地方債往何處走？

張樂

開前門、堵后門，規(guī)范政府舉債行為，嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為了加快地方政府債券的發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需求，使財(cái)政政策更為積極，2018年12月底召開的第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議決定：在2019年3月份全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元；授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

增加專項(xiàng)債規(guī)模

據(jù)中誠信國際年度報(bào)告，2018年地方債共發(fā)行41651.68億元，其中專項(xiàng)債19463.11億元，一般債22188.56億元；新增地方債21706.94億元，置換和再融資債券19944.73億元。2018年上半年新增專項(xiàng)債規(guī)模僅為412.22億元，下半年發(fā)行13115.10億元。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任何代欣在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，2018年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模和進(jìn)度較往年都有大幅度的增長，這說明地方政府債務(wù)的發(fā)行機(jī)制正在逐步建立，且建成的速度在加快。2019年提前下發(fā)部分地方債新增發(fā)行限額，一方面是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)需求在增加，另一方面是為建立一個(gè)通暢、勻速的地方政府債務(wù)發(fā)行機(jī)制所做的努力。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，“國務(wù)院提前下達(dá)部分地方政府新增債務(wù)限額，有利于地方政府可以更早融資，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；以往1月和2月都不發(fā)債，把債券集中在年中發(fā)行，現(xiàn)在提前下達(dá)限額，有利于債券發(fā)行更加平穩(wěn)?！?/p>

何代欣認(rèn)為，2019年地方政府一般債和專項(xiàng)債的發(fā)行在規(guī)模上可能還要擴(kuò)大。無論是從基層政策還是從化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考慮，短時(shí)間內(nèi)以一定的規(guī)模換取一定的時(shí)間空間是需要的。

2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，2019年實(shí)施積極的財(cái)政政策，要較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，支持重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板，更好發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)投資、促消費(fèi)的重要作用。

時(shí)間進(jìn)度方面，2019年1月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)已經(jīng)全國人大授權(quán)提前下達(dá)的1.39萬億元地方債要盡快啟動(dòng)發(fā)行。抓緊確定全年專項(xiàng)債分配方案，力爭9月底前基本發(fā)行完畢。更好發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)當(dāng)前穩(wěn)投資促消費(fèi)的重要作用。

資金投向方面，2019年1月10日，財(cái)政部部長劉昆表示，在加強(qiáng)地方債發(fā)行管理方面，要妥善安排資金投向，要求各地將提前下達(dá)的2019年部分新增地方政府債券資金，依法用于公益性資本支出，重點(diǎn)支持國家重大戰(zhàn)略，落實(shí)易地扶貧搬遷、貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、污染防治、棚戶區(qū)改造等黨中央、國務(wù)院重大決策部署，推進(jìn)重大鐵路項(xiàng)目、高速公路、重大水利工程、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在國務(wù)院提前下達(dá)部分地方政府新增債務(wù)限額后，2019年1月14日，新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳發(fā)布“2019年新疆維吾爾自治區(qū)政府一般債券（一期）信息披露文件”，擬發(fā)行10年期100億元的新增一般債券，募集資金主要用于脫貧攻堅(jiān)、公共安全、農(nóng)林水利、市政建設(shè)等重大項(xiàng)目建設(shè)支出。1月15日，河南省財(cái)政廳發(fā)布了相關(guān)信息披露文件，擬發(fā)行3年期165億元的新增一般債券，主要用于學(xué)校、交通、環(huán)保扶貧等公益性建設(shè)項(xiàng)目，3年期9.4億元、5年期113.34億元土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，5年期139億元棚改專項(xiàng)債券和3年期2.11億元、5年期11.39億元區(qū)域醫(yī)療專項(xiàng)債券。繼新疆和河南，其他地方也在為發(fā)行地方政府債做準(zhǔn)備。

相關(guān)專家告訴記者，在經(jīng)濟(jì)下行期，鼓勵(lì)地方政府發(fā)債能更好發(fā)揮積極的財(cái)政政策作用，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，地方政府發(fā)行債券要結(jié)合各個(gè)地方的實(shí)際情況，從實(shí)際需求出發(fā)，將發(fā)債募集到的資金用于真正有需求、有效率的項(xiàng)目。

嚴(yán)控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券形式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。在地方政府專項(xiàng)債規(guī)模加大的同時(shí)，規(guī)范專項(xiàng)債管理、落實(shí)償還責(zé)任、嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也顯得尤為重要。

2018年財(cái)政部通報(bào)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)案例，涉及違法違規(guī)舉債手段包括以公益性資產(chǎn)作為租賃物融資，為信托產(chǎn)品出具擔(dān)保承諾函，借地方政府融資平臺(tái)公司、政府購買服務(wù)名義、建設(shè)-移交（BT）模式舉債，融資租賃公司、信托公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)則違法違規(guī)提供融資支持。相關(guān)地方政府及時(shí)問責(zé)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，對(duì)嚴(yán)格規(guī)范政府舉債行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。

2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，防范金融市場異常波動(dòng)和共振，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。做到堅(jiān)定、可控、有序、適度。

2019年1月15日，國新辦舉行落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部部長助理許宏才表示，要在發(fā)揮政府規(guī)范舉債積極作用的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理，嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，前門開大了，堵后門要更嚴(yán)。一是嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，強(qiáng)化法定預(yù)算約束，主動(dòng)接受人大和社會(huì)監(jiān)督。二是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)或變相舉債，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，完善政績考核體系，做到終身問責(zé)，倒查責(zé)任。三是完善專項(xiàng)債務(wù)限額規(guī)模全額管理，規(guī)范專項(xiàng)債券發(fā)行使用，落實(shí)償還責(zé)任，健全專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。四是督促地方落實(shí)地方政府債務(wù)信息公開要求，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府債務(wù)“陽光化”。

何代欣認(rèn)為，2019年嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的工作會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)，繼續(xù)深化中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所講的“開前門、堵后門”的戰(zhàn)略部署，把地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制到最低?！耙鉀Q地方政府隱形債務(wù)，短期是要舒緩現(xiàn)有的債務(wù)負(fù)擔(dān)給地方政府運(yùn)行帶來的壓力，這可以通過債務(wù)的發(fā)行和置換來解決。長期是要解決體制上的一些問題，如財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問題，這些問題可能會(huì)在今年得到進(jìn)一步的推進(jìn)。

完善運(yùn)行機(jī)制

地方債市場存在交易占比過低、持有機(jī)構(gòu)單一、債券評(píng)級(jí)結(jié)果不能真實(shí)反映地方政府間的信用差別等問題。對(duì)此，一些地方債發(fā)行和監(jiān)管政策在不斷推出實(shí)施時(shí)，也突出了完善地方債的運(yùn)行機(jī)制這一主題。

2018年3月《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》首次提出完善地方政府債券本金償還機(jī)制，提出在按照市場化原則和保障債權(quán)人合法權(quán)益的前提下，通過建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的資金績效管理機(jī)制以及允許地方政府債券約定到期償還、提前償還、分年償還等做法，避免償債資金閑置，防范資金挪用，提高資金使用效率。

2018年5月8日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，延續(xù)規(guī)范地方債務(wù)管理、開好“前門”、提升地方債市場化水平的總體思路，進(jìn)一步要求地方財(cái)政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導(dǎo)投標(biāo)、商定利率”等方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)，要求合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)并完善地方政府債券信用評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制等。

2018年8月14日，財(cái)政部國庫司發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》，又強(qiáng)調(diào)從債券發(fā)行程序、債券信息披露流程、專項(xiàng)債券資金撥付使用速度等方面上進(jìn)一步提升地方專項(xiàng)債券發(fā)行市場化水平。

2018年11月15日，央行、財(cái)政部和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺(tái)業(yè)務(wù)的通知》，允許居民通過銀行柜臺(tái)購買地方政府債券。地方政府債成為繼記賬式國債、政策性銀行債券和國家開發(fā)銀行債券后，央行放開的可開展銀行間債券市場柜臺(tái)業(yè)務(wù)的又一品種?！锻ㄖ饭膭?lì)地方政府債券優(yōu)先面向當(dāng)?shù)赝顿Y者發(fā)售和交易，也有利于進(jìn)一步強(qiáng)化投資人監(jiān)督，健全市場約束機(jī)制。

2018年12月29日，財(cái)政部對(duì)外發(fā)布《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的通知，要求從2019年1月1日起，地方政府按照“誰制作、誰負(fù)責(zé)、誰公開”等原則做好地方債信息公開工作，進(jìn)一步明確地方政府債務(wù)預(yù)決算、債券發(fā)行安排、新增債券發(fā)行、再融資債券發(fā)行、債券存續(xù)期、違法違規(guī)情形、債券重大事項(xiàng)、債券資金調(diào)整用途等信息公開的要求，加強(qiáng)地方政府債券發(fā)行市場化、規(guī)范化，為2019年地方債提前發(fā)行做好準(zhǔn)備工作。

將往何處走

鄭春榮告訴記者，地方債的交易量較小主要與其持有者結(jié)構(gòu)有關(guān)，截至2018年12月底，商業(yè)銀行持有的地方政府債券比重高達(dá)86.64%，其中大部分又由全國性商業(yè)銀行持有。由于商業(yè)銀行的資金成本較低，投資渠道不多，偏好投資有免稅待遇且投資風(fēng)險(xiǎn)極小的地方政府債券，因此往往持有到期，交易意愿不強(qiáng)。

“目前地方政府債券的持有者結(jié)構(gòu)過于集中的問題，在很大程度是由于債券置換造成的，導(dǎo)致商業(yè)銀行和政策性銀行的持有較高。隨著市場化發(fā)債的推進(jìn)以及置換債券的到期，這種過于集中的持有者結(jié)構(gòu)將會(huì)有所緩解。”鄭春榮進(jìn)一步表示，“我認(rèn)為應(yīng)該提高地方政府債券的單筆發(fā)行量。目前地方政府債券的發(fā)行次數(shù)較多，但每次發(fā)行數(shù)量不大，券種數(shù)量過多，可以適當(dāng)歸并一下?！?/p>

何代欣認(rèn)為，地方政府債務(wù)要真正建立起自己的一套市場化機(jī)制，無論是價(jià)格機(jī)制還是數(shù)量機(jī)制，都需要來自多方的支持，還有大量的準(zhǔn)備工作要做，如地方政府債務(wù)的信用評(píng)級(jí)。地方本級(jí)財(cái)政、政府的信用評(píng)級(jí)，以及上級(jí)財(cái)政、政府的擔(dān)保評(píng)級(jí)都需要納入其中，不僅需要市場化機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開、公正的評(píng)價(jià)，更重要的是需要公開透明的政府財(cái)務(wù)信息供市場參考和選擇。

鄭春榮表示，債券市場的定價(jià)機(jī)制已初步顯現(xiàn)。一方面，從債券發(fā)行利率來看，針對(duì)特定項(xiàng)目自求平衡的專項(xiàng)債券要略高于同期發(fā)行的普通專項(xiàng)債券，反映了償債責(zé)任對(duì)發(fā)行利率存在影響。而另一方面，債券發(fā)行利率還未能完全反映債券的風(fēng)險(xiǎn)差異，例如，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債等均為項(xiàng)目自求平衡的專項(xiàng)債券，但債券保障倍數(shù)對(duì)債券發(fā)行利率的影響尚不明顯，利率差異不大，反映了債券市場投資者對(duì)項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)程度還不夠重視。

銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉鋒在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，除了要推動(dòng)建立地方政府債券的市場化發(fā)行制度和信用評(píng)級(jí)體系、完善市場化定價(jià)和信用風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，還要多方面提升地方債市場流動(dòng)性：可通過地方政府債券稅收優(yōu)惠政策吸引長期資金諸如社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)資金等；可調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)資本權(quán)重來緩解商業(yè)銀行持有地方債的流動(dòng)性壓力；可開發(fā)如地方債ETF等金融產(chǎn)品和其它金融創(chuàng)新工具，提高資本市場的效率和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。