曾經(jīng)，美國(guó)州議會(huì)敢向中央銀行收稅

林海

在美國(guó)，中央銀行并不是從來(lái)就有的。1791年年初，美國(guó)國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)激烈辯論后，才通過(guò)了財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓提出的《關(guān)于建立國(guó)家銀行的報(bào)告》，決定建立合眾國(guó)第一銀行。但是，國(guó)會(huì)只給了這個(gè)中央銀行20年的經(jīng)營(yíng)特許狀。20年限滿(mǎn)，國(guó)會(huì)不再續(xù)發(fā)特許狀，中央銀行只得關(guān)張。四年后，聯(lián)邦政府又發(fā)起設(shè)立了合眾國(guó)第二銀行——這時(shí)，有些州就不樂(lè)意了。馬里蘭州更是通過(guò)立法，決定向這個(gè)銀行收稅。堂堂央行自然不肯被州議會(huì)收稅，雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，將官司打到了聯(lián)邦最高法院。

央行柜員被罰100美元

這就是著名的麥卡洛克訴馬里蘭州案（McCulloch v.Maryland）。原告麥卡洛克先生是合眾國(guó)第二銀行巴爾地摩分行的一名柜員。他因被罰款100美元而將馬里蘭州訴上法庭。被告馬里蘭州表面上是在罰麥卡洛克，實(shí)際“意在沛公”。該州于1818年2月通過(guò)了一項(xiàng)立法，對(duì)所有在該州營(yíng)業(yè)而未經(jīng)過(guò)該州議會(huì)許可的銀行所發(fā)行的鈔票征收印花稅——其中，也包括了未經(jīng)該州議會(huì)許可設(shè)立的中央銀行。

馬里蘭州的這項(xiàng)立法規(guī)定：凡是未經(jīng)本州權(quán)力機(jī)關(guān)許可而在本州設(shè)立的銀行，其所發(fā)行的每張鈔票都必須繳納印花稅。具體納稅額為：5美元券為10美分，10美元券為20美分，20美元券為30美分，50美元券為50美分，100美元券為1美元，500美元券為10美元，1000美元券為20美元。任何上述機(jī)構(gòu)若事先每年交納1.5萬(wàn)美元，則可被免除上述之操作。同時(shí)，該項(xiàng)立法還規(guī)定了處罰措施，即凡是違反上述規(guī)定者，則處以500美元的罰金。

從條文看，馬里蘭州的這項(xiàng)立法是針對(duì)所有在該州營(yíng)業(yè)的銀行，實(shí)際上卻是直接針對(duì)合眾國(guó)第二銀行的——因?yàn)槠渌y行也不大有底氣不經(jīng)州議會(huì)許可即在該州成立執(zhí)業(yè)。然而，合眾國(guó)第二銀行作為中央銀行，怎么會(huì)將某個(gè)州的立法放在眼里。銀行柜員麥卡洛克認(rèn)為馬里蘭州根本無(wú)權(quán)向聯(lián)邦銀行征稅，于是對(duì)馬里蘭州的該項(xiàng)立法置之不理，故意將未曾納稅的鈔票支付出去以示抵制。對(duì)此，馬里蘭州依法對(duì)麥卡洛克先生處以罰款100美元。

然而，無(wú)論是合眾國(guó)第二銀行還是聯(lián)邦政府，都完全站在巴爾地摩分行及其柜員麥卡洛克一邊，所以，麥卡洛克以州法違憲為由將案件上訴到了聯(lián)邦最高法院。于是，由約翰·馬歇爾任首席大法官的聯(lián)邦最高法院下達(dá)了“錯(cuò)案復(fù)審令”。根據(jù)普通法傳統(tǒng)，如果當(dāng)事人認(rèn)為判決不公，他可以申請(qǐng)這一令狀。上級(jí)法院可以通過(guò)這一令狀，要求下級(jí)法院向上級(jí)法院送交案卷，對(duì)該案涉及法律運(yùn)用是否得當(dāng)進(jìn)行審查。

為了區(qū)區(qū)100美元，動(dòng)用“錯(cuò)案復(fù)審令”值得嗎？實(shí)際上，對(duì)于這個(gè)案件，聯(lián)邦最高法院的態(tài)度是四個(gè)字：求之不得。因?yàn)楫?dāng)時(shí)，社會(huì)不光關(guān)注對(duì)合眾國(guó)第二銀行課稅是否違憲的問(wèn)題，甚至對(duì)于這個(gè)央行本身的正當(dāng)性都存在質(zhì)疑。如果央行的合法性動(dòng)搖，那么以其名義募集資金、開(kāi)展的一些國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其進(jìn)程也會(huì)相應(yīng)受到影響?！耙哉暵?tīng)”刻不容緩。

造成這個(gè)情況其實(shí)也不能怪各州。一方面，合眾國(guó)第二銀行并非純粹的政府機(jī)構(gòu)。政府只擁有20%的股份，其余屬私人投資。另一方面，國(guó)家銀行雖然確實(shí)充當(dāng)著政府的首要財(cái)政機(jī)構(gòu)，改善了全國(guó)的金融狀況，但同時(shí)并無(wú)金融秩序的管理權(quán)力，因而未能抑制當(dāng)時(shí)的投機(jī)趨勢(shì)。一些分行甚至公然從事投機(jī)和金融詐騙活動(dòng)，致使該銀行聲譽(yù)掃地，反對(duì)該銀行的輿論彌漫全國(guó)。

以馬歇爾之矛攻聯(lián)邦之盾

1819年2月22日，聯(lián)邦最高法院開(kāi)庭審理馬卡洛訴馬里蘭州案。憑著直覺(jué)，首席大法官馬歇爾一眼就看出此案的重要性，不再囿于當(dāng)事人每方只能聘請(qǐng)2位律師的成規(guī)，允許雙方各請(qǐng)3位律師。合眾國(guó)銀行出資出面，為麥卡洛克聘請(qǐng)了著名大律師威廉·平克尼、聯(lián)邦政府總檢察長(zhǎng)威廉·懷特和剛剛打贏了達(dá)特茅斯高校獨(dú)立之訴的丹尼爾·韋伯斯特。其中，平克尼深得馬歇爾認(rèn)可。他曾這樣稱(chēng)贊道：在推理方面沒(méi)有人能像平克尼那樣“清晰而又透徹”，平克尼是他“作為大法官所見(jiàn)過(guò)的最了不起的人”。

而被告方也不是吃素的。馬里蘭州請(qǐng)檢察長(zhǎng)馬?。↙uther Martin）出山，馬丁參加過(guò)1787年費(fèi)城的制憲會(huì)議?？梢哉f(shuō)，是“活著的立憲者”，對(duì)于憲法本意有著最權(quán)威的話(huà)語(yǔ)權(quán)。法庭上，他總是動(dòng)不動(dòng)就說(shuō)，“當(dāng)時(shí)我們立憲時(shí)，本意是這樣的”。此話(huà)一出，不但對(duì)方律師啞口無(wú)言，就連法庭上的法官也恨不得正襟危坐，拿筆記錄。從1819年2月22日到3月3日，這場(chǎng)由6位知名大律師出場(chǎng)的法庭辨論維持了整整九天，可謂構(gòu)成了19世紀(jì)最精彩的憲法大戰(zhàn)。

在馬歇爾那個(gè)時(shí)代，央行地位之爭(zhēng)背后是征稅權(quán)問(wèn)題，而在征稅權(quán)背后，是機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)權(quán)問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)權(quán)之爭(zhēng)背后，則是聯(lián)邦與州的殊死較量。果然，一開(kāi)庭，作為馬里蘭州的代表，馬丁就發(fā)表了兩點(diǎn)核心主張。第一，國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)建立憲法沒(méi)有授權(quán)的合眾國(guó)銀行。第二，退一步說(shuō)，即使國(guó)會(huì)有權(quán)這樣做，各州“也可以在自己的版圖”內(nèi)對(duì)其行使征稅權(quán)。因?yàn)椋谥茟棔?huì)議上，各州都明確表示，“除了關(guān)稅以外，州的征稅權(quán)是絕對(duì)沒(méi)有任何限制的”。

為了加強(qiáng)自己的說(shuō)服力，馬丁甚至找出當(dāng)年弗吉尼亞州批準(zhǔn)憲法代表大會(huì)的類(lèi)似觀點(diǎn)，而當(dāng)時(shí)持有這一觀點(diǎn)的人，恰恰就是當(dāng)時(shí)的弗州代表、現(xiàn)在的首席大法官馬歇爾。馬歇爾后來(lái)回憶道：“我很擔(dān)心自己在批準(zhǔn)憲法的辯論中說(shuō)過(guò)蠢話(huà)，還好，它們不像我想象的那么糟。”他在判決書(shū)中對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)：不可否認(rèn)，征稅權(quán)是至關(guān)重要的權(quán)力。但是，如果被征稅的機(jī)構(gòu)不是依其立法產(chǎn)生，而是基于憲法產(chǎn)生，那么這個(gè)征稅權(quán)就必須受到否定——否則，是不是要向所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)征稅？如果允許其征稅，那么這將構(gòu)成對(duì)聯(lián)邦政府合法權(quán)力的妨害和破壞。聯(lián)邦最高法院借這一判決宣告，各州無(wú)權(quán)通過(guò)征稅或者其他手段，去延誤、阻礙、抑制憲法和國(guó)會(huì)（合憲）立法的實(shí)施，否則，就將構(gòu)成違憲。

國(guó)家為什么需要中央銀行

那么，接下來(lái)的問(wèn)題就是，合眾國(guó)銀行是否具備不可動(dòng)搖的合法性。對(duì)此，馬歇爾認(rèn)為，這并不是“懸而未決的問(wèn)題”。當(dāng)初，銀行法案是經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)充分辯論，并非“瞞天過(guò)?！鲍@得通過(guò)；而且，成立中央銀行，本身也有著足夠的正當(dāng)性。當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦政府財(cái)政部部長(zhǎng)漢密爾頓承諾，償還聯(lián)邦在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間欠下的內(nèi)外債務(wù)，因?yàn)檫@是“獲得自由的代價(jià)”。據(jù)此，政府的信用得以重建。

為了夯實(shí)家底，漢密爾頓建議發(fā)行國(guó)債、保護(hù)關(guān)稅以鞏固聯(lián)邦之財(cái)政基礎(chǔ)，補(bǔ)貼工商企業(yè)，鼓勵(lì)資本發(fā)展。這一切都需要設(shè)立國(guó)家銀行，以協(xié)助處理有關(guān)政府的金融財(cái)政問(wèn)題。作為堅(jiān)定的聯(lián)邦主義者，漢密爾頓力主仿照英格蘭銀行模式，建立一個(gè)中央銀行，存放聯(lián)邦基金，為興建跨州的道路和運(yùn)河等全國(guó)性項(xiàng)目提供必要的資金。此外，中央銀行還可以出資建設(shè)跨州的基礎(chǔ)設(shè)施，幫助征稅和公共財(cái)政的管理，為聯(lián)邦政府的項(xiàng)目提供貸款，用于償還戰(zhàn)爭(zhēng)留下的內(nèi)外債，等等。

但是，憲法中沒(méi)有授權(quán)國(guó)會(huì)建立中央銀行，加上國(guó)務(wù)卿托馬斯·杰弗遜和國(guó)會(huì)領(lǐng)袖詹姆斯·麥迪遜（均為民主共和黨人）堅(jiān)決反對(duì)建立銀行，于是，1791年年初，美國(guó)國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)開(kāi)會(huì)審議財(cái)政部部長(zhǎng)漢密爾頓提出的《關(guān)于建立國(guó)家銀行的報(bào)告》。華盛頓總統(tǒng)傾聽(tīng)了支持和反對(duì)建立銀行的兩派意見(jiàn)。他告訴漢密爾頓：除非他能夠回答杰弗遜和麥迪遜等人的質(zhì)疑——即憲法沒(méi)有授權(quán)聯(lián)邦政府建立中央銀行的問(wèn)題，否則，自己不會(huì)簽署這一法案。

為此，漢密爾頓寫(xiě)下了著名的意見(jiàn)書(shū)，提出在憲法中“既有明示的權(quán)力，也有默許的權(quán)力”，由于政府所管理的事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜千頭萬(wàn)緒，因此憲法所授予政府的權(quán)力應(yīng)該“從寬解釋”，根據(jù)憲法中“必要和適當(dāng)”條款，總統(tǒng)為履行憲法賦予的責(zé)任，必須有“極大的行動(dòng)自由”。華盛頓被說(shuō)服了，遂簽署了該法案。對(duì)于這段歷史，馬歇爾在判決書(shū)中進(jìn)行了簡(jiǎn)要的回顧。他還專(zhuān)門(mén)提醒大家，在合眾國(guó)銀行被迫廢止的那幾年里，政府是怎樣地面臨窘困。他說(shuō)，“這個(gè)短期經(jīng)歷說(shuō)服了那些對(duì)其必要性最持偏見(jiàn)的人士”（包括總統(tǒng)麥迪遜），于是第二銀行法案終獲通過(guò)。

馬歇爾回顧完歷史，承認(rèn)憲法確實(shí)沒(méi)有在明示的國(guó)會(huì)權(quán)力中，列出一項(xiàng)建立銀行或企業(yè)的權(quán)力。但憲法也沒(méi)有排除附屬的或默示的權(quán)力。憲法的性質(zhì)決定了它僅能勾勒宏偉綱要、指明重要目標(biāo)，而對(duì)于組成這些目標(biāo)的次要成分，即默示權(quán)力，只能根據(jù)目標(biāo)本身的性質(zhì)推斷出來(lái)。馬歇爾說(shuō)：“根據(jù)理性的要求，有權(quán)行為并有義務(wù)履行該行為的政府，必須被允許選擇手段?！边m時(shí)創(chuàng)設(shè)銀行，就是為了履行“征稅、舉債、調(diào)節(jié)商業(yè)”義務(wù)的手段。

經(jīng)過(guò)法庭辯論，1819年6月3日，首席大法官馬歇爾代表聯(lián)邦最高法院宣布，大法官們以7∶0的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，支持了麥卡洛克的訴訟請(qǐng)求。合眾國(guó)第二銀行的正當(dāng)性得到了支持，馬里蘭州的稅收法案被宣布違憲而無(wú)效。在美國(guó)聯(lián)邦制的演進(jìn)史上，這個(gè)判例的重要性無(wú)須多言。馬歇爾對(duì)于中央銀行重要性的論述，直到1912年建立美聯(lián)儲(chǔ)時(shí)仍常常被提起，并成為這一機(jī)構(gòu)得以百年常青的重要基石。

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