貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣森林資源保護(hù)管理?xiàng)l例立法探究

黃 勇 曾亞軍

(貴州省關(guān)嶺縣林業(yè)局 貴州 關(guān)嶺 561300；貴州省林業(yè)科學(xué)研究院 貴陽(yáng) 550005)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成效顯著[1]。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)[2]。2017年10月24日《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》通過(guò)修改，強(qiáng)調(diào)要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)[3]。為了提高關(guān)嶺縣森林覆蓋率，合理利用森林資源，改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)與全國(guó)、全省及全市同步開展生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)，關(guān)嶺縣人大常委會(huì)起草了《關(guān)嶺布依族苗族自治縣森林資源保護(hù)管理?xiàng)l例》。該《條例》從2016年8月起草至批準(zhǔn)施行經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、多次征求意見，歷時(shí)24個(gè)月。2018年2月4日關(guān)嶺縣第十屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)，2018年5月 31日貴州省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，于2018年8 月1日起施行。

1 《條例》的立法背景

關(guān)嶺縣作為生態(tài)功能縣，面臨森林覆蓋率低、石漠化嚴(yán)重(稱“石漠化王國(guó)”)、森林資源培育難度大、生態(tài)環(huán)境急需改善等實(shí)際問(wèn)題，曾在2002年關(guān)嶺縣人大常委會(huì)公布施行《關(guān)嶺布依族苗族自治縣封山育林條例》，在防止水土流失、石漠化地區(qū)植被恢復(fù)等方面發(fā)揮了重要作用。依據(jù)2005年《貴州省關(guān)嶺縣第三次森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果》數(shù)據(jù)[4]和《貴州省關(guān)嶺縣2016年林地年度變更成果分析報(bào)告》[5]，2016年森林面積72666 hm2，比2005年森林面積52554.4 hm2增加20111.6 hm2，平均每年增加1828.33 hm2；2016年森林覆蓋率49.5%比2005年森林覆蓋率35.8%增加13.7個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增加1.25百分點(diǎn)，通過(guò)近11年的培育、保護(hù)及治理等措施，森林面積、森林覆蓋率有所增加。但面臨要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)關(guān)嶺”建設(shè)和到2020年關(guān)嶺縣森林覆蓋率與貴州省同步達(dá)到60%的總體目標(biāo)還有一定的差距，任務(wù)十分艱巨。為此，關(guān)嶺縣人大常委會(huì)通過(guò)認(rèn)真仔細(xì)調(diào)研，按照生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)等有關(guān)要求，關(guān)嶺縣九屆人大常委會(huì)第七十六次主任會(huì)議討論決定，將該《條例》的起草列入2017年立法計(jì)劃，以法律的形式牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，樹立綠水青山就是金山銀山的意識(shí)，為關(guān)嶺森林資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助推脫貧攻堅(jiān)等建設(shè)提供重要的法律保障，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)。

2 《條例》的立法依據(jù)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十六條、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第十九條、《中華人民共和國(guó)立法法》第七十五條、第九十條的有關(guān)規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；《中華人民共和國(guó)森林法》第九條規(guī)定，國(guó)家和省、自治區(qū)人民政府，對(duì)民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，依照國(guó)家對(duì)民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益；《中華人民共和國(guó)森林法》第四十八條規(guī)定，民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點(diǎn)，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定，依照法定程序報(bào)省、自治區(qū)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)施行。

3 《條例》變通及補(bǔ)充規(guī)定條款[6]

3.1 明確村(居)民委員會(huì)訂立村規(guī)民約、護(hù)林公約

針對(duì)在森林防火、盜伐、濫伐林木等輕微的違法行為難以處罰的行為，《條例》第五條第四款規(guī)定，鼓勵(lì)實(shí)行村民自治作用，利用村規(guī)民約、護(hù)林公約等對(duì)轄區(qū)內(nèi)的森林資源進(jìn)行管理。

3.2 實(shí)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度

為鼓勵(lì)植樹造林、加大對(duì)破壞森林資源的違法行為打擊力度，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，《條例》第六條規(guī)定。對(duì)在森林資源培育、保護(hù)、管理林業(yè)科學(xué)研究及野生動(dòng)植物保護(hù)等方面做出顯著成績(jī)的單位或者個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)舉報(bào)非法采伐林木、非法運(yùn)輸木材、毀壞古樹大樹名木、非法獵捕野生動(dòng)物、非法占用、毀壞林地等違法行為或者報(bào)告森林火災(zāi)隱患、林業(yè)有害生物疫情的，經(jīng)查證屬實(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.3 結(jié)合關(guān)嶺實(shí)際，變通義務(wù)植樹節(jié)時(shí)間

根據(jù)關(guān)嶺氣候特點(diǎn)、土壤及植物生態(tài)學(xué)特性等實(shí)際情況，《條例》第八條變通義務(wù)植樹節(jié)時(shí)間，將每年的12月作為關(guān)嶺縣義務(wù)植樹活動(dòng)月。

3.4 明確縣政府、縣林業(yè)部門、林業(yè)站工作職責(zé)，補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員上位法未作明確規(guī)定工作職能

為全方位開展森林資源保護(hù)管理、造林綠化等工作，切實(shí)做到林有人造、山有人管，提高生態(tài)建設(shè)實(shí)效，《條例》第五條、第九條規(guī)定從縣級(jí)到村(居)級(jí)分別對(duì)森林資源保護(hù)、造林綠化作了具體明確規(guī)定，層層抓好落實(shí)，不留死角。

3.5 擴(kuò)大退耕還林還草實(shí)施范圍

《條例》第十條規(guī)定擴(kuò)大退耕還林還草實(shí)施范圍，將25度以上非基本農(nóng)田坡耕地全面實(shí)行退耕還林還草；25度以下坡耕地退耕還林還草范圍由關(guān)嶺縣人民政府根據(jù)實(shí)際情況決定。為關(guān)嶺提高森林覆蓋率，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)幦×俗銐虻目臻g。

3.6 借鑒“三變”改革經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

按照2017年中央1號(hào)文件精神、參考《貴州省大扶貧條例》、結(jié)合六盤水 “三變”改革模式及實(shí)地調(diào)研了關(guān)嶺縣永寧鎮(zhèn)大壩村等地的經(jīng)驗(yàn)做法。《條例》第十一條立法明確規(guī)定采取“三變” 改革模式經(jīng)營(yíng)和管理森林資源，推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，為重大改革提供法律依據(jù)。

3.7 壯大林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展

為加快培育林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”的目標(biāo)，《條例》第十二條規(guī)定鼓勵(lì)扶持單位或者個(gè)人發(fā)展林產(chǎn)品、林副產(chǎn)品、林下經(jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)、森林旅游業(yè)等林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)扶持單位或者個(gè)人興辦苗圃培育鄉(xiāng)土樹種和特色苗木，為生態(tài)建設(shè)助推脫貧攻堅(jiān)提供法規(guī)保障。

3.8 多元化解決林權(quán)糾紛

《條例》第十四條規(guī)定，借鑒關(guān)嶺縣“上關(guān)經(jīng)驗(yàn)”，明確林權(quán)爭(zhēng)議發(fā)生后，利用行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解相結(jié)合的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，優(yōu)先采用調(diào)解的方式解決矛盾糾紛，將林權(quán)糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

3.9 減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，縣政府統(tǒng)籌本應(yīng)由林農(nóng)承擔(dān)20%的保險(xiǎn)費(fèi)

《條例》第十九條將公益林和商品林全部納入森林保險(xiǎn)范圍，其中公益林保險(xiǎn)費(fèi)全部由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼；商品林保險(xiǎn)費(fèi)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼80%，投保人承擔(dān)20%。為減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)、降低造林風(fēng)險(xiǎn)、提高林農(nóng)植樹造林的積極性，投保人承擔(dān)20%保險(xiǎn)費(fèi)由關(guān)嶺縣人民政府統(tǒng)籌，解決了多年來(lái)商品林經(jīng)營(yíng)者投保積極性不高問(wèn)題。

3.10 加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、森林經(jīng)營(yíng)者對(duì)林業(yè)有害生物除治的工作職責(zé)

《條例》第二十一條規(guī)定林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)情況，定期發(fā)布林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，并及時(shí)提出防治方案。發(fā)生林業(yè)有害生物疫情時(shí)，林業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、森林經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取綜合防治措施，及時(shí)進(jìn)行除治；發(fā)生嚴(yán)重林業(yè)有害生物疫情時(shí)，關(guān)嶺縣人民政府應(yīng)當(dāng)采取緊急除治措施，防止蔓延，消除隱患。

3.11 加大古樹大樹名木保護(hù)管理力度

為保護(hù)好古樹大樹名木，結(jié)合關(guān)嶺實(shí)際，《條例》第二十四條、第二十五條對(duì)移植、損壞古樹大樹名木的行為作了具體規(guī)定；《條例》第三十七條、三十八條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。為關(guān)嶺縣古樹大樹名木的保護(hù)管理法律依據(jù)開啟了新篇章。

3.12 森林防火因地制宜、彰顯地方特色

針對(duì)關(guān)嶺縣森林火災(zāi)頻發(fā)，《條例》專章對(duì)森林防火作了規(guī)定：一是結(jié)合關(guān)嶺縣的實(shí)際，明確每年的9月1日至次年的5月31日為森林防火期，1月1日至4月30日為高火險(xiǎn)期；二是明確關(guān)嶺縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)組建森林火災(zāi)撲救隊(duì)伍，由專業(yè)人員負(fù)責(zé)森林火災(zāi)撲救工作。同時(shí)規(guī)定，關(guān)嶺縣人民政府建立和完善森林火險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布系統(tǒng)、通信系統(tǒng)，通過(guò)GPS定位、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、地理信息等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源監(jiān)管、林業(yè)災(zāi)害防控的動(dòng)態(tài)管理，也是融合“大扶貧、大生態(tài)、大數(shù)據(jù)”為一體的具體措施。三是結(jié)合安順市森林火災(zāi)防治實(shí)行以村為主的經(jīng)驗(yàn)做法，明確森林防火以村為主，劃定森林防火責(zé)任區(qū)，落實(shí)責(zé)任人，做好本轄區(qū)的森林防火工作；四是為加強(qiáng)林區(qū)的管護(hù)，對(duì)攜帶火種和易燃易爆物品進(jìn)入林區(qū)、燒灰積肥、焚燒秸稈等違法行為進(jìn)行處罰。

4 結(jié)論

《條例》共六章四十二條，所涉及的變通和補(bǔ)充規(guī)定的有十九條。作為民族自治地方，出臺(tái)了一部有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的單行條例，說(shuō)明關(guān)嶺縣委政府對(duì)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國(guó)有了鮮明的態(tài)度和堅(jiān)定的決心，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的目標(biāo)指日可待。按照習(xí)近平總書記提出的要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，建設(shè)美麗中國(guó)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代[7]。