民族旅游村寨治理的法治維度

劉俊

摘要：我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村很多，位于貴州省雷山縣的西江苗寨是其中之一。因受益于天然的地理資源和多元的民族文化，西江千戶(hù)苗寨已然發(fā)展為國(guó)內(nèi)外有名的民族旅游勝地，并在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等元素的共同作用下形塑了獨(dú)具特色的“西江模式”。通過(guò)闡釋該模式下隱含的法制邏輯，分析其運(yùn)行過(guò)程中凸顯的法制問(wèn)題，提出在民族法制文化語(yǔ)境下的路徑建構(gòu)。研究方法上結(jié)合理論研究和實(shí)證研究的方法力求論證旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中只能在法制的框架內(nèi)進(jìn)行利益尋覓，旅游規(guī)劃固然強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但依法而行更是其中應(yīng)然命題。因此，如何通過(guò)法制的方式既保護(hù)民族文化又促進(jìn)旅游村寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：旅游;民族文化;法制;千戶(hù)苗寨;西江模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F59

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-621X（2019）01-0048-08

序言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對(duì)于具有豐富民族文化資源的西部民族地區(qū)特別是具有獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)和民族文化資源的貴州黔東南州雷山縣西江千戶(hù)苗寨（與本文中西江苗寨、或千戶(hù)苗寨的簡(jiǎn)稱(chēng)是同一概念）而言，如何實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)的助力不失為其重要的發(fā)展策略。 西江苗寨經(jīng)過(guò)10余年的探索，形成了政府主導(dǎo)、公司運(yùn)營(yíng)、村民參與的創(chuàng)新性鄉(xiāng)村振興范本——“西江模式”。但“西江模式”并非完美之徑，從管理和服務(wù)主體上看，作為投資人的雷山縣政府和其注冊(cè)成立的西江苗寨旅游公司，兩者存在行政權(quán)與社會(huì)公權(quán)的交叉映射，共同主導(dǎo)了西江旅游產(chǎn)業(yè)的利益分配。盡管民間自治組織和村民也是其中的重要力量，但輻射面狹窄，影響力孱弱。不否認(rèn)村兩委有一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)，但在雷山縣政府、西江鎮(zhèn)政府、旅游公司等權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，自治權(quán)張揚(yáng)有限。從景區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是民族文化保護(hù)都必須建立在法制的框架下運(yùn)行。簡(jiǎn)單的邏輯是西江苗寨的振興依賴(lài)于民族文化品牌的塑造，沒(méi)有民族文化的多元性就沒(méi)有西江旅游產(chǎn)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力，但這一路徑不能脫離法治元素的嵌入?；镜某ＷR(shí)是，鄉(xiāng)村振興不能完全依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化，村民法律意識(shí)、民族法制文化、鄉(xiāng)村振興的法治保障更是重要考量，盡管不能除卻經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的哲學(xué)邏輯命題，但民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更應(yīng)契合地方民族文化的實(shí)際，如果過(guò)于倚重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度而忽略政治民主、法制文化的內(nèi)生性、村民自治的自發(fā)性和積極性，則鄉(xiāng)村振興勢(shì)必依然停留在形式治理的層面。

本文以貴州黔東南苗族侗族自治州雷山縣西江千戶(hù)苗寨為研究對(duì)象，以孕于在較為成熟旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的“西江模式”為樣本，闡述民族法制文化助推鄉(xiāng)村振興的法制邏輯，提出并分析“西江模式”在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中凸顯的法制問(wèn)題，最后歸納出民族法制文化滋養(yǎng)和助推民族鄉(xiāng)村振興的參考路徑。

一、西江苗寨概況

西江苗寨位于貴州省黔東南苗族侗族自治州雷山縣東北部的雷公山麓，距離縣城36千米，距離黔東南州州府凱里市35千米，距離省會(huì)貴陽(yáng)市約200千米，由平寨、東引、也通、羊排、副提、南貴、也媷、烏嘎、烏仰、兩岔河、掌卡等 12 自然村寨組成，是目前中國(guó)最大的苗族聚居村寨，約有2000余年歷史。苗寨現(xiàn)有1400多戶(hù)6500多人，其中苗族居民占995%，素有“千戶(hù)苗寨”之稱(chēng)。由于蘊(yùn)含豐富多彩的民族節(jié)日、苗族風(fēng)情、苗族服飾、歌舞、飲食、建筑等文化，加之獨(dú)特的地理環(huán)境，在各級(jí)政府的開(kāi)發(fā)和社會(huì)組織的參與下，打造了獨(dú)具“西江模式”的旅游景區(qū)，是中國(guó)苗族傳統(tǒng)文化保存最完整的地方[1]。

二、“西江模式”——民族文化語(yǔ)境下的闡釋

“西江模式”是雷山縣西江苗寨在以民族文化為依托、以旅游產(chǎn)業(yè)為助力的一種鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。在其具體運(yùn)作路徑中，通過(guò)政府資本、社會(huì)資本、民間資本完成旅游景區(qū)的設(shè)計(jì)布局和升級(jí)改造，由于融合了國(guó)家行政權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力、村民自治權(quán)等權(quán)力要素，因此，“西江模式”的形塑是多元主體和三方力量共同作用的結(jié)果。雷山縣政府是主導(dǎo)，其投資注冊(cè)的西江旅游公司系國(guó)有企業(yè)，是具體經(jīng)營(yíng)主體，屬于行政合作關(guān)系。村民是參與主體，權(quán)力有限，可以參與運(yùn)作，分享門(mén)票收入的18%及其他利益。但旅游興旺并非“西江模式”的真正內(nèi)涵，民族文化的多元性才是其核心，除卻民族文化的元素不可能成就“西江模式”的成功運(yùn)營(yíng)。因此，“西江模式”是一種基于少數(shù)民族文化和其他旅游資源有機(jī)融合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式。貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院教授 、西江千戶(hù)苗寨文化研究院院長(zhǎng)李天翼認(rèn)為“西江模式”是一套以旅游為帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地方全面發(fā)展的地方經(jīng)驗(yàn)體系，從學(xué)理的角度來(lái)看，這些基本經(jīng)驗(yàn)都有這樣一些特點(diǎn)：一是以人為本;二是多方參與;三是多主體受益[2]。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯·諾思認(rèn)為：“在所有的社會(huì)里，都有一種非正式框架構(gòu)建人類(lèi)的相互作用，這種框架是基本的資本存貨，被定義為一個(gè)社會(huì)的文化，文化不僅扮演形塑正式規(guī)則的作用，而且也對(duì)作為制度構(gòu)成部分的非正式制約起支持作用?！盵3]這樣的社會(huì)文化在西江苗寨中體現(xiàn)得尤其明顯，包括國(guó)家法制文化與地方民族文化。

三、“西江模式”在千戶(hù)苗寨中運(yùn)行的法制邏輯

（一）政府對(duì)民族文化的法律保護(hù)是布局關(guān)鍵

在西江苗寨景區(qū)的幾十年開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)中，黔東南州政府、雷山縣政府、西江鎮(zhèn)政府發(fā)揮了極大的拉動(dòng)和助推作用，在政府的行政行為中，最為重要的是通過(guò)法制的方式開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)、保護(hù)和傳承民族文化，最終實(shí)現(xiàn)西江苗寨旅游產(chǎn)業(yè)的法治化管理和民族文化產(chǎn)業(yè)的法治化開(kāi)發(fā)。由此，西江苗寨的旅游開(kāi)發(fā)，各級(jí)政府和主管部門(mén)應(yīng)在憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等的規(guī)定下，將民族地方的地域資源和民族文化優(yōu)勢(shì)在法制的框架下統(tǒng)一結(jié)合起來(lái)，通過(guò)法律規(guī)范政府行為，通過(guò)地方性法規(guī)約束多元主體在旅游開(kāi)發(fā)中對(duì)民族文化的破壞。因?yàn)樵诿褡宓貐^(qū)特別是旅游地區(qū)的開(kāi)發(fā)中，勢(shì)必涉及到民族文化資源的諸多權(quán)益問(wèn)題，如《著作權(quán)法》關(guān)于民間文學(xué)藝術(shù)作品的保護(hù)，《商標(biāo)法》關(guān)于少數(shù)民族文化遺產(chǎn)（服飾、首飾、特色文化節(jié)日活動(dòng)）的保護(hù)，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》中關(guān)于少數(shù)民族文化的相關(guān)權(quán)利保護(hù)，《非物質(zhì)遺產(chǎn)文化法》中關(guān)于文化的界定如行為型非物質(zhì)文化（歌謠舞蹈、婚喪嫁娶、傳統(tǒng)技藝、民俗禮儀），精神型非物質(zhì)文化崇拜信仰（制度規(guī)約、民間文學(xué)、禁忌）等等;在地方立法中，2002年7月貴州省人大常委會(huì)通過(guò)的《貴州省民族民間文化保護(hù)條例》旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)民族文化的法制層面保護(hù)。總之，各級(jí)政府在對(duì)西江苗寨旅游開(kāi)發(fā)中，民族文化的權(quán)利保護(hù)必須嚴(yán)格的依照法定程序進(jìn)行，旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化不能違背依法治村的社會(huì)治理邏輯。鄉(xiāng)村振興的時(shí)代話(huà)語(yǔ)不僅僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面，更應(yīng)兼具精神層面的文化內(nèi)涵。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興在實(shí)現(xiàn)民族旅游產(chǎn)業(yè)化的同時(shí)，民族文化法制化亦不能脫域。

（二）企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的充分享有是重要抓手

西江苗寨景區(qū)的運(yùn)營(yíng)主體是政府、企業(yè)與村民，其中，除了各級(jí)政府的謀劃和參與外，作為經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)發(fā)揮了極為重要的作用，可以說(shuō)，沒(méi)有市場(chǎng)主體的介入，“西江模式”不可能獲得成功。在2008年旅發(fā)大會(huì)結(jié)束后，雷山縣政府授權(quán)成立西江景區(qū)管理局，負(fù)責(zé)景區(qū)文化保護(hù)評(píng)級(jí)、違規(guī)建房整治、市場(chǎng)秩序維護(hù)等工作。為避免“屬地管理”與“垂直管理”之間的矛盾，2009年7月由雷山縣人民政府出資成立“貴州省西江千戶(hù)苗寨旅游發(fā)展有限公司”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)西江旅游公司），作為經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)景區(qū)經(jīng)營(yíng)與運(yùn)轉(zhuǎn)，包括景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售、景區(qū)招商項(xiàng)目引資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、物業(yè)管理、交通運(yùn)輸及酒店管理等相關(guān)業(yè)務(wù)[4]。在實(shí)際運(yùn)作中，基本的邏輯是政府作為投資人不能干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，西江旅游公司應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制和法制規(guī)范的作用下實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自治管理，這是企業(yè)作為市場(chǎng)主體的基本權(quán)力和權(quán)利，政府的行政管理權(quán)不能干預(yù)旅游公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，政府與企業(yè)之間是平等的協(xié)商關(guān)系，具備民法層面的平等主體身份。如果行政權(quán)干預(yù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，于法不當(dāng)，不利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，成為西江諸多苗族村寨振興掣肘。

（三）國(guó)家法與村規(guī)民約的有機(jī)鏈接是重要保障

國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法的研究在學(xué)界取得了豐碩成果，主要思路主要有三，第一是國(guó)家法的絕對(duì)權(quán)威，習(xí)慣法在社會(huì)發(fā)展特別是城鄉(xiāng)加速演繹中將逐步被國(guó)家法吸收而解體;第二是少數(shù)民族習(xí)慣法在民族地區(qū)相對(duì)國(guó)家法起主要作用，國(guó)家法并非首選，在適用方式上習(xí)慣法優(yōu)于國(guó)家法，但習(xí)慣法依然處于從屬和附屬地位;第三是國(guó)家法與習(xí)慣法的有機(jī)融合，靈活適用，這是通說(shuō)。在西江苗寨，如何將國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法進(jìn)行有機(jī)適用、和諧共生關(guān)系到鄉(xiāng)村的法制建設(shè)和法治治理?，F(xiàn)以《西江村“四個(gè)一百二”村規(guī)民約》為例，該村規(guī)民約共6個(gè)部分，分別是總則、治安管理、景區(qū)秩序、生產(chǎn)安全、田土管理、附則，對(duì)不同違法規(guī)定的行為實(shí)行不同程度的處罰，①①筆者注：不同程度的處罰指“4個(gè)120”的具體適用情況，根據(jù)不同的違法違規(guī)程度處罰，“1個(gè)120”最輕，“4個(gè)120”最重?！?個(gè)120”指120斤白菜、120幾糯米、120斤米酒、120斤豬肉?！?個(gè)120”指去除120斤豬肉的其他三種處罰;“2個(gè)12”指去除120斤豬肉和120斤米酒;“1個(gè)120”指120斤糯米。 如偷盜牛馬、豬、羊和狗以及雞、鴨、鵝的分別按“4個(gè)120”和“3個(gè)120”處罰等。通過(guò)一定的處罰性條款，旨在向村民強(qiáng)調(diào)一要遵守國(guó)家法律法規(guī)，做守法公民;二要明白景區(qū)資源具有公共性，是村民的生計(jì)之本，維護(hù)公共資源便是保護(hù)自身權(quán)利和利益;三是村寨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與每一個(gè)村民的守法行為密切相關(guān)，無(wú)論是法律還是規(guī)則，只有服從和遵守，才能在良好的社會(huì)秩序下振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。

（四）村兩委與其他自治組織合力共治是民主基礎(chǔ)

村兩委是村級(jí)治理的傳統(tǒng)自治組織，依靠村兩委的力量實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。西江苗寨除了村兩委外，其他社會(huì)組織與民間自治組織的合力共治是重要補(bǔ)充，也是村民實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的方式和載體，如西江老年協(xié)會(huì)，發(fā)揮了傳統(tǒng)“寨老制”的功能，除了維護(hù)老年人的基本權(quán)益外，還積極協(xié)助黨委、政府處理旅游糾紛、維護(hù)市場(chǎng)秩序以及保護(hù)本民族文化傳統(tǒng)習(xí)俗;此外，多數(shù)村民倡議成立西江房屋建筑保護(hù)委員會(huì)，并通過(guò)《西江千戶(hù)苗寨房屋建筑保護(hù)條例》，發(fā)揮了對(duì)村民違規(guī)建筑行為的勸說(shuō)和治理功效[5]。村民主導(dǎo)是“西江模式”的重要元素，村民自治是鄉(xiāng)村振興的民主基礎(chǔ)，無(wú)論是旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形塑還是其他村寨治理問(wèn)題，涉及重大事項(xiàng)的商議應(yīng)在村民自治組織的范疇內(nèi)進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)度不能屏蔽村民民主自治的厚度，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精神的應(yīng)有延伸之意。

（五）民族文化、社會(huì)效益、法制保障的良性互動(dòng)是價(jià)值歸宿

“西江模式”的成功不是偶然，是科學(xué)設(shè)計(jì)與理性運(yùn)行的必然邏輯結(jié)果。由于這一發(fā)展模式的地域特殊性、民族文化差異性及社會(huì)運(yùn)作的復(fù)雜性等，決定了“西江模式”并非通過(guò)復(fù)制或效仿就能衍生諸多“X模式”。從內(nèi)因看，旅游產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勢(shì)只是“西江模式”的表象，其運(yùn)作回饋的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是民族文化的衍生物，即經(jīng)濟(jì)的成果是民族文化品牌的物質(zhì)表達(dá)形式，但并非唯一的表達(dá)形式。當(dāng)民族文化通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步張揚(yáng)時(shí)，似乎可以窺探發(fā)展模式即“西江模式”的穩(wěn)固性或永久性，其實(shí)不然，決定“西江模式”的除了民族文化的品牌價(jià)值外，還有最關(guān)鍵的元素——法制。如果說(shuō)旅游業(yè)推動(dòng)了西江鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形塑了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思路，那么與之配套的法制體系則是決定這一思路能走多遠(yuǎn)的引擎。總體而言，鄉(xiāng)村振興致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在民族地區(qū)，民族文化是助力，不是犧牲的代價(jià)，法制是保障，不是擺設(shè)。旅游產(chǎn)業(yè)通過(guò)民族文化實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，兩者的關(guān)系在法制的生態(tài)環(huán)境下確?！拔鹘Ｊ健睉?yīng)然問(wèn)世，實(shí)現(xiàn)了旅游法制到“西江模式”法治的演繹。

四、“西江模式”在千戶(hù)苗寨中凸顯的法制問(wèn)題

（一）權(quán)力與權(quán)利的對(duì)抗——以2012年8.10事件切入

西江苗寨2012年8.10事件是政府、旅游公司與村委會(huì)、村自治組織、村民等因政府阻止村民機(jī)動(dòng)車(chē)白天進(jìn)入景區(qū)而引發(fā)的群體性事件，大概經(jīng)過(guò)是為進(jìn)一步規(guī)范西江苗寨景區(qū)內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)輛營(yíng)運(yùn)秩序，根據(jù)雷山縣縣委縣政府指示，從8月10日起，由西江苗寨景區(qū)管理局、運(yùn)管所、交警支隊(duì)、公安局、旅游公司等單位共同聯(lián)合對(duì)景區(qū)內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)輛進(jìn)行整頓，要求景區(qū)內(nèi)除旅游公司營(yíng)運(yùn)車(chē)以外，村民的機(jī)動(dòng)車(chē)輛在白天不得行使。村民獲悉后駕車(chē)堵塞管理卡點(diǎn)，組織其他村民到村民通道聚集鬧事，讓游客直接免費(fèi)進(jìn)入景區(qū)。8月11日，政府妥協(xié)，不再對(duì)景區(qū)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)行管制，但車(chē)主依然組織村民聚集檢票口，讓游客免費(fèi)進(jìn)入，政府管理部門(mén)對(duì)此束手無(wú)策。這一次車(chē)輛整治激發(fā)了村民心中長(zhǎng)久的不滿(mǎn)，村民聯(lián)合村委會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等組織共同商討了13條要求，如果治理主體不同意，對(duì)抗和沖突將持續(xù)下去。8月12日至15日，各治理主體在商討村民提出的13條要求期間，沖突幾次升級(jí)，一度造成事態(tài)惡化，苗寨村民與政府及各級(jí)管理主體完全處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。8月16日，經(jīng)多方協(xié)商，政府同意村民13條要求，沖突才得以解決，景區(qū)營(yíng)運(yùn)秩序恢復(fù)正常[6]。通過(guò)案例看出：第一，政府在進(jìn)行車(chē)輛管制之前，并未召開(kāi)相應(yīng)的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，征詢(xún)村委會(huì)、村民意見(jiàn)，政府單方權(quán)力恣意，并未重視民主的基礎(chǔ);第二，沖突發(fā)生后，沒(méi)有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致政府及其他管理主體處于完全的被動(dòng)，無(wú)論是政府還是旅游公司，存在權(quán)力濫用之嫌;第三，村委會(huì)作為群眾自治組織，代表村民權(quán)益并無(wú)不妥，但是通過(guò)極端的方式處理極容易導(dǎo)致事態(tài)的擴(kuò)大，村委會(huì)的權(quán)力使用與權(quán)利張揚(yáng)之間缺少合理的法治彈性;第四，老人協(xié)會(huì)等自治組織和村民在行使自身權(quán)利時(shí)應(yīng)站在公共利益的角度思考問(wèn)題，景區(qū)對(duì)外的形象關(guān)系到村寨未來(lái)的發(fā)展，行使權(quán)利要考慮正當(dāng)性、合法性;第五，政府及多方管理主體在西江苗寨的公共資源安排中，依賴(lài)民族文化的獨(dú)有特色，其因旅游產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的利益應(yīng)公平分配，出現(xiàn)糾紛時(shí)應(yīng)早發(fā)現(xiàn)、早化解，無(wú)論是政府還是公共組織，心為民所思，權(quán)為民所用。

（二）民族文化資源產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致收益主體不明確

西江苗寨的旅游資源除了自然資源外還應(yīng)包括文化資源。然而，具體在民族村寨開(kāi)發(fā)中，因利益主體的多樣性，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得更為復(fù)雜。在自然資源和部分文化資源中，有的產(chǎn)權(quán)是不明確的，盡管憲法、土地管理法、物權(quán)法都有關(guān)于自然資源所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但關(guān)于民族風(fēng)俗、節(jié)日活動(dòng)等具有鮮明民族特色的少數(shù)民族文化，其產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)收益主體所有者的界定遲遲沒(méi)有明確[7]。理論上說(shuō)，村寨的民族文化資源及產(chǎn)生的收益應(yīng)歸全體居民所有，但由于法律的盲區(qū)和旅游開(kāi)發(fā)中的復(fù)雜性，收取門(mén)票及其他的利益難以公平公正的惠及全體村民，無(wú)論是政府、旅游公司、村兩委還是村民，都勢(shì)必因文化資源的產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)屬而產(chǎn)生利益分配不公的諸多矛盾，《烏蘇里船歌》的著作權(quán)糾紛是一個(gè)參考信號(hào)。

（三）民族區(qū)域自治法制對(duì)鄉(xiāng)村治理惠益有限

民族區(qū)域自治法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是規(guī)范民族區(qū)域自治這一基本政治制度的憲法性法律文件，是民族法體系中的核心規(guī)范[8]。民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的目的是保障少數(shù)民族權(quán)益，促進(jìn)各民族關(guān)系的平等團(tuán)結(jié)互助和諧。不可置疑，我國(guó)民族區(qū)域自治制度取得了巨大成功，但伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自治的文本法理價(jià)值依存，實(shí)踐中的自治權(quán)踐行卻推進(jìn)緩慢，很多自治地方的立法有的多為“僵尸”性條款，政治附和性強(qiáng)而實(shí)用價(jià)值小，暫且不論五大自治區(qū)自治條例的闕如，單就其他下位層級(jí)的自治條例、單行條例等，都難凸顯自治權(quán)帶來(lái)的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、法治效益最大化，如《黔東南州苗族侗族自治州自治條例》 中關(guān)于民族文化資源保護(hù)中缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任條款、《民族文化村寨保護(hù)條例》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等涉及資源環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)立法、民生立法方面立法項(xiàng)目不多，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和規(guī)范作用不明顯[9]。依此邏輯，在民族自治地方的鄉(xiāng)村治理自然享受不到國(guó)家政策的利益惠顧，享受民族區(qū)域自治權(quán)卻未能發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的價(jià)值最大化，法文本的虛置與民族村民權(quán)益的訴求存在較大的反差。

（四）旅游公司與政府權(quán)力交叉引發(fā)的問(wèn)題

“西江模式”有3個(gè)主導(dǎo)元素，即政府、公司與村民，是國(guó)家公權(quán)、社會(huì)公權(quán)與村民私權(quán)的結(jié)合的典范，作為運(yùn)行主體的旅游公司是雷山縣人民政府按照現(xiàn)代企業(yè)制度投資成立的國(guó)有獨(dú)資公司，雷山縣政府履行出資人的職責(zé)。與PPP運(yùn)作模式不同，雖然具有政府與社會(huì)資本運(yùn)作的表象，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，雙方訂立的是平等協(xié)商的合同，主要內(nèi)容是政府通過(guò)社會(huì)融資，讓社會(huì)資本提供相應(yīng)服務(wù)，政府經(jīng)過(guò)服務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。但西江旅游公司并非運(yùn)用非公共部門(mén)社會(huì)資本，而是政府作為投資人成立國(guó)有獨(dú)資公司運(yùn)作，運(yùn)作模式的方向不同。在此，蘊(yùn)含了政府行政權(quán)力的干預(yù)，政府與企業(yè)之間存在一定程度上的權(quán)責(zé)模糊，甚至干預(yù)市場(chǎng)主體的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)行為，行政權(quán)逾越《公司法》的相關(guān)規(guī)定，旅游公司作為市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)律追求利益最大化，但政府在其人事任免、經(jīng)營(yíng)模式中存在行政權(quán)力的屬性，即旅游公司并沒(méi)有充分享有獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政公權(quán)與社會(huì)公權(quán)存在不法交叉，旅游公司并非國(guó)家行政單位，但因出資人的行政主體身份嵌入了行政管理的模式，實(shí)質(zhì)上社會(huì)的公權(quán)與國(guó)家公權(quán)發(fā)生了變異，旅游公司夾雜在兩種不同屬性的權(quán)力空間中，導(dǎo)致管理上偏離市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的方向，政府作為投資人超越了自身的權(quán)限，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。在西江苗寨這一特殊場(chǎng)域，不利于實(shí)現(xiàn)包括村民在內(nèi)的多元主體利益最大化，政府、企業(yè)與民間組織之間需要進(jìn)一步建立良性的互動(dòng)機(jī)制，防止村民與管理者、村民與商戶(hù)、村民與游客等多維關(guān)系衍生的矛盾。

（五）村民自治權(quán)在諸多權(quán)力格局中較為孱弱

村民自治權(quán)是村民享有的一項(xiàng)絕對(duì)權(quán)權(quán)利，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是其基本含義。理論上，自治權(quán)是純粹的民主，自己的事自己說(shuō)了算，但限于村民自身力量的薄弱和資源的有限，自治權(quán)已然或多或少的被代表村民權(quán)利的村委會(huì)和其他自治組織行使，其實(shí)，村民的自治權(quán)與自治體代表村民行使的自治權(quán)存在權(quán)利的落差，因?yàn)榇鍍晌蚱渌灾谓M織在行使社會(huì)公權(quán)力中不可避免的基于公共利益的考慮和上級(jí)行政部門(mén)的意志考量而弱化了自治權(quán)的原始本真，村民自治權(quán)在諸多權(quán)力格局中處于最為弱勢(shì)的低端，資源特別是公共資源的支配成為根本的劃分界限。如西江旅游公司，作為上市企業(yè)因嵌于特殊的地域環(huán)境和民族文化，從旅游的角度幾乎壟斷了西江苗寨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化資源，在利益的市場(chǎng)分配份額中與其投資主體的政府占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。這里存在一個(gè)權(quán)利公平的假象，有的村民作為公司員工方便就地就業(yè)，有的村民根據(jù)不同的崗位需要多一份待遇保障，并按“工分制”模式進(jìn)行考核，展現(xiàn)的是村民自治、利益共享的圖景。在基本的思維邏輯上，投資人和主要經(jīng)營(yíng)者獲取更多的利益無(wú)可厚非，但更深層次的理解是西江苗寨的民族文化輻射或者衍生的利益并未實(shí)現(xiàn)公平的惠及，僅僅從文化利益的角度，從法理學(xué)的思考方式看，村民自治權(quán)在諸多權(quán)力格局中地位孱弱，利益糾紛依然存在，諸多利益被無(wú)形剝奪。如西江旅游公司制定的《居民及商戶(hù)出入管理制度》關(guān)于村寨居民出入的5條管理規(guī)定，從社會(huì)公共利益出發(fā)有其合理性，盡管該制度并非法律法規(guī)，但作為規(guī)章制度具有行為上的約束性，村民也從整體利益考慮服從管理。但在法理上，條款已經(jīng)間接侵犯了公民居住權(quán)和生產(chǎn)生活的相關(guān)權(quán)利。更為主要的是作為市場(chǎng)主體的旅游公司并沒(méi)有法定資格限制村民的法定權(quán)利，盡管村民接受了這樣的秩序約束。

（六）國(guó)家法在司法實(shí)踐中對(duì)村規(guī)民約參照不夠

西江苗寨關(guān)于《西江村“4個(gè)120”村規(guī)民約》屬于習(xí)慣法的范疇，但基本是處于對(duì)景區(qū)秩序的規(guī)定，民族特色的習(xí)慣習(xí)俗并未過(guò)多染指，并非一部具有少數(shù)民族習(xí)慣法性質(zhì)的村規(guī)民約。總體上看，該村規(guī)民約規(guī)定詳細(xì)，通過(guò)“4個(gè)120”的處罰貫穿始終，其中總則第二條明確規(guī)定：“凡違反本村規(guī)民約受到處罰的，不影響其依法承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政及刑事責(zé)任”。即村規(guī)民約的處罰與國(guó)家法的處罰不適用“法條競(jìng)合”或“法律”責(zé)任的競(jìng)合。因?yàn)榇迕袢绻`反村規(guī)民約受到不同程度的“120”處罰，在不違背國(guó)家法的限度內(nèi)責(zé)任承擔(dān)在履行后即完結(jié)。但如果違法無(wú)論是民事、行政還是刑事，不能因此被村規(guī)民約處罰而減輕或抹去。筆者認(rèn)為地方法庭在裁判活動(dòng)中應(yīng)靈活吸收村規(guī)民約的合理成分，盡管是兩種不同層面、不同屬性的處罰和責(zé)任承擔(dān)，但畢竟有雙重處罰的內(nèi)容，“一事不二罰”系行政處罰的內(nèi)容，在民事違法活動(dòng)中，法庭的審判活動(dòng)應(yīng)適當(dāng)參照村規(guī)民約的規(guī)定，在承擔(dān)如“4個(gè)120”處罰之后是否考慮適當(dāng)減輕責(zé)任承擔(dān)，其目的是讓習(xí)慣法的內(nèi)容有機(jī)融入在國(guó)家法的審判思維中，尊重習(xí)慣法在民間糾紛解決上的價(jià)值位階。如果抹去村規(guī)民約等習(xí)慣法的適用作用，強(qiáng)勢(shì)的僵化的依國(guó)家法而行，不是說(shuō)脫離有法不依的思維定勢(shì)，而是彰顯對(duì)村規(guī)民約更為“有法”可依的法治精神。

五、“西江模式”在千戶(hù)苗寨治理中的法制路徑

（一）避免旅游開(kāi)發(fā)的本末倒置，民族文化保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益追逐應(yīng)依法而行

西江苗寨的旅游開(kāi)發(fā)與民族文化形似一枚硬幣，既是一個(gè)統(tǒng)一的整體，但有具有兩面性，一方面是旅游開(kāi)發(fā)追逐的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一方面是民族文化特別是非物質(zhì)遺產(chǎn)文化的精神內(nèi)核，在硬幣的兩面性中又存在一定的交集，即旅游開(kāi)發(fā)宣傳和弘揚(yáng)了民族文化，拓寬了民族傳統(tǒng)文化的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值和傳承的多元途徑。在此意義上，旅游與民族文化在西江苗寨地域環(huán)境中彼此相連，命運(yùn)相關(guān)。在兩者的關(guān)系維度上，隨著經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)于追求，民族文化的原生態(tài)屬性已經(jīng)發(fā)生變化，苗寨文化如吊腳樓、苗族古哥、刺繡、苗族醫(yī)藥、蘆笙舞、銀飾鍛制等因過(guò)度商業(yè)化而與其蘊(yùn)含的文化精要漸行漸遠(yuǎn)，西江苗寨的諸多原始民族傳統(tǒng)文化元素為迎合旅客或商業(yè)的需求而發(fā)生了異化，如糧酒坊、蠟染坊、嘎歌古巷、鼓藏堂、起鼓場(chǎng)等是否傳承和展現(xiàn)了原生態(tài)的苗族文化元素？在這樣的危機(jī)思考中，要實(shí)現(xiàn)旅游開(kāi)發(fā)與民族文化保護(hù)的雙贏格局，必須在法制的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)法治化的運(yùn)行，無(wú)論是《憲法》《民族區(qū)域自治法》《旅游法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，還是《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，要切實(shí)發(fā)揮保護(hù)文化特別是民族文化的社會(huì)責(zé)任，不能在旅游開(kāi)發(fā)中如利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)復(fù)制、編纂、甚至丑化民族物質(zhì)文化或非物質(zhì)文化。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)與文化的利益博弈中，自治與德治的力度不夠，如果沒(méi)有法律規(guī)范的強(qiáng)制性和處罰性，西江苗寨的今后開(kāi)發(fā)將面臨扭曲民族文化的倫理譴責(zé)。

（二）保障游客合法權(quán)益，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

西江苗寨經(jīng)過(guò)10年的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，逐漸形成了具有借鑒意義的“西江模式”，在取得一定成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上更要注意其中隱含的諸多問(wèn)題。其中，游客的權(quán)益保護(hù)是最為重要的內(nèi)容，西江苗寨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興最終是通過(guò)游客的消費(fèi)實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的。在西江苗寨的旅游業(yè)運(yùn)行中雖然沒(méi)有大規(guī)模的群體事件，但不同程度的沖突和矛盾時(shí)常出現(xiàn)，除了苗族內(nèi)部不同主體之間的糾紛外，關(guān)涉旅客權(quán)利被侵犯的最為常見(jiàn)。以安全問(wèn)題為例，住宿因吊腳樓等建筑的木質(zhì)結(jié)構(gòu)涉及到消防安全問(wèn)題，景區(qū)內(nèi)商鋪多，既有食品衛(wèi)生問(wèn)題也有產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題，游客與管理者、游客與住房出租人、游客與商戶(hù)、游客與村民、游客與旅游公司等每年都存在不同關(guān)系的糾紛，景區(qū)的市場(chǎng)秩序較為混亂，在追求利益最大化過(guò)程中喪失基本的德性，游客投訴案例屢見(jiàn)不鮮。在西江苗寨的特殊地域環(huán)境中，地方習(xí)慣法作用應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，發(fā)揮各類(lèi)自治組織的監(jiān)管職能，商戶(hù)要合法經(jīng)營(yíng)，管理者應(yīng)依法管理，住宿經(jīng)營(yíng)者應(yīng)配置相應(yīng)的消防安全器材和相關(guān)措施，警務(wù)部門(mén)應(yīng)加大巡查巡視力度，確保西江苗寨旅游秩序既有序又安全。

（三）建立和完善社會(huì)保障機(jī)制，提升民族文化傳承人待遇

“西江模式”的成功運(yùn)作離不開(kāi)政府、旅游公司、民間組織、村民等多元主體的合力，但最終依賴(lài)于民族文化，而民族文化特別是一些非物質(zhì)文化需要一代代的文化傳承人來(lái)進(jìn)行延續(xù)，盡管?chē)?guó)家重視民族文化特別是民族遺產(chǎn)文化的保護(hù)，給予民族文化傳承人一定的生活待遇，但文化傳承并非短期工程，需要長(zhǎng)時(shí)間的培訓(xùn)，有的傳承人年紀(jì)大，身體不便，年輕人覺(jué)得沒(méi)有前途和錢(qián)途也不愿意學(xué)習(xí)，如果文化傳承隊(duì)伍斷裂，最終受到影響的是苗族傳統(tǒng)文化的傳承，一旦西江苗寨缺乏民族文化的元素，旅游收益必然下降，其引發(fā)的系列問(wèn)題將不可避免的延伸到諸多主體特別是村民，因此，建立和完善對(duì)民族文化傳承人的社會(huì)保障機(jī)制，提高他們的各種待遇，實(shí)則既保障了文化的代代相傳，也確保了旅游的品牌價(jià)值。

（四）提升村民在旅游鏈條中的法治話(huà)語(yǔ)權(quán)

前文提到村民在權(quán)力格局中因可控資源的有限而地位最低，從公共利益的整體考慮，他們流轉(zhuǎn)了土地、改變了住房的格局，配合政府完成了景區(qū)的升級(jí)，盡管也獲得一定的補(bǔ)償，但相比政府投資人和旅游公司運(yùn)營(yíng)主體，他們無(wú)論是在門(mén)票的18%分成、各類(lèi)表演的利益、工分制的計(jì)算比例等都難顯真正的公平，利益被政府、商戶(hù)、旅游公司等最大化瓜分，旅游并未帶來(lái)西江的振興，因?yàn)槁糜问找嬖诖迕衲抢飪H占很小的比例。村民在整個(gè)旅游利益鏈中沒(méi)有法治話(huà)語(yǔ)權(quán)，自治權(quán)的被動(dòng)、參與經(jīng)營(yíng)的被限制、民族文化作為本民族的無(wú)形資產(chǎn)被商業(yè)化、市場(chǎng)化后帶來(lái)的利益并沒(méi)有落入村民的口袋，而是源源流入投資人和其他主體的賬戶(hù)。換言之，“西江模式”對(duì)村民并未實(shí)現(xiàn)旅游增權(quán)。村民要獲得更多的法治話(huà)語(yǔ)權(quán)，保障自身合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在與政府和旅游公司、村兩委的對(duì)話(huà)中明確自身的權(quán)利訴求，提高村民集體在西江公共資源的市場(chǎng)份額，組建其他專(zhuān)門(mén)的權(quán)利保障自治組織，改變村民權(quán)力與其他主體權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)。無(wú)論是糾紛的解決還是利益的公平分享，除了村規(guī)民約等的約束下，國(guó)家的法制保障尤為必要。村民法治話(huà)語(yǔ)權(quán)的擴(kuò)大間接提升了村民在自我治理中的民主水平，同時(shí)也拓寬了西江鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的的法治維度[10]。

（五）建立完整的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障村民正當(dāng)利益

“西江模式”在助推西江經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中付出了較大的代價(jià)，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響，盡管雷山縣政府、景區(qū)管理部門(mén)在開(kāi)發(fā)中兼顧了生態(tài)資源與文化保護(hù)的理念，但在市場(chǎng)環(huán)境和商業(yè)化模式的經(jīng)濟(jì)利益刺激下，西江景區(qū)的原生態(tài)環(huán)境受到了不同程度的破壞。生態(tài)環(huán)境是西江苗寨的民生之本，對(duì)涉及到村民土地占用、環(huán)境破壞等的旅游規(guī)劃應(yīng)建立和完善利益補(bǔ)償機(jī)制，在旅游就業(yè)中適當(dāng)考慮失地村民等的要求，在表演、接待、民族文化傳播中適當(dāng)提高他們的待遇，保障他們的正當(dāng)利益。此外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)包括生態(tài)處罰機(jī)制的內(nèi)涵，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源的行為應(yīng)通過(guò)立法的形式進(jìn)行處罰，如果是開(kāi)發(fā)主體行為導(dǎo)致的，還應(yīng)征收相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)，如環(huán)境稅、資源使用補(bǔ)償稅等;對(duì)因保護(hù)和傳承民族文化而導(dǎo)致生活生產(chǎn)困難的村民，應(yīng)建立單獨(dú)的文化保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制[11]。

（六）引入第三方監(jiān)督力量，破除二元權(quán)力主體的利益壟斷

西江苗寨旅游產(chǎn)業(yè)推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不爭(zhēng)的事實(shí)，但獲益最大的是投資人的雷山縣政府及其注冊(cè)成立的旅游公司，在旅游業(yè)的運(yùn)作模式上，幕后的推手和力量不是村民的力量、民間組織的力量、旅游公司的力量，而是國(guó)家的行政力量，從始至終其主導(dǎo)作用，“西江模式”雖然融匯了政府、企業(yè)、村民三方力量，但作為市場(chǎng)主體的旅游公司其經(jīng)營(yíng)權(quán)一定程度上被行政權(quán)力“綁架”，村民的自治權(quán)被村組織和旅游公司、政府等權(quán)力支配和弱化，這里的權(quán)力格局決定了最終的利益分配。要打破政府和旅游公司二元主體的利益壟斷，應(yīng)成立第三方機(jī)構(gòu)或部門(mén)，成為獨(dú)立的監(jiān)督或監(jiān)管主體，因?yàn)榇迕癫豢赡茉谂c政府和旅游公司的利益博弈中凸顯優(yōu)勢(shì)，旅游公司是政府的權(quán)力附屬品，不可能與之形成對(duì)抗或分裂之勢(shì)。公司獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)受制于強(qiáng)大的行政權(quán)，作為投資人的身份天然的把控著各方利益的分配格局，如果沒(méi)有獨(dú)立第三方行政權(quán)的鉗制，破除諸多不平等的利益分流，西江實(shí)現(xiàn)的不是鄉(xiāng)村的振興，而是其他主體和少數(shù)人的振興，這樣，顯然背離十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局精神。

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[責(zé)任編輯：吳平]