構(gòu)建煤炭資源強國的戰(zhàn)略路徑與對策研究

張博 ，彭蘇萍 ，王佟 ，宋梅

（1. 中國礦業(yè)大學（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，北京 100083；2. 中國礦業(yè)大學（北京）管理學院，北京 100083；3. 中國煤炭地質(zhì)總局，北京 100039）

一、前言

長期以來，煤炭資源作為最重要的基礎(chǔ)能源和工業(yè)原料，為保障國家能源安全和社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展做出了突出貢獻[1～3]。建國以來，我國煤炭工業(yè)經(jīng)過70余年的發(fā)展已取得巨大成就，煤炭生產(chǎn)量和消費量均已居世界第一，成為名副其實的煤炭資源開發(fā)利用大國[4]。伴隨勘查開發(fā)技術(shù)與裝備不斷進步，我國探明煤炭資源量獲重大提升；煤炭井工開采技術(shù)達到國際先進水平；煤炭產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，“走出去”步伐不斷加快；煤炭行業(yè)從業(yè)人員規(guī)模持續(xù)擴大，人員隊伍素質(zhì)和薪酬水平穩(wěn)步提升；煤炭行業(yè)管理體制機制逐步完善，市場化改革取得突破；煤炭產(chǎn)業(yè)成為中西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。我國煤炭工程技術(shù)已經(jīng)具備一定的全球競爭優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展、走出國門，創(chuàng)造了條件[5]。

我國煤炭地質(zhì)基本特征受控于東西向展布的天山–陰山–燕山、昆侖–秦嶺–大別山兩條緯向造山帶和南北向展布的大興安嶺–太行山–雪峰山、賀蘭山–六盤山–龍門山兩條經(jīng)向造山帶，因而含煤盆地和煤炭資源分布呈“兩橫”和“兩縱”相區(qū)隔的“井”字形區(qū)劃格局 [6]。中部晉陜蒙（西）寧區(qū)和蒙東區(qū)以及西部北疆區(qū)煤炭資源富集，勘探開發(fā)潛力巨大，而東部除黃淮海區(qū)少數(shù)省市以外，資源瀕臨枯竭[7]。當前東部資源開發(fā)已經(jīng)轉(zhuǎn)入深部，面臨更復雜的地質(zhì)條件和災(zāi)害風險；西部已經(jīng)成為煤炭主產(chǎn)區(qū)，但是區(qū)域嚴重干旱缺水，生態(tài)本底脆弱?！熬弊中螀^(qū)劃格局與地區(qū)水資源分布、地理環(huán)境條件以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平等要素耦合，一定程度上解釋了我國煤炭資源開發(fā)西移的合理性與緊迫性[6,7]。在煤炭利用方面，火電比例占比超過一半以上，但燃煤發(fā)電技術(shù)面臨發(fā)電效率提升、污染物近零排放以及碳減排三大技術(shù)難題；煤化工產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展進入新的時期，但目前投產(chǎn)及規(guī)劃的大多數(shù)煤化工項目位于嚴重缺水的西部地區(qū)，面臨著水資源短缺和生態(tài)環(huán)境約束[8]。與此同時，我國煤礦產(chǎn)能過剩嚴重，煤炭企業(yè)競爭力分化、國際化程度不高，人才制度保障有待健全，經(jīng)略全球煤炭資源、產(chǎn)業(yè)與市場的能力仍然不足[5]。

未來煤炭工業(yè)發(fā)展將不再尋求產(chǎn)能與消費規(guī)模的擴大，應(yīng)定位于做精、做強產(chǎn)業(yè)，著力實現(xiàn)煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展[9]。今后10～20年是我國建設(shè)煤炭資源強國的戰(zhàn)略機遇期，加快煤炭工程科技創(chuàng)新和行業(yè)人才培養(yǎng)與開發(fā)，滿足煤礦、煤炭企業(yè)和煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，構(gòu)建煤炭資源強國的必要性與重要意義日益凸顯。

二、煤炭資源強國的內(nèi)涵與特征

（一）煤炭資源強國的概念與內(nèi)涵

煤炭資源強國是指“擁有較強的資源保障能力，在煤炭資源勘查、開發(fā)、利用各領(lǐng)域科技水平先進，能夠帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，服務(wù)支撐國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展大局，具有煤炭及關(guān)聯(lián)領(lǐng)域全球性競爭實力的國家”[5]。強國的基礎(chǔ)為煤炭資源，其內(nèi)涵要素可以延伸為煤炭資源保障、開發(fā)技術(shù)裝備水平、人才隊伍素質(zhì)、企業(yè)的經(jīng)濟競爭力、全球資源經(jīng)略能力等方面，即煤炭資源強國應(yīng)擁有較強的煤炭資源基礎(chǔ)，規(guī)?；拿禾可a(chǎn)和消費市場，具有全球競爭力的大型礦業(yè)企業(yè)集團，先進的煤炭工程科技水平，清潔高效的煤炭開發(fā)利用，一流的科技與管理創(chuàng)新能力，穩(wěn)定、高素質(zhì)的煤炭人才隊伍以及較強的產(chǎn)業(yè)輻射能力。

煤炭資源強國的核心內(nèi)涵是強的競爭能力，涉及資源、技術(shù)、產(chǎn)品、市場等方面的全方位競爭實力，在國家整體能源體系中的競爭力，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的促進能力，以及經(jīng)略全球煤炭資源與市場的國際競爭力。例如，煤炭能源的競爭力涉及資源的可獲得性、安全性、環(huán)保性，最終還要體現(xiàn)在經(jīng)濟性上，其市場競爭優(yōu)勢與勘探開發(fā)技術(shù)能力、開采成本、原煤質(zhì)量優(yōu)劣及其洗選成本等諸多因素密切相關(guān)。煤炭產(chǎn)業(yè)競爭力還涵蓋向全產(chǎn)業(yè)鏈延伸與帶動能力，采礦技術(shù)、安全技術(shù)和智能化技術(shù)以及相關(guān)裝備向其他礦業(yè)輻射的能力，以及參與國外煤炭開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈的能力，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的互補與深度融合。

（二）煤炭資源強國的主體要素解析

根據(jù)煤炭資源強國的定義與內(nèi)涵，綠色煤炭資源、煤炭工程技術(shù)、煤炭人才教育、煤炭企業(yè)與行業(yè)經(jīng)濟、“一帶一路”煤炭資源是建設(shè)煤炭資源強國的核心要素，參考相關(guān)研究[1,10]，表1列出了具體涉及的要素及關(guān)聯(lián)的定性或定量指標。

表1 煤炭資源強國要素構(gòu)成與關(guān)聯(lián)指標

綠色煤炭資源是指“在當前先進技術(shù)條件下，資源稟賦條件適宜，有助于后端實現(xiàn)安全高效開采、生態(tài)環(huán)境友好，能被清潔高效利用，且具有經(jīng)濟競爭力的煤炭資源”[11]。綠色煤炭資源一般稟賦條件適宜，能夠?qū)崿F(xiàn)安全高效開采（地質(zhì)條件相對簡單，煤炭資源相對豐富，易于實現(xiàn)機械化開采）；煤炭開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響與擾動相對較小且損害可修復，在煤炭開發(fā)過程中水資源能得到保護和有效利用，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境友好；其有害元素含量低，且可控可去除，能被清潔高效利用。較佳的綠色煤炭資源條件將可以保障資源優(yōu)質(zhì)、開采技術(shù)先進、后端利用清潔，以穩(wěn)定的資源數(shù)量與質(zhì)量支撐煤炭資源強國。

煤炭開發(fā)方面的工程科技要素涉及資源勘查、礦井建設(shè)、煤炭生產(chǎn)等全過程，使煤炭生產(chǎn)變得更高效、更安全、更環(huán)保。效率是綜合反映煤炭開采技術(shù)、裝備及總體規(guī)劃、管理等生產(chǎn)要素先進程度的指標。安全與先進生產(chǎn)技術(shù)和裝備、管理水平等因素關(guān)聯(lián)，主要從工程技術(shù)和行業(yè)整體安全形勢的角度衡量安全生產(chǎn)水平。環(huán)保要素主要是指運用先進的、環(huán)境友好的技術(shù)和裝備，最大限度地減輕因開采造成的地表環(huán)境損傷、植被破壞、地下水系破壞、有害氣體排放等環(huán)境負外部效應(yīng)，包括采用清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟的手段與措施，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行保護。清潔利用方面的工程科技要素主要是指運用先進的、環(huán)境友好的技術(shù)和裝備對煤炭資源加以轉(zhuǎn)化和利用，包括原煤分選、煤制天然氣、煤炭直接液化、煤炭間接液化等技術(shù)的成熟度、應(yīng)用規(guī)模與發(fā)展前景等，以及先進燃煤發(fā)電，燃煤發(fā)電超低排放，碳捕獲、利用與封存（CCUS）等技術(shù)的進步與推廣應(yīng)用。

煤炭企業(yè)發(fā)展是建設(shè)煤炭資源強國的重要依托。在當前的競爭環(huán)境中，煤炭企業(yè)需要在動態(tài)市場環(huán)境中把握競爭態(tài)勢，控制以及綜合運用資源，達到提高煤炭資源及產(chǎn)品的價值，降低運營成本，實現(xiàn)企業(yè)利益最大化，且能夠持續(xù)保持競爭優(yōu)勢，適應(yīng)社會對企業(yè)的發(fā)展要求[5,12]。強大的煤炭企業(yè)，還應(yīng)在國際市場上的競爭力強，企業(yè)海外投資達到一定規(guī)模，海外業(yè)務(wù)成長為企業(yè)新的支撐。擁有世界一流的煤炭企業(yè)，產(chǎn)業(yè)集中度較高，企業(yè)規(guī)模達到一定水平，盈利能力強，通過科技創(chuàng)新引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)安全、低能耗、高效率生產(chǎn)運營，具有完善的現(xiàn)代管理體系和科學管理能力，才能在世界范圍內(nèi)具有經(jīng)濟競爭優(yōu)勢。

煤炭資源強國戰(zhàn)略的基石在于“科教興煤”，人才隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。隨著行業(yè)自動化、智能化水平不斷提高，對從業(yè)人員素質(zhì)，尤其是對專業(yè)人才隊伍素質(zhì)的要求越來越高[13]。新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝的推廣和使用迫切需要一批掌握專門知識和具有熟練技能的工程技術(shù)人員；新的經(jīng)

營理念、現(xiàn)代管理方法的導入需要懂經(jīng)營、會管理的專業(yè)人才。

（續(xù)表）

“一帶一路”是煤炭資源強國戰(zhàn)略的空間拓展，除了參與全球技術(shù)、資源和市場以外，也涵蓋煤炭開發(fā)利用對國內(nèi)區(qū)域（尤其是西北內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、新疆等地和西南云南、貴州等地）社會經(jīng)濟的牽引作用。實現(xiàn)“一帶一路”煤炭產(chǎn)業(yè)的協(xié)同開發(fā)，滿足我國經(jīng)濟發(fā)展的能源與化工原料保障，利用全球資源，經(jīng)營國際市場，可以提升我國在全球煤炭資源、產(chǎn)業(yè)與市場體系中的話語權(quán)和影響力[14]。

三、實現(xiàn)煤炭資源強國的差距分析

（一）煤炭資源領(lǐng)域

我國綠色煤炭資源總量豐富，已經(jīng)勘探評價的綠色保有資源量達9.989h1011t，占全國保有總量的51% [11]，且綠色保有資源量集中分布于晉陜蒙（西）寧和北疆地區(qū)。按每年4h109t產(chǎn)量計，保有資源能夠滿足相當長時期的穩(wěn)定開發(fā)需求。然而，我國綠色煤炭資源的總體勘查程度較低，可供規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)儲量偏低，亟需提升經(jīng)濟可采綠色儲量規(guī)模。初步估計[5]，我國綠色基礎(chǔ)儲量偏低，約為8.764h1010t，經(jīng)濟可采的綠色儲量更低，僅為4.575h1010t，分布最多的為山西省，達2.062h1010t，其次是陜西和蒙西地區(qū)，分別為9.781h109t和9.393h109t，北疆地區(qū)為3.294h109t。因此，亟待提升煤炭資源的勘查水平，尤其是綠色煤炭資源的勘探和詳查比重[15]。此外，綠色礦區(qū)水文地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、工程地質(zhì)等勘查評價以及綠色煤炭資源高效開發(fā)地質(zhì)保障有待加強。

（二）工程技術(shù)領(lǐng)域

國外煤炭開發(fā)以露天開采為主，我國煤炭賦存條件復雜，以井工開采為主。我國晉陜蒙寧地區(qū)煤炭井工開采技術(shù)水平與美國等世界先進產(chǎn)煤國大致相當，具有很強的國際競爭力，但我國煤炭工業(yè)在總體效率、安全水平、環(huán)保等技術(shù)方面與國外還有差距，原始創(chuàng)新能力不足，部分領(lǐng)域的技術(shù)、裝備指標與國外還有差距?？傮w而言，我國在煤炭高效開采及清潔利用方面的技術(shù)可以達到國際先進水平[16,17]，但在技術(shù)的推廣范圍及精細化、智能化方面還有很大欠缺，從而導致總體的安全、環(huán)保指標落后于國外。

（三）人才教育領(lǐng)域

與世界主要產(chǎn)煤國相比，我國煤炭行業(yè)從業(yè)人員規(guī)模過大，整體文化水平偏低。大部分煤炭企業(yè)又面臨著人才短缺和斷檔的現(xiàn)象，高層次人才占比較低，中高級復合型人才，特別是具有國際視野、戰(zhàn)略眼光的高級管理人才尤其缺乏。煤炭行業(yè)“智能化、少人化”的開采技術(shù)發(fā)展趨勢對專業(yè)人才隊伍建設(shè)提出了更高要求。目前，大專院校培養(yǎng)的畢業(yè)生不能滿足行業(yè)對專業(yè)性、復合型人才的需求，國內(nèi)煤炭類高校專業(yè)設(shè)置大致相同，導致人才培養(yǎng)開發(fā)與行業(yè)需求脫節(jié)。

（四）企業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域

我國煤炭企業(yè)在規(guī)模實力、生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)水平、安全能力、環(huán)境保護方面都取得了較大的成就，但與發(fā)達國家先進的煤炭企業(yè)相比，產(chǎn)業(yè)集中度仍然偏低，規(guī)?；接写岣?。截至2015年年底，排名前十的大型企業(yè)原煤產(chǎn)量僅占全國原煤產(chǎn)量的40%左右。作為傳統(tǒng)企業(yè)，煤炭企業(yè)管理理念和管理手段普遍相對粗放，宏觀環(huán)境的變化突顯出企業(yè)信息化管理水平不高、績效管理流于形式等諸多問題，極大地影響了企業(yè)核心競爭力的形成。大部分煤炭企業(yè)甚至一些大型煤炭企業(yè)內(nèi)部管理距離國內(nèi)一流煤炭企業(yè)和國際先進煤炭企業(yè)還有較大差距，企業(yè)運營模式比較陳舊，競爭力較弱。而國外煤炭企業(yè)多數(shù)已經(jīng)形成了成熟的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離、專業(yè)化分工生產(chǎn)運營的發(fā)展模式，這種模式運營成本低、靈活且高效。

（五）“一帶一路”領(lǐng)域

與美國、英國、澳大利亞等國的大型跨國煤炭企業(yè)相比，我國煤炭企業(yè)“走出去”時間短、規(guī)模小，與我國作為最大的煤炭生產(chǎn)和消費國地位不匹配。國家層面對國外煤炭資源開發(fā)缺乏頂層設(shè)計，對于開發(fā)主體的目標方向、開發(fā)路徑等缺乏規(guī)劃指引。海外投資尤其是投資成本和風險均較高的海外涉煤開發(fā)項目，尚未有配套財稅、金融、保險等一體化的扶持政策體系。另外，對海外投資中介服務(wù)體系的建設(shè)重視不夠，尤其是本土的投資銀行、財務(wù)、法律及咨詢等機構(gòu)的經(jīng)驗和實力無法滿足企業(yè)“走出去”的需要。行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)服務(wù)功能未充分發(fā)揮，一定程度上導致國內(nèi)企業(yè)在海外的無序競爭。我國尚未形成有效而全面的自有的海外投資項目信息來源、篩選及決策支撐體系，對企業(yè)海外投資決策造成不利影響。我國已經(jīng)具備一定的技術(shù)輸出優(yōu)勢，但在全球煤炭市場中的話語權(quán)與影響力均有待加強。

四、構(gòu)建煤炭資源強國的戰(zhàn)略目標與路徑

（一）煤炭資源強國的戰(zhàn)略思路與目標

黨的“十九大”報告提出，“推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”。煤炭資源在保障我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位不會根本性動搖，建設(shè)煤炭資源強國應(yīng)成為長期堅持的重大能源發(fā)展戰(zhàn)略。在保證資源安全、產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)安全和國家社會經(jīng)濟安全的大前提下，結(jié)合“一帶一路”倡議，充分發(fā)揮國內(nèi)、國外兩個市場的作用，通過煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整，將行業(yè)做精、做強，盡早建設(shè)與基礎(chǔ)能源地位相稱的安全環(huán)保、科技含量高、人才隊伍結(jié)構(gòu)合理、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革與經(jīng)濟競爭的強大煤炭工業(yè)體系，實現(xiàn)我國從煤炭資源大國向煤炭資源強國轉(zhuǎn)變。

面向2025年和2035年的構(gòu)建煤炭資源強國戰(zhàn)略目標設(shè)想，如表2所示。

表2 煤炭資源強國戰(zhàn)略目標

（二）煤炭資源強國的戰(zhàn)略任務(wù)與實施路徑

1. 以提高綠色煤炭資源保障為核心，加快勘查評價綠色煤炭資源

加快煤炭地質(zhì)勘查工作重心向綠色煤炭資源的勘查與開發(fā)地質(zhì)保障工作轉(zhuǎn)移。提升經(jīng)濟可采的綠色煤炭資源儲量規(guī)模是煤炭地質(zhì)工作的重要任務(wù)，加強綠色煤炭資源的補充精細勘查、煤盆地和煤共伴生礦產(chǎn)協(xié)同勘查。勘查評價整裝綠色煤炭資源基地，加強整裝煤田快速精細勘查技術(shù)的攻關(guān)與推廣應(yīng)用。查找新的綠色資源或臨界綠色煤炭資源也是資源勘查方向。水資源成為約束西北地區(qū)煤炭工業(yè)發(fā)展的決定性因素之一，節(jié)水采煤、保水采煤的地質(zhì)條件評價和合理域外調(diào)度水資源仍然是開發(fā)綠色煤炭資源的重要地質(zhì)工作。

2. 集中建設(shè)整裝煤炭開發(fā)基地和大型綜合能化基地，建立以綠色煤炭資源為基礎(chǔ)的精準開發(fā)模式

結(jié)合綠色煤炭資源分布，優(yōu)化配置煤炭開發(fā)布局，我國煤炭資源開發(fā)應(yīng)過渡到開發(fā)綠色煤炭資源為主兼顧在一些特殊地區(qū)開發(fā)一些臨界綠色煤炭資源的混搭式開發(fā)模式。把握“去產(chǎn)能”時機，明確各礦區(qū)產(chǎn)能、產(chǎn)量中的綠色煤炭資源量，在去產(chǎn)能過程中加快從非綠色煤炭資源礦區(qū)收縮或退出。晉陜蒙寧、北疆地區(qū)資源優(yōu)勢明顯，可集中建設(shè)安全、科學、高效、綠色的整裝煤炭開發(fā)基地和大型綜合能化基地，建立以綠色煤炭資源為基礎(chǔ)的精準開發(fā)模式[16]。加大綠色煤炭資源開發(fā)，支撐煤炭資源利用的“優(yōu)煤優(yōu)用”與“對路消費”，助力提升我國煤炭清潔高效開發(fā)利用水平，提升煤炭市場競爭力。

3. 大力推廣先進煤炭工程技術(shù)，科技創(chuàng)新驅(qū)動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

煤炭綠色開發(fā)，清潔高效甚至低碳轉(zhuǎn)化利用是煤炭工程科技的發(fā)展方向[18]。安全綠色高效開發(fā)是煤炭開發(fā)方面的主題，大力發(fā)展智能、安全和綠色開采技術(shù)，大幅提升行業(yè)生產(chǎn)效率、安全保障及生態(tài)友好程度，構(gòu)建針對西部主產(chǎn)區(qū)煤炭開發(fā)的安全綠色開發(fā)模式，重點在于提升礦井生產(chǎn)自動化、智能化水平，加強煤炭資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護（水資源保護、地表沉陷治理、土地復墾與生態(tài)修復等）和煤炭資源高效回收；在煤炭轉(zhuǎn)化利用方面，大力推廣應(yīng)用清潔高效燃煤發(fā)電及低污染物排放技術(shù)是主要方向，先進燃煤發(fā)電技術(shù)將全面提升我國燃煤發(fā)電機組發(fā)電效率，大幅降低和控制常規(guī)污染物排放，同時減少碳排放；持續(xù)開展現(xiàn)代煤化工升級示范，降低水耗和環(huán)境污染。重點攻關(guān)煤礦開采地質(zhì)條件評價及其探測關(guān)鍵技術(shù)，深部和特大型礦井安全開采關(guān)鍵技術(shù)，煤炭洗選與提質(zhì)關(guān)鍵技術(shù)，煤炭開采與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)鍵技術(shù)，煤及共伴生資源智能化協(xié)同開采技術(shù)，新一代整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）與整體煤氣化燃料電池聯(lián)合循環(huán)（IGFC）發(fā)電及多聯(lián)產(chǎn)技術(shù)，700 ℃先進超超臨界發(fā)電技術(shù)，先進循環(huán)流化床發(fā)電技術(shù)，煤炭分質(zhì)、分級轉(zhuǎn)化利用技術(shù)，先進碳捕集、利用和封存（CCUS）技術(shù)等前沿技術(shù)[17]。

4. 重塑煤炭人才培養(yǎng)開發(fā)體系，優(yōu)化煤炭行業(yè)從業(yè)人員隊伍

嚴把煤炭從業(yè)人員準入關(guān)，優(yōu)化從業(yè)人才隊伍規(guī)模與結(jié)構(gòu)。從業(yè)人員分流將是煤炭行業(yè)管理面臨的長期任務(wù)。在人員分流過程中防止行業(yè)高層次人才流失，形成穩(wěn)定的高素質(zhì)人才隊伍。應(yīng)把薪酬體系優(yōu)化作為重點任務(wù)，體現(xiàn)“潛能–績效–薪酬–開發(fā)”的人力資源開發(fā)思路。企業(yè)可對主要專業(yè)工種實行“首席工程師”“首席職工”“首席技師”和“專業(yè)工種帶頭人”評聘制度，制定向“首席”系列職工傾斜的薪酬分配政策，促進職工技能人才特別是高技能人才隊伍的不斷壯大。行業(yè)、企業(yè)、院校聯(lián)動及時調(diào)整人才培養(yǎng)與開發(fā)方向，加快應(yīng)用型技能人才的培養(yǎng)與輸送，對行業(yè)發(fā)展亟需專業(yè)實行訂單式、定向培養(yǎng)（對口單招）。加強煤炭人才國際交流與合作，探索國內(nèi)與國外機構(gòu)聯(lián)合認證方式，拓展礦業(yè)人才培養(yǎng)渠道。

5. 增強煤炭企業(yè)經(jīng)濟活力，推進煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展向以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動為主方式轉(zhuǎn)變

深入開展煤炭行業(yè)混合所有制改革，構(gòu)建更為靈活的煤炭企業(yè)運行機制，內(nèi)外融合激發(fā)煤炭企業(yè)的活力。加強和完善煤炭市場基本交易制度建設(shè)，積極推進電子交易市場建設(shè)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)運需銜接方式向現(xiàn)代交易模式轉(zhuǎn)變。積極引導各類市場主體參與煤炭交易市場建設(shè)，加快建設(shè)區(qū)域性煤炭交易市場，建立和完善公開、公平、公正的煤炭現(xiàn)貨及中遠期合約市場，逐步建立現(xiàn)代煤炭期貨市場。培育若干規(guī)?；?、集團化和專業(yè)化的世界一流煤炭能源企業(yè)，大力支持先進煤炭工程技術(shù)裝備向全產(chǎn)業(yè)、相關(guān)礦業(yè)乃至全球輻射。

6. 以煤炭資源作為“一帶一路”倡議實施的重要抓手，經(jīng)略全球煤炭資源、產(chǎn)業(yè)與市場

以國際自由貿(mào)易規(guī)則為基礎(chǔ)，以資源開發(fā)和資本運營為核心，鼓勵國內(nèi)煤炭企業(yè)及相關(guān)市場主體，圍繞勘探設(shè)計、基本建設(shè)、生產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)化利用、市場開拓、物流運輸、裝備制造、基礎(chǔ)設(shè)施等煤炭產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)域，積極參與“一帶一路”沿線國家（特別是南亞、東南亞、中東亞、歐洲及澳大利亞）煤炭產(chǎn)業(yè)合作。通過購買煤炭資源、煤炭勘探權(quán)或開采權(quán)等方式加強參與澳大利亞等成熟國家煤炭開發(fā)，以國際煤炭巨頭在經(jīng)營困局中進行資產(chǎn)重新配置為契機，積極獲取稀缺煤種資源。重點關(guān)注印度尼西亞、越南、巴基斯坦、孟加拉國等國家，在當?shù)匕l(fā)展煤–電–建材、煤–焦炭–鋼鐵、煤–合成氨（甲醇）等煤炭加工利用產(chǎn)業(yè)，以下游產(chǎn)業(yè)帶動上游煤炭產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。發(fā)揮煤炭裝備制造與超低燃煤發(fā)電技術(shù)的優(yōu)勢，輸出成熟、先進的工程服務(wù)、采掘裝備機械和煤電技術(shù)，帶動我國煤炭上下游產(chǎn)業(yè)向外向型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)從產(chǎn)品輸出到人力、裝備和技術(shù)輸出，提升我國煤炭裝備的全球市場占有率。加大海外專利申請力度，注重與我國“走出去”密切相關(guān)的國家進行專利布局，防范知識產(chǎn)權(quán)糾紛與貿(mào)易摩擦風險。

五、結(jié)論與政策建議

我國是全球煤炭資源大國，受煤炭資源區(qū)域分布嚴重不均、構(gòu)造地質(zhì)條件差異較大、勘查開發(fā)及利用技術(shù)水平有待提高、企業(yè)發(fā)展水平與經(jīng)濟競爭力參差不齊、管理體制機制不完善、行業(yè)人才結(jié)構(gòu)不合理等多重因素制約，尚稱不上是全球煤炭資源強國，但在資源、市場、工程技術(shù)、人才、企業(yè)等領(lǐng)域已經(jīng)具備全面建設(shè)成為全球煤炭資源強國的條件，局部領(lǐng)域具有綜合競爭實力。

構(gòu)建煤炭資源強國關(guān)鍵在于管理體制機制改革與制度創(chuàng)新[19]，完善煤炭能源發(fā)展的頂層設(shè)計，現(xiàn)提出如下政策建議。

（1）健全以《煤炭法》為基礎(chǔ)的煤炭法律體系，完善煤礦建設(shè)、煤炭產(chǎn)品、煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、煤炭清潔開發(fā)利用、煤炭物流等方面標準、規(guī)范；加快煤炭行業(yè)財稅體制改革，取消不合理的收費，建立廣覆蓋、多環(huán)節(jié)的綜合稅收調(diào)控體系。通過資源稅收入、國有資本收益、增值稅返還等渠道建立煤礦關(guān)閉退出與轉(zhuǎn)型發(fā)展資金支持體系。在做好關(guān)閉或廢棄礦井生態(tài)治理與修復的基礎(chǔ)上，因地制宜開展廢棄煤礦區(qū)/礦井生態(tài)開發(fā)與資源利用，加強礦區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)保護與工業(yè)旅游開發(fā)。制定保護性開發(fā)華東和華南煤炭資源的配套產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃若干東部煤炭資源保護基地。以鐵路運費補貼、國家稅收返還政策、向欠發(fā)達地區(qū)傾斜等差異化政策支持煤炭開發(fā)重心持續(xù)西移。

（2）優(yōu)先開發(fā)綠色煤炭資源是今后我國煤炭產(chǎn)業(yè)政策制定的重要依據(jù)，盡快制定綠色煤炭資源評價相關(guān)技術(shù)標準。建議劃定國家級綠色資源礦區(qū)，明確綠色煤炭資源開發(fā)地域，加強綠色煤田/礦區(qū)的精細勘查開發(fā)，加快提升綠色礦區(qū)煤炭資源基數(shù)和產(chǎn)量比重。結(jié)合綠色煤炭資源的賦存條件、分布格局與開發(fā)潛力，進一步嚴格煤炭行業(yè)準入，相應(yīng)調(diào)整采礦權(quán)投放與開采許可條件。逐步確立以綠色煤炭資源評價作為優(yōu)化調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能的首要參考標準。探尋依托煤炭資源優(yōu)勢，符合經(jīng)濟體系良性發(fā)展，實現(xiàn)能源綜合成本最低，同時確保煤炭開發(fā)利用的環(huán)境影響降至環(huán)境閾值的煤炭工業(yè)發(fā)展路線。

（3）重視以煤炭為主的化石能源新技術(shù)發(fā)展的頂層設(shè)計，積極推進煤炭清潔高效轉(zhuǎn)化與利用前沿技術(shù)的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，并在產(chǎn)業(yè)政策上給予重點支持[20]。實施綠色煤炭資源勘探開發(fā)重大科技創(chuàng)新工程。政策上規(guī)范煤炭從業(yè)人員準入關(guān)，支持行業(yè)、企業(yè)、院校調(diào)整人才培養(yǎng)與開發(fā)方向，適應(yīng)煤炭工業(yè)向數(shù)字化、機械化、智能化轉(zhuǎn)型，以國際化、專業(yè)型煤炭工程技術(shù)人才為培養(yǎng)目標，建立煤炭行業(yè)院校專業(yè)實踐性教育和工程性教育為特色的人才培養(yǎng)制度，制定激勵煤炭企業(yè)與高等院校專業(yè)技術(shù)人才交流政策，構(gòu)建“招生–培養(yǎng)–使用”一體化人才培養(yǎng)通道。

（4）從全球治理視角與國家意志出發(fā)，加快支持我國企業(yè)在“一帶一路”煤炭及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的海外資源、技術(shù)裝備、知識產(chǎn)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施布局，以國內(nèi)為重心，構(gòu)建亞太商品煤貿(mào)易、工程技術(shù)、產(chǎn)業(yè)輻射一體化煤炭能源走廊，重點支持在上海、廣州等地，建設(shè)亞太煤炭交易中心，提升我國在亞太地區(qū)能源市場的話語權(quán)。支持依托亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚銀行等專業(yè)金融機構(gòu)，選擇煤炭資源豐富、政治經(jīng)濟形勢穩(wěn)定、政策法律環(huán)境良好、有穩(wěn)定下游市場的國家開展契約式合營或股份制合營，或形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，也可進行資本運營。支持有條件的大型煤炭企業(yè)集團通過吸收投資、發(fā)行股票、債券等措施開展境外投融資。

致謝

本文為《煤炭資源強國戰(zhàn)略研究》課題的部分研究成果，感謝陳佩佩、劉運輝、江濤、王慶偉、任懷偉、孫春升、程蕾、申萬、朱吉茂、郭建利、李楊、寧成浩、張鵬、包興等課題執(zhí)筆人的大力協(xié)助。