由于前期投入大，住宿價格與城市酒店產(chǎn)業(yè)相比偏高，個別收費甚至高于品牌酒店。市場定位不清、特色不明顯、缺乏故事性、遺失鄉(xiāng)村性，難以留住游客實現(xiàn)可持續(xù)運營。

表1 民宿與酒店雙人房報價對比情況（2019年）

（三）勞動力人才短缺

調(diào)研中嶺南鄉(xiāng)泰岳村村長表示，現(xiàn)在長期在農(nóng)村居住和參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員老齡化嚴(yán)重，基本以50 后、60 后為主，大部分青壯年選擇外出務(wù)工。隨著農(nóng)村剩余勞動力越來越少，農(nóng)村基層組織管理人才青黃不接，有些村“兩委”后繼乏人，使得包括閑置農(nóng)房激活在內(nèi)的政策項目難以落實。經(jīng)調(diào)查，農(nóng)村勞動力人才隊伍體系不健全的問題，也貫穿在農(nóng)房激活后項目的經(jīng)營管理過程中。部分經(jīng)營項目用工時節(jié)在本村招不滿人，需要從外地調(diào)劑勞動力，部分建設(shè)項目缺乏愿意扎根農(nóng)村的管理團隊和技術(shù)指導(dǎo)，需要投入高薪聘請吸引人才。

（四）公共服務(wù)供給偏弱

農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施欠缺，導(dǎo)致農(nóng)房激活后項目經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。嶺南鄉(xiāng)某民宿經(jīng)營者反映，當(dāng)前游客多選擇自駕游，農(nóng)村無足量配套的停車場和衛(wèi)生間，每到經(jīng)營旺季，停車難、如廁難問題突出。大部分農(nóng)村垃圾與生活污水處理、電力通訊等公共服務(wù)開發(fā)不完善，個別偏遠(yuǎn)山村的自然風(fēng)景引人入勝，山珍野味資源豐富，但水電供應(yīng)、交通運輸?shù)冗€處于基礎(chǔ)保障性階段，導(dǎo)致生態(tài)旅游、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)開發(fā)困難，“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的道路受阻。

（五）宣傳推介效果受限

宣傳推介不足主要體現(xiàn)在對內(nèi)、對外兩方面：對農(nóng)戶的思想動員不深入，對投資開發(fā)方的宣傳力度不夠。調(diào)研中為數(shù)不少的受訪者房屋未辦理不動產(chǎn)登記證，反映出部分村農(nóng)村宅基地和農(nóng)房確權(quán)工作進展滯后。一些農(nóng)戶主動申領(lǐng)積極性不高，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明確的農(nóng)房無法進行融資抵押擔(dān)保。同時部分農(nóng)戶存在祖宅情結(jié)，盡管房屋流轉(zhuǎn)能帶來經(jīng)濟收益，仍然選擇將老宅閉門空關(guān)。對于農(nóng)房投資開發(fā)主體而言，由于上虞農(nóng)房激活項目落地時間不長，地區(qū)輻射力有限，使本地閑置農(nóng)房資源的對外知名度、吸引力不足，外來資本投資熱情不高，區(qū)外游客消費興趣不大，難以與德清莫干山的“洋家樂”等地匹敵。

精準(zhǔn)推動閑置農(nóng)房激活的建議

（一）突出區(qū)域特色，激活傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

針對開發(fā)項目同質(zhì)化、零散化問題，必須加強引導(dǎo)，因地制宜，突出區(qū)域特色。要積極探索鄉(xiāng)村文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，最大限度開發(fā)利用民俗文化資源，將其提升成為“一村一品、一村一韻”的特色亮點，利用好東山雅聚、春暉白馬、梁祝愛情等故事，催生展覽、康養(yǎng)、實訓(xùn)、健身等新興產(chǎn)業(yè)。同時發(fā)揮本土優(yōu)勢，最大限度挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)潛力，增強發(fā)展動能。對崧廈傘業(yè)、東關(guān)酒業(yè)、虞南果業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提檔升級，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品附加值，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，從而建立長久穩(wěn)定的多元化增收機制。

（二）調(diào)動鄉(xiāng)愁情節(jié)，激活鄉(xiāng)賢資本

農(nóng)房盤活及經(jīng)營管理過程中需要大量的資金和人才，對此建議充分利用好鄉(xiāng)賢資本。建議有關(guān)部門創(chuàng)造條件，創(chuàng)新機制，加強對鄉(xiāng)賢感情聯(lián)絡(luò)，激發(fā)鄉(xiāng)賢戀鄉(xiāng)情結(jié)和故土尊榮感，引導(dǎo)在外虞籍鄉(xiāng)賢達人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資，做到情系家鄉(xiāng)、投資家鄉(xiāng)。加快鄉(xiāng)村精英回歸，尤其是鼓勵年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，爭當(dāng)“農(nóng)小二”，用好他們的鄉(xiāng)愁情節(jié)來激活農(nóng)村閑置資源，促成意向項目及早落地。注重實施老房新生計劃，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時避免大拆大建，著重保護和利用有地方特色的鄉(xiāng)愁，不斷提升居民的文化認(rèn)同感和自豪感。

（三）加強設(shè)施配套，激活部門聯(lián)動

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善民生的重要舉措，也是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的迫切需求。各級政府應(yīng)利用好開發(fā)閑置農(nóng)房的契機，發(fā)揮市場配置資源的作用，借助工商資本上山下鄉(xiāng)，把農(nóng)房、土地、勞動力、技術(shù)、文化等資源融入到美麗鄉(xiāng)村打造全過程，實現(xiàn)美村、興業(yè)、增收互動互促。按照統(tǒng)一規(guī)劃，分步驟、有重點地抓好鄉(xiāng)村環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快水電設(shè)施、排污納管、內(nèi)外交通、污水處理、路燈亮化等基礎(chǔ)設(shè)施改造和旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善道路交通指引系統(tǒng)，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，切實保障農(nóng)村居民發(fā)展的愿望得以實現(xiàn)。建議各部門加強協(xié)同，整合對農(nóng)房激活項目的優(yōu)惠政策和資金支持，形成支持合力，如加大專項資金投入，將機關(guān)療休養(yǎng)與農(nóng)房激活項目進行對接，減免水電費等，實現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)創(chuàng)收增收。

（四）探索靈活模式，激活多元市場

探索不同層次不同用途的農(nóng)房盤活模式，如根據(jù)租住時間長短，開發(fā)養(yǎng)老長租、打工年租、過節(jié)短租等方面的農(nóng)房盤活模式。此外在民宿較為火熱的競爭中，建議針對消費能力不同的目標(biāo)人群開發(fā)高中低檔民宿，大力支持大眾化產(chǎn)品開發(fā)，保證顧客住宿消費安全、衛(wèi)生、便利、舒適。近年來鄉(xiāng)村互動體驗型旅游發(fā)展迅猛，農(nóng)房盤活項目可以此為契機，以滿足顧客需求為導(dǎo)向，全面開發(fā)服務(wù)項目，集聚人氣激活廣闊市場，如為大城市工作的精英提供鄉(xiāng)村清靜生活，為尋找靈感的藝術(shù)家提供自然生態(tài)之美。同時建議針對不同地區(qū)、不同季節(jié)采取差異化營銷措施，實現(xiàn)淡旺時段協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）打造宣傳典型，激活信息渠道

嶺南覆卮山居、下管管梁民宿等閑置農(nóng)房激活項目取得成功后，有關(guān)部門應(yīng)以典型案例為樣板加大宣傳，提高農(nóng)民認(rèn)識，加快推進宅基地確權(quán)，向各村各戶普及閑置農(nóng)房激活帶來的好處，從而提升基層對項目的認(rèn)可度和參與積極性。借助上虞采摘體驗為特色的四季仙果之旅火熱、覆卮山成功創(chuàng)建4A 景區(qū)等東風(fēng)，加大對區(qū)內(nèi)和區(qū)外“兩個市場”的開發(fā)，實施好“融杭聯(lián)甬接滬”戰(zhàn)略，充分利用“鄉(xiāng)路網(wǎng)”“上虞三農(nóng)公眾號”和新聞媒體等平臺的作用，組織引導(dǎo)鼓勵集體個人在微博、微信及旅游應(yīng)用程序上進行信息傳播共享，吸引更多城市工作生活的居民到鄉(xiāng)村住宿游覽、體驗生活，助推鄉(xiāng)村振興之路走得更順暢。