付靖凱,吳正偉
(貴州省都勻市國土資源局,貴州都勻558000)
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段,土地資源越來越緊張,新增建設(shè)用地指標(biāo)日趨收緊,如何實(shí)現(xiàn)土地的高效利用,并以此為基礎(chǔ)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展也越來越被地方各級(jí)政府所重視。低效用地和閑置用地的利用盤活作為實(shí)現(xiàn)土地高效利用的一種重要途徑,對(duì)充分發(fā)揮土地的利用效率有非常積極的意義[1]。只有改變傳統(tǒng)的用地方式,利用盤活低效用地以及閑置用地,才能最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的有效利用,緩解因土地資源緊張帶來的社會(huì)壓力,并在此基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)效穩(wěn)定發(fā)展。
低效用地和閑置土地的利用往往很難,甚至不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益,在一定程度上間接降低了先期投入建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)能發(fā)揮的綜合效用,且占據(jù)著特定地區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模,影響了新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配,導(dǎo)致一些重點(diǎn)項(xiàng)目因建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)不足而無法落實(shí)建設(shè),形成土地閑置低效利用與用地指標(biāo)不足并存的局面,嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。
近年來,盡管我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快,但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展過程中,也正是由于低效用地和閑置土地的存在,在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快。因地方對(duì)低效用地和閑置土地的處置缺少有效方法,導(dǎo)致其很難在短期內(nèi)全面盤活利用。在多數(shù)情況下,仍需通過回購收儲(chǔ)后方能調(diào)作他用,無形中增加了城鎮(zhèn)建設(shè)成本,加劇地方建設(shè)資金壓力,進(jìn)而嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
低效用地和閑置土地的存在,使土地利用空間較小,大幅降低了城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地效益,進(jìn)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷上漲,加之閑置土地占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo),進(jìn)而對(duì)人民群眾的利益帶來了嚴(yán)重的損害[2],對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)效穩(wěn)定發(fā)展有不利影響。
就現(xiàn)階段土地出讓而言,進(jìn)行招拍掛時(shí),雖然大部分土地以“凈地”掛牌出讓,但在揭牌后的實(shí)際交地過程中,往往會(huì)因競(jìng)得者不按期繳足出讓金等原因推遲實(shí)際交付土地時(shí)間,很難保證所有土地準(zhǔn)時(shí)開工建設(shè)。加之在實(shí)際建設(shè)過程中,由于地質(zhì)災(zāi)害、壓覆國防電纜等情況的存在,使建設(shè)前期土地平整成本費(fèi)用增加,加之受未交付土地的影響,導(dǎo)致很多項(xiàng)目在建設(shè)過程中極易拖延開工竣工時(shí)間,進(jìn)而導(dǎo)致低效用地或土地閑置現(xiàn)象發(fā)生。
首先,在發(fā)展過程中,由于受地方規(guī)劃變更、行政區(qū)劃調(diào)整、招商引資不精準(zhǔn)等因素影響,極易導(dǎo)致原用地閑置或原有項(xiàng)目不能落實(shí)等現(xiàn)象的出現(xiàn);其次,在項(xiàng)目的籌建過程中,特別是對(duì)低效用地的改造以及應(yīng)用方面,政府大多以修復(fù)和改造為主,并未對(duì)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行充分考慮,在較大程度上限制了低效土地與閑置土地的盤活應(yīng)用水平[3];最后,因報(bào)批土地范圍與實(shí)際利用土地范圍不一致,導(dǎo)致“邊角地”的產(chǎn)生。
對(duì)于開發(fā)單位,導(dǎo)致土地閑置或低效用地的主要原因是資金問題,很多開發(fā)單位在開發(fā)過程中由于資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力的因素,很難承擔(dān)開工建設(shè)的費(fèi)用,造成土地閑置。不僅如此,很多開發(fā)單位為了規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn),在實(shí)際建設(shè)過程中,往往推遲開發(fā)建設(shè),極易導(dǎo)致土地閑置。
在土地盤活利用過程中,政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐膶?shí)際利用情況,結(jié)合“增存掛鉤”機(jī)制中的積極促進(jìn)節(jié)約集約用地,以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[4]具體要求,對(duì)閑置土地以及低效用地進(jìn)行統(tǒng)籌,并大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃的“增存掛鉤”,以此對(duì)低效用地和閑置土地進(jìn)行處理。除此之外,對(duì)于一些低效用地,特別是工業(yè)用地,政府應(yīng)鼓勵(lì)用地單位且進(jìn)行零增地技術(shù)改造或者加高建筑層高,以此提高土地的容積率。
在盤活利用低效用地和閑置土地過程中,構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)防和控制機(jī)制也是其中非常重要的一項(xiàng)工作。首先,對(duì)于新增建設(shè)用地,在土地投入使用前,對(duì)其應(yīng)嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批;其次,要積極鼓勵(lì)各個(gè)土地開發(fā)以及使用單位不斷提升土地的利用價(jià)值,并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,從而不斷提升低效用地與閑置用地的應(yīng)用水平,再次,加強(qiáng)對(duì)盤活利用土地存量的考核工作,相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)谿DP實(shí)際發(fā)展情況,對(duì)其建設(shè)用地規(guī)模以及土地存量情況進(jìn)行考核,并制定相應(yīng)用地規(guī)劃,以此來不斷提升土地的利用價(jià)值[5];最后,做好土地供應(yīng)后的監(jiān)管工作,供應(yīng)后的監(jiān)管工作主要是對(duì)既有的已經(jīng)取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。
合理統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地作為盤活利用閑置土地與低效用地的重要工作,只有不斷提高城鄉(xiāng)閑置土地與低效用地的利用效率,才能真正實(shí)現(xiàn)土地利用整體水平的整體提升。進(jìn)行低效用地統(tǒng)籌安排時(shí),應(yīng)對(duì)以“生態(tài)保護(hù),高效利用”為主要原則,在低效用地統(tǒng)籌過程中,政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)紅線以及環(huán)境保護(hù)的具體要求來對(duì)其進(jìn)行改造,并采取相應(yīng)措施,不斷提升用地的綠色環(huán)保水平[6]。除此之外,政府還應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況以及“增減掛鉤”政策實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)化發(fā)展,并在這一過程中不斷規(guī)范耕地資源,從根本上實(shí)現(xiàn)土地資源的高效合理應(yīng)用。
綜上所述,盤活利用低效用地和閑置用地是提升土地利用效率的重要途徑之一,只有采取科學(xué)合理的措施,如政府充分發(fā)揮自身主導(dǎo)作用、合理的對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)考核監(jiān)管、構(gòu)建相應(yīng)機(jī)制等,不斷提升低效用地和閑置用地的整體利用水平,才能從真正意義上緩解我國城市化進(jìn)程過程中存在著土地問題,最終實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。