改革開放40年親歷者講述立法故事

沙雪良 張綿綿

2018年是改革開放40周年。40年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設(shè)中國特色社會主義，“兩翼”就是“改革開放”（動力）和“民主法治”（保障），二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。

立法是依法治國的前提。短短40年，我國立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國已有一部憲法（包括五個憲法修正案），現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。

日前，十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇、十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生、十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽、全國人大常委會法制工作委員會原副主任張春生等4位改革開放重要過程的親歷者，在人民大會堂分享了他們的立法故事。

十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽

突破“民告官” 從2000余干部辭職說起

立法與改革，是改革開放40年來立法工作當(dāng)中的一條主線。喬曉陽提出，立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會關(guān)系上升為法，把社會關(guān)系用法的形式固定下來，追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變。所以改革的特點(diǎn)是“變”。過去40年，立法和改革的關(guān)系經(jīng)歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個階段。

改革開放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是喬曉陽對改革開放初期立法目標(biāo)的歸納總結(jié)。

他解釋說，“好看”，就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時，還要體現(xiàn)改革方向，要有時代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的規(guī)定落到實(shí)處，不能不顧實(shí)際遷就形式和理論上的完美。總而言之，立法要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來。

喬曉陽以《行政訴訟法》舉例說，這部法律是在改革開放早期的1989年制定的，剛出臺時，一些專家學(xué)者不滿意，批評它受案范圍太窄，一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)才可以告。但喬曉陽認(rèn)為，當(dāng)時能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”體現(xiàn)在哪里？喬曉陽舉了一個典型的例子。1983年，全國人大常委會在制定《海上交通安全法》時，擬明確受處罰的當(dāng)事人可以起訴交通部門?！耙尳煌ú块T當(dāng)被告，那可翻天了，要幾位委員長出來談話，做交通部門領(lǐng)導(dǎo)的工作，還做不通，反映出了當(dāng)時人們對‘民告官很抵觸、很不習(xí)慣。”

喬曉陽介紹，據(jù)全國人大常委會法工委的立法大事記記錄，因?yàn)椤缎姓V訟法》的制定，某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職，“說沒法干了，過去無法我有法，現(xiàn)在有法我沒辦法了”，這是當(dāng)時的歷史條件。

立法決策要引領(lǐng)和推動改革決策

“如果把現(xiàn)在的法律匯編和20世紀(jì)八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現(xiàn)在是更厚了、更重了?！眴虝躁栒f，經(jīng)過40年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷完善，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)各個方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依，立法的內(nèi)容也越來越具體，越來越全面。

“法律數(shù)量增加了，條文更全面、詳盡了，帶來的問題是什么呢？就是幾乎每一項(xiàng)重大改革都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定?！眴虝躁柵e例稱，2013年十八屆三中全會決定推出一系列改革舉措，經(jīng)法工委研究梳理，改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定修改和廢止立法項(xiàng)目76件。

同樣是在十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記指出：“這次全會提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序進(jìn)行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！?/p>

喬曉陽說，這段話雖然是針對實(shí)施改革措施講的，但同時也是對立法工作提出的要求，對于處理好立法與改革的關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。在當(dāng)前全面改革開放和全面依法治國同時推進(jìn)的新形勢下，立法與改革的關(guān)系又有了新的時代特點(diǎn)，就是立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。要發(fā)揮好這個作用，關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法要適應(yīng)改革需要，服務(wù)于改革。

喬曉陽列舉了十二屆全國人大及其常委會的幾種做法。第一，黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，趕緊修改法律以適應(yīng)改革需要。第二，有些改革決策需要法律授權(quán)的，法律要趕快予以授權(quán)，立法要為“先立后破、有序進(jìn)行”積極服務(wù)。第三，有些改革決策需要通過立法進(jìn)一步完善。第四，立法要為改革決策預(yù)留空間。

十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇

“文革”后法制開局：3個多月制定7部法律

40年前，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期。十一屆三中全會提出，為保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來”。

楊景宇介紹，按照全會要求，五屆全國人大常委會第六次會議同意中共中央意見，采取了一項(xiàng)重大的組織措施，就是決定設(shè)立法制委員會，協(xié)助常委會加強(qiáng)法制工作。當(dāng)時的法制委員會由80人組成，彭真任主任，是一個具有代表性和權(quán)威性的立法工作機(jī)構(gòu)，規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。

隨后我國加快立法，3個多月里制定了7部法律。

確定虛實(shí)結(jié)合的工作作風(fēng)

“法委成立后，干什么？怎么干？”楊景宇回憶，“怎么干？”最初遇到兩個問題：它是虛的（安排性的）還是實(shí)的（真抓實(shí)干）？法委是要先務(wù)虛再務(wù)實(shí)，還是要加快立法步伐？

就第一個問題，彭真找了華國鋒、鄧小平、葉劍英請示如何工作。華國鋒說：是實(shí)的嘛！鄧小平說：當(dāng)然是實(shí)的，你要找什么人就找什么人，要找哪個部門就找哪個部門。葉劍英說：法制工作就委托你來管，你認(rèn)為該怎么辦就怎么辦。

就第二個問題，在一次法委全體會議上，有的委員建議法委要先務(wù)虛，先把大是大非搞清楚，才好務(wù)實(shí)，有的委員不贊成這種意見。就此，彭真明確提出：現(xiàn)在立法任務(wù)緊迫，我們還是趕快把工作抓起來，在制定法律過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

恢復(fù)受破壞的人民代表大會制度

“干什么？開始考慮要搞的法律比較多。”楊景宇回憶，當(dāng)時，彭真主持研究，確定還是先抓條件比較成熟的、急需的7部法律，其中國家機(jī)構(gòu)的基本法律有4部，即：選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。

這4部法律都是以1954年人民代表大會制度正式建立時制定的原有法律為基礎(chǔ)，總結(jié)20多年來正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十一屆三中全會精神，著眼恢復(fù)受到“文革”嚴(yán)重破壞的人民代表大會制度并適應(yīng)新形勢、新要求對其加以完善，而重新修訂的。

第五部和第六部法律是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹，這是兩部法典化的基本法律，起草工作原來就有一定的基礎(chǔ)。刑法草案1957年就有了第22稿，曾提交一屆全國人大第四次會議征求意見并授權(quán)全國人大常委會審議修改；1963年又有了第33稿，曾經(jīng)中央書記處、政治局常委和毛主席原則審閱過。當(dāng)時提出的刑法草案就是以第33稿為基礎(chǔ)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新情況、新問題而擬訂的。

開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度

第七部法律是中外合資經(jīng)營企業(yè)法?！斑@是第一部對外開放的法律，旨在引進(jìn)外國資金、先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)?！睏罹坝钫f，起草這部法律時，我國沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。怎么辦？一是打破傳統(tǒng)觀念束縛，整理了一份《列寧關(guān)于用租讓制利用外資的一些論述》。二是借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，整理了《一些國家和地區(qū)辦合資企業(yè)的規(guī)定》等十幾份資料。三是規(guī)定得原則一些，不宜過細(xì)，只有15條。

楊景宇介紹，這部法律可以說具有破冰意義，引進(jìn)市場法則，規(guī)定合資雙方的權(quán)利和義務(wù)由協(xié)議、合同、章程規(guī)定。同時開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度，規(guī)定合資企業(yè)的形式是有限責(zé)任公司，設(shè)立董事會決定重大問題等。

全國人大常委會法制工作委員會原副主任張春生

6部法律助推計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)

“十一屆三中全會以后，我們黨從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)有一張路線圖?！睆埓荷f，這個路線圖是實(shí)踐探索的結(jié)果，與6部法律關(guān)系密切。

合資經(jīng)營企業(yè)法：成為對外開放的宣言

中外合資經(jīng)營企業(yè)法于1979年制定，給人的印象是對外開放，利用外資，一共15個條文。張春生介紹，當(dāng)時鄧小平接見日本一個代表團(tuán)，對方說這是一個宣言式的法律，鄧小平說不錯，是我們對外開放政策的一個宣言。“現(xiàn)在回想，這15個條文是在開放的同時啟動了改革，一是啟動了保護(hù)私有資產(chǎn)的先河，二是在總的計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)開辟了一塊市場。”張春生說。

1979年7月制定《合資法》后，同年8月，法制委員會聽取實(shí)施情況匯報，并研究配套法律?！逗腺Y法》規(guī)定，可以用專利、商標(biāo)投資，《商標(biāo)法》《專利法》這兩個法律勢必列入議程。

《商標(biāo)法》的制定相對容易，主要爭論的是規(guī)定企業(yè)自愿注冊還是強(qiáng)制注冊。最終，習(xí)仲勛主持法委會議確定了自愿注冊的原則。1982年8月23日，《商標(biāo)法》在常委會獲得通過。

《專利法》的制定，則邁過了三個門檻。第一個門檻，是中國要不要實(shí)行專利制度，有大爭論。張春生說，當(dāng)時工業(yè)主管部門、國家經(jīng)委的一部分同志反對，理由是用外國技術(shù)不花錢，也可以“一家花錢引進(jìn)，百家使用”；科技界和科技主管部門的部分同志堅(jiān)持要制定。最后，中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)傾向于制定，于是《專利法》列入了議程。

第二個門檻，是規(guī)定幾種專利。張春生回顧，專利局傾向于搞三種，有的同志傾向于搞一種，怕“大的抓不住，小的特別煩瑣”，最后國務(wù)院決定搞三種專利。

第三個門檻，是1984年年三十前一天下午，有同志提出，草案的結(jié)構(gòu)照抄了臺灣的專利法，用起來不方便。當(dāng)時《專利法》已經(jīng)經(jīng)過常委會會議審議，經(jīng)過幾次修改，要提交表決了，法律委員會主任彭沖決定修改。于是，春節(jié)三天假期，張春生把一條條剪出來的條文重新組合，把三種專利合并在一起寫，減少了幾十個條文。最終，這個方案獲得通過。

合同法：為加入世貿(mào)組織鋪平道路

經(jīng)濟(jì)合同法“是計劃經(jīng)濟(jì)的母體之中生下來一個市場主體的嬰兒”，張春生說，當(dāng)時合同要遵守計劃，計劃改變可以看成不可抗力，合同也要隨之改變，“某種程度上可以說，1981年的《合同法》是實(shí)現(xiàn)計劃的一個手段”?！渡嫱饨?jīng)濟(jì)合同法》的亮點(diǎn)是和國際接軌，張春生說，這給我們后來加入世貿(mào)組織鋪平了道路。

而《民法通則》改變了由計劃體制包攬一切的局面。張春生介紹，從1979年到1986年，民法通則爭論了7年。1979年10月2日，民法小組成立，兩年多后寫出了民法典第二稿?！暗沁@個稿不能實(shí)施，改革剛開始，經(jīng)濟(jì)方面許多制度尚難定型，500多個條文許多沿襲了國外的規(guī)定。”張春生回憶。1982年5月，法委主任習(xí)仲勛主持會議，決定民法小組就此解散，此后“改批發(fā)為零售”，逐個起草民法單行法。

對于1988年的憲法修正案，張春生回憶，根據(jù)1987年黨的十三大精神，黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人提出來立法要為改革服務(wù)，改革也要遵守憲法法律，請全國人大考慮修改憲法問題。

人大經(jīng)過研究，最初考慮改7條，最后經(jīng)過反復(fù)研究改了兩條。一條是肯定了私營經(jīng)濟(jì)的合法化，另一條是允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。

“前者從憲法上肯定了私營經(jīng)濟(jì)的合法地位，后來的兩次憲法修正案又進(jìn)一步作了完善，這實(shí)際上是增加了一個重要的市場主體。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，不能國家自己和自己做交易，勢必要引出私營企業(yè)來?！睆埓荷f，第二條土地使用權(quán)原來是不能轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在土地使用權(quán)變成了一個“大商品”，可以轉(zhuǎn)讓。

十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生

制定物權(quán)法 請反對者當(dāng)面提意見

自1985年調(diào)入全國人大常委會法工委民法室，到2013年從全國人大法律委員會退休，胡康生參加了民法通則、行政訴訟法、物權(quán)法、刑事訴訟法、刑法等幾部支撐形成中國特色社會主義法律體系的基本法律的起草和審議。

其中，物權(quán)法的制定創(chuàng)造了請對法律草案提出反對意見的同志當(dāng)面聽取意見、審議次數(shù)最多、中央政治局帶頭組織集體學(xué)習(xí)等中國立法史上的多個“第一”。

“平等保護(hù)物權(quán)原則”引爭論

制定中國特色的物權(quán)法是一項(xiàng)重大改革。胡康生說，物權(quán)是法律語言，用大白話說就是財產(chǎn)權(quán)。1986年制定民法通則時想用物權(quán)概念，考慮到大家都不熟悉這個概念，就用了更通俗的表達(dá)方式，“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”。從1986年到2007年，經(jīng)過20年改革開放，隨著大家法治觀念的提升，改用物權(quán)的法律語言順理成章。

物權(quán)包括所有權(quán)、派生用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，物指有形物，有形物包括不動產(chǎn)、動產(chǎn)，由物權(quán)法調(diào)整。另外，無形物指知識產(chǎn)權(quán)、專利、商標(biāo)、著作權(quán)等智力成果，由相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)方面的法律調(diào)整。

改革催生物權(quán)法出臺的同時，也引起了一場因制定中國特色的物權(quán)法與堅(jiān)持改革的一場大爭論。

“為什么說是一場重大改革，因?yàn)橹贫ㄟ@部法律引起了很大爭論，尤其是關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的法治原則”，胡康生解釋，即對國家、集體和個人的物權(quán)是否應(yīng)該平等保護(hù)，引起重大分歧，有“違憲說”“非法財產(chǎn)合法說”“合法財產(chǎn)非法說”“抄襲西方物權(quán)說”等。

因?yàn)檫@場大爭論，這部法律從2002年12月九屆全國人大常委會對民法草案初次審議（物權(quán)為其中一篇），到2007年3月提交十屆全國人大五次會議審議通過，共經(jīng)8次審議，審議次數(shù)之多在立法史上是第一次，是科學(xué)立法、民主立法的一個典范。

將反對者的意見作為社會意見的一部分

關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的爭議中，以“違憲說”為最。胡康生介紹，北大教授鞏獻(xiàn)田等聯(lián)名上書，在2005年8月致信時任全國人大常委會委員長吳邦國等中央領(lǐng)導(dǎo)同志，稱“平等保護(hù)違憲”。當(dāng)時吳邦國批示，要專門聽取鞏獻(xiàn)田教授的意見，并將其作為座談?wù)髑笊鐣庖姷囊徊糠帧?/p>

2005年9月13日，胡康生約請鞏獻(xiàn)田教授到法工委，直接聽取反對意見。

聽了鞏獻(xiàn)田的意見，結(jié)合上書提出的意見，胡康生認(rèn)為，所謂“違憲說”，主要理由有三：一是以“平等保護(hù)”的原則否定了憲法“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則；二是法律上保護(hù)所有主體的物權(quán)，實(shí)際上可能只是保護(hù)極少數(shù)人的物權(quán)，認(rèn)為只有強(qiáng)調(diào)保護(hù)國家和集體的財產(chǎn)權(quán)，私人財產(chǎn)權(quán)才能得到可靠的保護(hù)；三是背離社會主義原則的平等保護(hù)，沒有維護(hù)社會主義公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度。

事后鞏獻(xiàn)田表示，國家立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志們?nèi)绱酥匾暫吐犎∫粋€普通黨員和一般公民的反對意見，這本身就是我國政治生活中的一個很大進(jìn)步，他為此感到高興和欣慰。

對于鞏獻(xiàn)田的意見，吳邦國高度重視。胡康生回憶，吳邦國一再強(qiáng)調(diào)，對國家的、集體的、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，是憲法規(guī)定的原則，必須正確理解憲法確定的基本經(jīng)濟(jì)制度，準(zhǔn)確把握憲法遵循的原則。

吳邦國還指出，我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，而公平競爭、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟(jì)的基本法則，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種市場主體都是平等的，享有平等的地位和權(quán)利，遵循相同的規(guī)則，承擔(dān)相同的民事責(zé)任。