縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

吳偉國(guó)

（上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院成都分院，成都610041）

1 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)在空間和時(shí)間上做出的安排并進(jìn)行保護(hù)，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3 類；國(guó)土空間規(guī)劃按等級(jí)又分為全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃5 級(jí)。

在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃出臺(tái)之前，各類空間規(guī)劃的空間范疇一致，但管理政策措施存在政出多門、互相打架的情況。黨的十九大之后，組建自然資源部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)整合，承擔(dān)著落實(shí)中央戰(zhàn)略部署、實(shí)現(xiàn)全域空間規(guī)劃和用途管制等多個(gè)方面任務(wù)，對(duì)于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為重要的作用。基于縣域?qū)用娴膹V泛代表性，格局層面向上承接落實(shí)上級(jí)規(guī)劃要求，實(shí)施層面明確重大項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃，向下指導(dǎo)發(fā)展建設(shè)且側(cè)重實(shí)施性，因此，本文將從縣級(jí)層面探討縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的各類思考。

2 國(guó)土空間各類規(guī)劃的現(xiàn)狀

原有的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等各類空間規(guī)劃，都對(duì)國(guó)土空間用途管理和發(fā)展建設(shè)起到積極的作用，有效管理各類空間資源，但也存在各自無法解決的問題。

土地利用規(guī)劃依托原國(guó)土部門垂直一體的管理體制效率高，形成了多樣有效的管控手段，如指標(biāo)管控、用途管制、項(xiàng)目預(yù)審、后續(xù)監(jiān)督與執(zhí)法實(shí)施；強(qiáng)大的信息平臺(tái)，建立了上下貫通的資源信息體系；形成了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健全規(guī)劃體系，尤其是確立《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》等，要堅(jiān)守1.2×108hm2（18 億畝）耕地紅線。但實(shí)施管理中也存在一系列問題，如土地規(guī)劃的內(nèi)容和管理要素相對(duì)單一，缺乏空間的戰(zhàn)略引領(lǐng)和布局優(yōu)化的技術(shù)基礎(chǔ)；以保護(hù)為主的技術(shù)路線與快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)存在明顯沖突；對(duì)于城鄉(xiāng)人居環(huán)境的精細(xì)化、差異化建設(shè)和管理考慮不足。

目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃形成了系統(tǒng)、完善的規(guī)劃體系，對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用，但在實(shí)施管理中存在一系列問題，“重編制、輕監(jiān)督，重技術(shù)、輕政策”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在未來面對(duì)全域資源管控暴露出明顯不足：實(shí)施管理手段相對(duì)單一、僅有“一書兩證”（“一書兩證”是對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施管理的基本制度的通稱，即城市規(guī)劃行政主管部門核準(zhǔn)發(fā)放的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證）制度；強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)性差，剛性不足，導(dǎo)致缺乏有效手段和措施控制城市建設(shè)用地的無序擴(kuò)張；鄉(xiāng)村地區(qū)和其他建設(shè)地區(qū)缺乏有效管控。

主體功能區(qū)規(guī)劃在大區(qū)域?qū)?guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4 類空間，有效指導(dǎo)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展方向，但其自身劃分區(qū)域規(guī)模過大、過于粗略，管制措施模糊，缺乏有效指導(dǎo)地方發(fā)展建設(shè)的政策措施。

上述各類空間規(guī)劃都受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響和“條塊分割”的行政管理體制限制，導(dǎo)致我國(guó)原有的各類空間規(guī)劃存在體系過于龐雜、規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃錯(cuò)位、越位、缺位等問題，造成規(guī)劃銜接不暢、多頭管理并行[1]，相關(guān)部門之間利益沖突、矛盾增多，空間治理低效，生態(tài)底線往往難以堅(jiān)守。為了解決多個(gè)空間規(guī)劃的矛盾，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接和協(xié)同，圍繞“多規(guī)合一”，中央和地方展開了一系列空間規(guī)劃改革探索，2014年以前以地方性探索為主，2014 年以后國(guó)家層面全面推動(dòng)。

3 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的思考

國(guó)土空間規(guī)劃作為一類新的規(guī)劃，目前沒有技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，但有各類技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿可供參考，針對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制，其包括哪些內(nèi)容體系、成果做什么用、管理部門拿來要管理什么，需要有針對(duì)性的規(guī)劃研究。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出：構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。因此，未來縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在落實(shí)國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性要求，按照國(guó)家確定的技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，在編制國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上重點(diǎn)在于針對(duì)各個(gè)縣區(qū)的國(guó)土資源特點(diǎn)，確定能夠有效指導(dǎo)并保護(hù)地方國(guó)土資源和開發(fā)的具體措施。

3.1 明晰中央、省、市的要求，從差距尋找突破口

國(guó)土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)是引領(lǐng)地方形成以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。從解決問題角度出發(fā)，首先需要判識(shí)具體什么問題，然后提出問題解決思路，再通過確定具體措施解決問題。因此，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)先按照中央、省、市各級(jí)部門已有要求來確定規(guī)劃編制內(nèi)容，體現(xiàn)政治性、突出政策性、強(qiáng)化技術(shù)性，優(yōu)化空間規(guī)劃的政策措施；然后針對(duì)已經(jīng)判識(shí)過的各類空間——生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、生產(chǎn)空間，遵循各類空間各得其所，不同空間不同的用途、不同的管控措施；第三是針對(duì)各類要求從中尋找差距，以此為突破口，有針對(duì)性地開展專題研究制定相應(yīng)政策解決問題；第四是從規(guī)劃管控指標(biāo)體系，明確傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的具體指標(biāo)和管控要求。

3.2 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)

任何規(guī)劃的編制思路都是“先布棋盤、后落棋子”，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在總體層面先完成覆蓋全市域范圍的“雙評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)）、市域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略與格局、各縣（市/區(qū)）自然資源及建設(shè)用地等核心指標(biāo)分配、市域“三區(qū)三線”劃定（城鎮(zhèn)空間區(qū)域、生態(tài)空間區(qū)域、農(nóng)業(yè)空間區(qū)域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線），再統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、市域重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道謀劃、市域各支撐體系空間布局。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃自上而下對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和指標(biāo)統(tǒng)籌。作為以落地實(shí)施為主的縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制在格局層面上落實(shí)上級(jí)要求，重點(diǎn)是落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)要求、落實(shí)省市域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局、縣域“三區(qū)三線”的核準(zhǔn)完善[2]；在實(shí)施層面明確重大項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃，如縣城用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域各類支撐體系空間布局等實(shí)施內(nèi)容，可以自下而上地反饋指標(biāo)落實(shí)問題和項(xiàng)目落位問題。通過上下聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間發(fā)展相互促進(jìn)，以土地有效利用為核心的規(guī)劃編制體系，形成高效、均衡、美麗的國(guó)土新空間。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃的核心是原土規(guī)與原城規(guī)的“兩規(guī)融合”

圍繞“多規(guī)合一”，中央和地方展開了一系列空間規(guī)劃改革探索，2019 年5 月23 日發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》以來，明確建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的重大意義、總體要求、總體框架、編制要求、實(shí)施與監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障以及工作要求7 大部分內(nèi)容，也為國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立指明方向。在前期的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃改革探索中，空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，根據(jù)土規(guī)特點(diǎn)（土規(guī)的管控措施雖然簡(jiǎn)單粗暴，但管用）和城規(guī)的特點(diǎn)（城規(guī)的規(guī)劃體系完善、技術(shù)手段多樣），在國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中建議采取“國(guó)土政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)”來實(shí)現(xiàn)兩規(guī)融合。

3.4 強(qiáng)化規(guī)劃的空間管制作用

建立完善的用途管理制度，明確各類國(guó)土資源空間的開發(fā)、利用、保護(hù)邊界都是非常重要的國(guó)土空間規(guī)劃工作，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的提升有著積極的促進(jìn)作用。為了能夠充分保護(hù)自然環(huán)境、合理利用農(nóng)業(yè)資源、限制城鎮(zhèn)高速擴(kuò)展，應(yīng)該建立山、水、林、田、湖組合成為共同的理念，協(xié)調(diào)處理好各個(gè)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，明確規(guī)定各種空間的準(zhǔn)入與專用的具體條件，從而可以有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境維護(hù)與改造的提升，對(duì)于影響空間合理利用的要予以嚴(yán)厲懲處，可以全面地提升國(guó)土空間利用率，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方面的管理和控制，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間動(dòng)態(tài)管理，充分保障中央和地方的利益。

3.5 切換轉(zhuǎn)變“發(fā)展≠規(guī)模擴(kuò)展”的空間發(fā)展舊模式

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，最基本特征就是城鎮(zhèn)規(guī)模的連續(xù)擴(kuò)展，城市化率由1978 年的17.92%提升到2018 年的59.58%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模由1978 年的摘要萬人增加到2018 年的摘要 萬人，城市人口規(guī)模顯著提升。目前，新的發(fā)展階段進(jìn)入存量時(shí)代，依賴增量的資本運(yùn)營(yíng)模式和規(guī)劃建設(shè)模式難以為繼。國(guó)土空間規(guī)劃在應(yīng)對(duì)未來城市發(fā)展，關(guān)注城市規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)注重對(duì)存量空間的再研究利用，將存量空間視為與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合互促發(fā)展的重要載體，如上海新天地的改造、北京798 藝術(shù)區(qū)的改造、成都東郊記憶音樂公園等。因此，未來的城市經(jīng)營(yíng)管理部門應(yīng)切換改變“城市發(fā)展”等同于“城市規(guī)模擴(kuò)展”，應(yīng)辯證看待“發(fā)展”的內(nèi)涵，即城市發(fā)展既有規(guī)模擴(kuò)展，也有內(nèi)部提質(zhì)升級(jí)等內(nèi)容。

4 結(jié)語

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間戰(zhàn)略部署，省級(jí)政府的定則、定量、定策管理目標(biāo)，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃底線管控和指標(biāo)管控等措施在國(guó)土空間上落實(shí)的重要載體，在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中更多地是體現(xiàn)定量、定形、定界、定標(biāo)管理目標(biāo)，根據(jù)管理目標(biāo)差異，提出剛性管控的指標(biāo)傳導(dǎo)模式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的具體實(shí)施要求。因此，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在承接上級(jí)目標(biāo)和管控要求的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)施落地和管控政策措施的細(xì)化，是從全局上統(tǒng)籌解決我國(guó)空間發(fā)展不平衡、不充分問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性管控”并重的重要作用。