民企權(quán)益保護(hù)重在法律細(xì)節(jié)

姜明安

如果不解決法律和政策實(shí)施過(guò)程中各種各樣的細(xì)節(jié)問(wèn)題，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針在很大程度上就只能停留在會(huì)議上和文件中。

關(guān)于民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針，從2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》、2017年中央《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神，更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)》到2018年習(xí)近平總書(shū)記在他主持召開(kāi)的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上提出“民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家是我們自己人”，即已經(jīng)完全確定，并且非常明確。

現(xiàn)在的問(wèn)題是如何實(shí)施，如何實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，實(shí)施、實(shí)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)大政方針的關(guān)鍵在于法律細(xì)節(jié)。如果不解決法律和政策實(shí)施過(guò)程中各種各樣的細(xì)節(jié)問(wèn)題，特別是相應(yīng)領(lǐng)域、相應(yīng)事項(xiàng)的具體法律、政策規(guī)定不甚明確，存在較大執(zhí)法和司法裁量空間時(shí)的法律、政策適用的細(xì)節(jié)問(wèn)題，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門(mén)、各省份的會(huì)議上和文件中，而不可能在實(shí)踐中落實(shí)。

涉及民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的法律細(xì)節(jié)問(wèn)題是大量的，我這里僅舉4例：

關(guān)于國(guó)家賠償是否需要異地協(xié)助問(wèn)題

根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是侵權(quán)機(jī)關(guān)。這在一般情況下沒(méi)有問(wèn)題，但是，如果侵權(quán)行為與侵權(quán)結(jié)果不在一地，受害人的救濟(jì)就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的困難。如左某案件：左某是在北京從事房地產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)企業(yè)家，2002年在黑龍江省蒙受冤案，被判無(wú)期徒刑，其在北京取得的土地使用權(quán)被北京市政府收回。2007年黑龍江省高院宣告左某無(wú)罪。根據(jù)《國(guó)家賠償法》，其被政府收回的土地使用權(quán)應(yīng)恢復(fù)原狀，即退回左某重新開(kāi)發(fā)。但是，此案的侵權(quán)人在黑龍江，黑龍江法院應(yīng)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。北京市政府沒(méi)有賠償義務(wù)，從而北京市拒絕將相應(yīng)土地重新給予左某開(kāi)發(fā)。后來(lái)經(jīng)過(guò)各方協(xié)調(diào)努力，北京在2011年給左某置換了另一塊地理位置稍差一點(diǎn)的地供其開(kāi)發(fā)，左某于2016年在此地建成“天圓祥泰大廈”，但北京市至今不給其發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，讓左某按招拍掛標(biāo)準(zhǔn)再給北京繳納一筆10多億元的土地出讓金，理由是北京不是此案的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

關(guān)于行政訴訟期間

是否停止被訴行政行為的執(zhí)行問(wèn)題

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執(zhí)行。這一規(guī)定對(duì)于保障行政效率和維護(hù)公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導(dǎo)致對(duì)相應(yīng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的重大損害，甚至是不可彌補(bǔ)的損害。例如，某企業(yè)被行政機(jī)關(guān)罰款1000萬(wàn)元，其不服提起行政訴訟。但即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執(zhí)行，該企業(yè)在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無(wú)錢(qián)繳納，行政機(jī)關(guān)還要每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。這樣一來(lái)，官司如果打上一年半載，即使最后企業(yè)官司勝訴，這個(gè)企業(yè)可能不想破產(chǎn)也得破產(chǎn)了。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)可否單方解除

與民營(yíng)企業(yè)簽訂的行政協(xié)議

根據(jù)行政法的一般理論，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議。但是，何為“公共利益”，行政機(jī)關(guān)有自行解釋的廣泛空間。行政機(jī)關(guān)往往利用這種“公共利益”解釋權(quán)，任性恣意單方解除與其關(guān)系不好或外地企業(yè)的行政協(xié)議，另與本地或關(guān)系戶(hù)企業(yè)簽約，嚴(yán)重侵犯相應(yīng)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益。例如，在最高法院2018年分兩批公布的保護(hù)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益的13個(gè)典型案例中，就有多個(gè)行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的案例。如四川瀘州市某區(qū)政府單方解除其與重慶某民營(yíng)投資公司訂立的一系列土地整理項(xiàng)目的投資協(xié)議（該公司已對(duì)該項(xiàng)目投資1億多元），理由是這些協(xié)議違反上級(jí)政府的有關(guān)文件。又如遼寧綏中縣單方解除其與自己招商引資來(lái)綏中從事高科技項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)中科公司簽訂的土地使用權(quán)出讓合同（該公司已進(jìn)入涉案土地進(jìn)行投資建設(shè)），接著高價(jià)拍賣(mài)給另一公司開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。解除合同的理由是政府已經(jīng)調(diào)整和改變了原用地規(guī)劃。這樣，上級(jí)政府的文件變化和政府規(guī)劃變更等都成為政府解除合同和不履約根據(jù)的“公共利益”，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益還怎樣保護(hù)？

民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益

被行政事實(shí)行為侵犯如何獲得救濟(jì)

根據(jù)行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有明確意思表示的行政行為申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，請(qǐng)求法律救濟(jì)。單純的事實(shí)行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因?yàn)槿绱耍恍┬姓C(jī)關(guān)為了規(guī)避法律監(jiān)督和逃避法律責(zé)任，當(dāng)其實(shí)施行政侵權(quán)行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應(yīng)企業(yè)的建筑物，扣押相應(yīng)企業(yè)的設(shè)備、財(cái)產(chǎn)，其不作任何書(shū)面決定就悄悄干了。被侵權(quán)者對(duì)此提起訴訟，行政機(jī)關(guān)就予以否認(rèn)，提出這些事不是他們干的而是“臨時(shí)工”干的，或者是別的什么企業(yè)干的。在這種情況下法院往往也以原告沒(méi)有提供明確的行政決定為由而對(duì)案件不予受理。對(duì)于這種情況，如何對(duì)被侵權(quán)企業(yè)和企業(yè)家提供救濟(jì)就是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問(wèn)題。

民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)涉及大量類(lèi)似的細(xì)節(jié)問(wèn)題。不加以解決，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的大政方針就難以真正落地落實(shí)。