專家解讀消費(fèi)稅

王純

中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)理事、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授 潘明星

為提高立法公眾參與度，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、開門立法，2019年12月3日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見稿）》，面向全社會(huì)公開征求意見，公眾可通過財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局的官網(wǎng)首頁意見征集系統(tǒng)提出意見和建議。

我國(guó)消費(fèi)稅自1994年開征以來，一直沿用《消費(fèi)稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）的相關(guān)規(guī)定，其間經(jīng)歷了幾次重大調(diào)整。兩部門在說明中介紹：在制定征求意見稿時(shí)，延續(xù)了消費(fèi)稅基本制度框架，保持制度穩(wěn)定;將已實(shí)施的消費(fèi)稅改革和政策調(diào)整內(nèi)容體現(xiàn)在法律草案中;根據(jù)消費(fèi)稅調(diào)控特點(diǎn)，授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整稅率。

20多年來一直沿用的“暫行條例”屬于行政法規(guī)，而非人大立法的范疇，為什么說現(xiàn)在立法條件已經(jīng)成熟？消費(fèi)稅被納入全國(guó)人大立法之后，是否會(huì)影響老百姓的日常支出？是否會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者的稅負(fù)水平發(fā)生改變？本次立法的突出亮點(diǎn)是什么？近日，本刊記者就人們所關(guān)心的上述問題，專訪了中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)理事、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)潘明星教授。

《人民周刊》：我國(guó)自1994年起開征消費(fèi)稅，以往一直由“暫行條例”進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整，如今即將納入人大立法，請(qǐng)問此次消費(fèi)稅立法的背景是什么？

潘明星：消費(fèi)稅是現(xiàn)行稅種，要由“暫行條例”上升為“法律”，其背景是落實(shí)“稅收法定原則”。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“落實(shí)稅收法定原則”的改革任務(wù)。據(jù)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委牽頭起草了《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，提出到2020年完成全部稅種的立法工作。

近年來，我國(guó)多項(xiàng)財(cái)稅立法工作快速推進(jìn)。尤其是自2018年下半年以來，幾乎每次人大常委會(huì)會(huì)議都有相關(guān)稅收法律審議內(nèi)容，稅收法定已步入快車道。在我國(guó)現(xiàn)行18種稅中，除原已立法的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅外，又有環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅、船舶噸稅、耕地占用稅、車輛購(gòu)置稅、資源稅相繼立法，立法稅種過半。目前，還有增值稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、房地產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅等9個(gè)稅種尚未完成立法工作，稅收立法任務(wù)繁重。近期，財(cái)政部又出臺(tái)了增值稅、消費(fèi)稅、城建稅、契稅、土地增值稅、印花稅等稅種的稅法征求意見稿，以加快稅收立法進(jìn)程。

需要指出的是，增值稅是我國(guó)第一大稅種，消費(fèi)稅也是年收入過萬億的第四大稅種，增值稅、消費(fèi)稅立法的完成，是我國(guó)落實(shí)稅收法定原則的關(guān)鍵一步。

還要看到，按照“實(shí)施意見”的安排，待全部稅種完成立法后，全國(guó)人大還將收回1985年的稅收行政立法授權(quán)，這在新中國(guó)歷史上、在五千年中華文明史上，都是一個(gè)里程碑。

《人民周刊》：消費(fèi)稅如何能夠成為國(guó)家引導(dǎo)消費(fèi)行為、調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要政策工具？我們應(yīng)該如何看待消費(fèi)稅？它是否會(huì)增加老百姓的稅負(fù)？

潘明星：我國(guó)1994年設(shè)立的消費(fèi)稅不對(duì)一般消費(fèi)征稅，只對(duì)特定消費(fèi)品征稅。隨后幾經(jīng)改革調(diào)整，形成了現(xiàn)行消費(fèi)稅征收范圍的15個(gè)稅目：煙、酒及酒精、鞭炮焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板、摩托車、小汽車、涂料、電池。

上述征收范圍包括四種類型的產(chǎn)品：一是一些過度消費(fèi)會(huì)對(duì)人類健康、社會(huì)秩序、生態(tài)環(huán)境等方面造成危害的特殊消費(fèi)品，如煙、酒、鞭炮、焰火等;二是奢侈品、非生活必需品，如貴重首飾、化妝品等;三是高能耗及高檔消費(fèi)品，如小轎車、摩托車等;四是不可再生和替代的石油類消費(fèi)品，如汽油、柴油等。

可以看出，我國(guó)消費(fèi)稅是針對(duì)特定消費(fèi)品征稅，對(duì)其生產(chǎn)和消費(fèi)具有重要調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)行消費(fèi)稅是從新中國(guó)成立初期的貨物稅、工商統(tǒng)一稅、工商稅、產(chǎn)品稅演變而來，原先的征稅范圍主要包括煙酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾及珠寶玉石等，這些奢侈品、非必需品在歷史上都是國(guó)家的重要稅源，卷煙的最高稅率都在50%以上。1994年稅制改革，實(shí)行增值稅普遍征收與消費(fèi)稅特殊調(diào)節(jié)相結(jié)合的稅種設(shè)置，在普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上再對(duì)特定產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。因?yàn)?，增值稅名義稅率17%（現(xiàn)在已下調(diào)為13%），但實(shí)際負(fù)擔(dān)率（增值稅/銷售額）只有5%左右，這樣再設(shè)立消費(fèi)稅，實(shí)行差別稅率，進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)。

以卷煙稅率為例，甲級(jí)卷煙稅率56%，乙級(jí)卷煙稅率36%。再看小汽車的稅率，排氣量1.0及以下的稅率1%，排氣量4.0以上的稅率為40%。差別稅率的實(shí)施，調(diào)節(jié)著價(jià)格、利潤(rùn)、生產(chǎn)，也調(diào)節(jié)著消費(fèi)，同時(shí)也是國(guó)家的重要稅源。

可以看出，納入消費(fèi)稅征稅范圍的產(chǎn)品，既要繳增值稅，又要繳消費(fèi)稅。但現(xiàn)行消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，且基本在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)企業(yè)繳稅，個(gè)人并不直接繳納消費(fèi)稅。這次“征求意見稿”總體考慮是沿用現(xiàn)行稅制框架，維持原稅負(fù)不變。所以，公眾不必?fù)?dān)心。

《人民周刊》：消費(fèi)稅自1994年起，至今已實(shí)施了近26年，其間經(jīng)過了多次重要的變化，內(nèi)容包括征收范圍、稅率、環(huán)節(jié)和征管方式等稅制要素。您認(rèn)為此次“征求意見稿”較之以往的“暫行條例”，有哪些突出亮點(diǎn)？您對(duì)完善“征求意見稿”有何建議？

潘明星：我國(guó)消費(fèi)稅自1994年開征以來，經(jīng)歷了幾次重大的制度調(diào)整，包括2006年消費(fèi)稅制度改革、2008年成品油稅費(fèi)改革、2014年以來新一輪消費(fèi)稅改革等。經(jīng)過逐步改革和完善，稅制框架基本成熟，稅制要素基本合理，運(yùn)行也基本平穩(wěn)?！罢髑笠庖姼濉北３脂F(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平總體不變，同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)行政策和征管實(shí)踐，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革要求的內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整和完善，將“暫行條例”升格為法律。有利于完善消費(fèi)稅法律制度，增強(qiáng)其科學(xué)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性;有利于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，更好地發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。

同時(shí)，特別值得肯定的是，“征求意見稿”既吸收了消費(fèi)稅的改革成果，又為進(jìn)一步改革預(yù)留了空間。前不久，國(guó)務(wù)院發(fā)布《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關(guān)要求，后移消費(fèi)稅部分消費(fèi)品征收環(huán)節(jié)等消費(fèi)稅改革工作一直在推進(jìn)中。考慮到這些工作在消費(fèi)稅立法后仍將持續(xù)，需要依法授權(quán)國(guó)務(wù)院組織開展相關(guān)試點(diǎn)。“征求意見稿”在法律草案中設(shè)置了銜接性條款，規(guī)定“國(guó)務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點(diǎn)方案報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案”。這既為改革預(yù)留了空間，又使改革置于法治框架下，體現(xiàn)了改革于法有據(jù)的要求。這使得消費(fèi)稅法與立法機(jī)構(gòu)形成銜接，有利于消費(fèi)稅按照法治化、規(guī)范化軌道運(yùn)行。

至于對(duì)完善“征求意見稿”的建議，一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的要求，及時(shí)調(diào)整稅目、稅率等稅制要素;二是下一步部分應(yīng)稅消費(fèi)品后移至零售環(huán)節(jié)征稅的改革，大大增加了征管難度和征管風(fēng)險(xiǎn)。我建議換一種思路：維持現(xiàn)行的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅不變，其收入按一定比例在中央與地方分成。