稅收優(yōu)惠“審批”改“備案”下的稅收執(zhí)法監(jiān)督思考

●馬念誼 黃浦林

近年來，隨著行政審批制度改革進一步深化，稅收優(yōu)惠普遍由審批制改為備案制。企業(yè)可以自行判斷是否符合享受稅收優(yōu)惠政策的條件，凡享受稅收優(yōu)惠政策的，只需按照規(guī)定到稅務機關履行備案手續(xù)，妥善保管備案資料，而不再需要由稅務機關審批。在“放要徹底且有序，管要規(guī)范且有效”的工作思路下，稅收優(yōu)惠管理工作將面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，在當前背景下，加強備案資料的審核、重視第三方信息印證、防范稅收管理漏洞等問題，是稅收執(zhí)法監(jiān)督工作對稅收優(yōu)惠后續(xù)管理的聚焦所在。

一、稅收優(yōu)惠執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現的問題

（一）限制性行業(yè)違規(guī)享受稅收優(yōu)惠

我國的稅收優(yōu)惠政策具有明顯的產業(yè)導向性，并非所有的行業(yè)都能享受到稅收優(yōu)惠政策。如屬于限制類和禁止類行業(yè)的納稅人就不能享受資源綜合利用企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、小型微利企業(yè)和農林牧漁業(yè)項目等企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。目前限制行業(yè)和禁止行業(yè)的判定依據是《產業(yè)結構調整指導目錄》（國家發(fā)改委令〔2011〕9號），但由于該《指導目錄》涉及的行業(yè)眾多，且又有其他前置條件，“國家限制和禁止行業(yè)”易成為稅收優(yōu)惠管理中的“盲區(qū)”。在稅收優(yōu)惠檢查中，發(fā)現部分屬于限制類或禁止類行業(yè)的納稅人違規(guī)享受了相關稅收優(yōu)惠政策，易滋生稅收執(zhí)法風險。如，白酒生產行業(yè)屬于國家禁止享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的行業(yè)，但由于稅務機關未將稅收征管信息系統(tǒng)與稅務登記系統(tǒng)中的行業(yè)明細進行關聯，不能提前識別、篩選出不符合稅收優(yōu)惠條件的納稅人并預先告知，易出現白酒生產企業(yè)違規(guī)享受小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠的現象。

（二）研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策后續(xù)管理存隱患

研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策實施以來，在引導企業(yè)加大研發(fā)經費投入、加快科技創(chuàng)新、推動產業(yè)結構優(yōu)化升級、助力創(chuàng)新型國家建設等方面發(fā)揮了積極的作用。但在執(zhí)行中，也存在因加計扣除涉及的研究開發(fā)活動相對復雜，企業(yè)擅自擴大研發(fā)費用扣除范圍，而稅務人員對備案資料審核不嚴，形成管理漏洞等因素造成的執(zhí)法風險。根據規(guī)定，企業(yè)開發(fā)新技術、新產品、新工藝發(fā)生的研發(fā)費用可以加計扣除，但產品的常規(guī)性升級或對公開的科研成果直接應用等活動不屬于研究開發(fā)活動。然而，部分企業(yè)認為稅務機關不掌握企業(yè)的生產工藝流程，在研究開發(fā)項目已經完成且產品已銷售的情況下仍然將部分制造費用計入研發(fā)費用并享受加計扣除。

（三）即征即退增值稅事后監(jiān)管不到位

增值稅即征即退優(yōu)惠管理方式由事前審查轉為事中和事后動態(tài)監(jiān)管，對提高納稅人的資金使用效率，服務特定行業(yè)的發(fā)展，提高稅收征管效率起到了積極的作用。與此同時，稅務機關在即征即退稅收優(yōu)惠管理中，由于第三方信息獲取不及時、數據分析不充分、對減免稅政策適用的監(jiān)督檢查不嚴等因素，也伴生了新的執(zhí)法風險。如某市稅務部門對增值稅優(yōu)惠政策落實情況開展專項督查，通過內外部信息比對，發(fā)現所轄的A企業(yè)被環(huán)保部門單次處罰5萬元，但仍獲準辦理了資源綜合利用產品增值稅即征即退，累計退稅200余萬元。究其原因，是A企業(yè)轄區(qū)稅務機關缺乏與環(huán)保部門的信息共享機制，未嚴格落實減免稅跟蹤反饋制度，對享受減免稅企業(yè)的經營情況缺乏事后監(jiān)督檢查，不能及時發(fā)現納稅人不符合減免稅條件的情形。

（四）高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠備案后續(xù)管理存疏漏

實施高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的初衷是為了助推企業(yè)的創(chuàng)新動力并加速科技成果的轉化。但是，在稅收執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現，一是部分所謂的“高新技術企業(yè)”的《企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項備案表》《高新技術企業(yè)資格證書》《高新技術企業(yè)認定資料》等材料不齊全，無法提供完整準確的稅收優(yōu)惠留存?zhèn)洳橘Y料；二是部分企業(yè)的《高新企業(yè)資格證書》已到期，不再屬于高新企業(yè)，但是依舊享受高新技術企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策；三是部分基層稅務機關對稅收優(yōu)惠管理流于形式，缺乏與科技部門的信息交流，年度匯算清繳結束后也未組織開展審核，對高新技術企業(yè)享受稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理工作存在疏漏。由此可見，若稅務機關后續(xù)審核不及時，使部分不符合高新技術企業(yè)優(yōu)惠標準的企業(yè)經報備也享受了優(yōu)惠政策，將給稅收征納雙方帶來風險。

（五）未將稅收優(yōu)惠與納稅信用等級掛鉤

隨著社會誠信體系建設步伐加快，納稅信用等級評定結果的應用愈發(fā)受重視，已成為企業(yè)參與市場競爭的重要資產。從2015年起，稅收優(yōu)惠與納稅信用等級掛鉤，信用等級低的納稅人將不能享受部分稅收優(yōu)惠。在稅收優(yōu)惠專項檢查中，將享受資源綜合利用、促進殘疾人就業(yè)、新型墻體材料增值稅即征即退優(yōu)惠的納稅人名單，與納稅信用等級評價結果相比對，發(fā)現部分納稅人的納稅信用等級為C級，但享受了增值稅即征即退的優(yōu)惠政策。從當前稅收優(yōu)惠管理的現狀來看，部分基層稅務人員對稅收優(yōu)惠與納稅信用等級掛鉤的政策理解不透徹，甚至個別人員還不知曉相關稅收政策，存在履職不到位的風險。納稅人前來辦理退稅時，由于稅務人員未進行納稅信用等級評價結果的查詢，就直接為其辦理了退稅，導致稅收執(zhí)法出現紕漏，易造成稅收流失。同時，基層稅務機關內控機制的執(zhí)行力有待提高，對即征即退稅收優(yōu)惠的管理缺乏內部控制疑點指標，易出現管理真空，帶來稅收執(zhí)法風險。

（六）農村金融機構稅收優(yōu)惠政策監(jiān)管不嚴

農村金融機構稅收優(yōu)惠政策是具有多重限制條件的稅收優(yōu)惠政策，且后續(xù)文件較多，易出現執(zhí)行偏差。根據《財政部 國家稅務總局關于農村金融稅收政策的通知》（財稅〔2010〕4號）的規(guī)定，只有“農村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社及縣以下地區(qū)的農村合作銀行和農村商業(yè)銀行的金融保險業(yè)收入”才能享受稅收優(yōu)惠政策。但是，在稅收優(yōu)惠的監(jiān)督檢查中發(fā)現，部分基層稅務機關在開展稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理時，沒有從減免主體、減免時限和減免事項等多個限制條件進行判斷，不能及時發(fā)現部分原符合條件享受該項稅收優(yōu)惠政策的農村金融機構在改變企業(yè)性質后，仍錯誤地沿用原來的稅收優(yōu)惠政策。如，D農村信用社改制成立農村商業(yè)銀行有限公司，未將涉及機構類型變化的重要資料《金融許可證》向稅務機關報送，導致稅務機關無法準確掌握企業(yè)改制的信息。D公司在隱瞞機構類型變化的情況下提出退稅申請，而稅務機關在審核其備案資料時未能認真核實企業(yè)類型和行政區(qū)劃這兩個關鍵信息，仍沿用原信用社的稅收優(yōu)惠政策，從而錯誤地為其辦理退稅。

（七）代征個人出租住房稅收優(yōu)惠落實不到位

2016年“營改增”后，出租住房的納稅人由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅?；诙愂招抡邎?zhí)行初期可能易發(fā)稅收執(zhí)法風險，對代征個人出租不動產增值稅的情況開展專項督察。通過查看申報表、代開代征資料和開展實地核實，發(fā)現代征個人出租住房增值稅優(yōu)惠落實不到位的情況。主要分為兩類：一是在個人出租住房的增值稅代征中，雖然減按1.5%的優(yōu)惠征收率，但未執(zhí)行對納稅人減免幅度更大的小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠，即出租房屋取得的月租金收入不超過3萬的增值稅小規(guī)模人可以享受免征增值稅的稅收優(yōu)惠。二是個人出租非住房按照5%的征收率代征，未執(zhí)行小型微利企業(yè)免征增值稅的稅收優(yōu)惠政策。

二、稅收優(yōu)惠管理問題的癥結分析

（一）稅務人員業(yè)務知識儲備不足，對政策理解不透徹

從2015年開始，為深入貫徹落實國務院“放管服”改革要求，稅務部門在全國范圍內大幅度削減企業(yè)享受稅收優(yōu)惠的審批事項，努力優(yōu)化稅收營商環(huán)境，逐步提升納稅人享受稅收優(yōu)惠的便捷度與體驗感。隨著稅收優(yōu)惠由“審批制”改為“備案制”，部分基層稅務機關放松對稅收優(yōu)惠的管理，出現“放”而不“管”的現象，忽視了稅收優(yōu)惠管理中的稅收流失與稅收執(zhí)法風險。一方面，一些稅務干部認為備案制下的稅收優(yōu)惠事項是納稅人的責任而忽視放任，放松對相關稅收優(yōu)惠政策的學習，綜合知識儲備不足，加上監(jiān)管手段的制約，導致稅收政策執(zhí)行錯誤。另一方面，在后續(xù)管理中，存在稅務人員主動鉆研業(yè)務意識不強，對相關稅收優(yōu)惠政策理解不透徹，僅僅機械地應對推送的疑點，對稅收風險點消除情況的審核不夠深入、細致；同時對企業(yè)的股權結構、經營情況、工藝流程等情況也不甚了解，容易導致執(zhí)法風險，造成稅收流失。

（二）稅收政策宣傳欠精準，重共性輕個性

由于稅收優(yōu)惠政策的種類繁雜、形式多樣，政策更新比較快，而部分納稅人對于稅收優(yōu)惠政策的了解不夠深入，全面掌握稅收政策存在實際困難。一方面，由于納稅人對相關稅收優(yōu)惠政策掌握不到位，理解錯誤，容易出現對稅收政策的無知性不遵從。另一方面，由于稅務機關在稅收政策宣傳過程中較多注重宣傳廣度，較少關注納稅人的個性需求，缺乏個性化的、有針對性的政策宣傳和納稅輔導，易出現符合享受稅收優(yōu)惠的納稅人因不了解相關政策而未能享受稅收優(yōu)惠紅利的問題。

（三）第三方數據信息缺失，制約稅收管理

稅務機關在稅收優(yōu)惠管理中，由于第三方信息獲取不及時、不全面、數據分析不足等因素，伴生了新的稅收管理風險。一是缺乏有效的信息共享機制。稅務部門與發(fā)展改革、環(huán)保、土地管理等部門的信息交換共享機制尚未健全，對備案享受稅收優(yōu)惠納稅人的相關信息尚處于零散、碎片化的狀態(tài)。同時，稅務機關掌握的第三方信息不夠及時、全面，制約了稅收管理的質效。二是數據的深度分析不足。由于第三方信息提供主體分散、標準和口徑不統(tǒng)一，導致稅務機關對第三方數據的利用率較低，難以通過建立完善的稅收優(yōu)惠風險指標體系，對納稅人享受稅收優(yōu)惠的備案資料進行真實、完整、全部的比對，不能有效防范、消除稅收優(yōu)惠管理中的風險和漏洞。

（四）稅收優(yōu)惠后續(xù)管理不到位，存在執(zhí)法風險

一是，關鍵性的備案材料缺失。在稅收優(yōu)惠的執(zhí)法檢查中發(fā)現，部分稅務機關留存的減免稅檔案資料存在資料不齊全或者納稅人沒有報送齊全相關資料的情況，甚至缺少能夠證明納稅人符合減免稅條件的關鍵性資料。如，因改制申請免征土地、房屋權屬契稅的納稅人缺少《契稅納稅申報表》、房屋產權證和土地使用證復印件、改制前后的投資情況的證明等關鍵性資料。二是，稅收優(yōu)惠備案審核不及時。主要表現在大部分稅收優(yōu)惠事項從審批制改為備案制以后，由于后續(xù)管理不到位，稅務機關沒有及時進行備案資料的審核或實地核查，導致一些不符合條件的納稅人享受了稅收優(yōu)惠，或是一些經營情況發(fā)生變化不再符合條件享受稅收優(yōu)惠的納稅人繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠，從而給稅務機關和稅收管理員帶來稅收執(zhí)法和廉政風險。三是，崗責銜接不順暢導致后續(xù)管理缺位。稅收優(yōu)惠改為備案制后，稅務機關按照規(guī)定在后續(xù)管理應采用風險管理、納稅評估、稅務稽查等方式，對納稅人享受稅收優(yōu)惠情況進行核查。但是，在實際稅收管理工作中，因部門之間崗位銜接不順暢，容易導致稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理缺位。如，企業(yè)所得稅匯算清繳管理工作由所得稅管理部門組織實施，而稅源專業(yè)化管理改革后，風險管理則由風控部門組織實施，稅收風險點主要是推送給稅收征管部門，若部門之間信息傳遞不順暢或崗位人員更換頻繁，容易出現管理真空。

三、加強稅收優(yōu)惠執(zhí)法監(jiān)督的建議

（一）積極應對新形勢，提升稅務人員思想認識和業(yè)務能力

近年來，我國稅收優(yōu)惠政策頻出，逐年掀起減稅浪潮。面對密集落地的稅收優(yōu)惠政策，各級稅務機關應高度重視稅收管理轉型階段出現的一系列新情況和新問題。首先，要提高思想認識。盡快制定加強稅收優(yōu)惠備案后續(xù)管理的實施意見和辦法，完善崗責體系，明確工作職責，提高思想認識，進一步建立稅收優(yōu)惠備案管理的體制、機制。其次，提高稅務干部的業(yè)務能力。一方面，通過強化培訓、上掛交流、下戶檢查等多種渠道，不斷提升基層稅務干部對政策的理解和把握能力，提高稅收優(yōu)惠事項辦理的能力和辦理質量。另一方面，根據稅收優(yōu)惠備案后續(xù)管理過程中可能存在的風險點、重難點，分專題、分類別開展實用審核政策和技巧講解，有效提升稅務人員的審核能力，增強備案類稅收優(yōu)惠事項的風險防控水平。

（二）優(yōu)化納稅服務，提高納稅人稅法遵從度

一是，加強稅法宣傳和納稅輔導。通過納稅人學堂、稅收宣傳月、重點專題宣傳等多種方式，提升納稅人對各類稅收優(yōu)惠政策的知曉度，提高其辦稅能力和維權意識。在具體的納稅輔導中，稅務機關可針對容易出錯的熱點、難點問題配套設計政策問答、案例解析，統(tǒng)一政策執(zhí)行口徑。二是，精準推送稅收優(yōu)惠政策。稅務機關利用大數據篩選可能符合稅收優(yōu)惠條件的納稅人，通過短信平臺群發(fā)短信、電子稅務局網站信息、稅務公眾微信號等公開方式進行宣傳，有效提高稅收優(yōu)惠政策宣傳的精準度和針對性。盡量減少納稅人因對稅收優(yōu)惠政策不了解或掌握政策不全面導致的無知性不遵從。三是，做好風險提醒。稅務機關以風險管理為導向，在稅收優(yōu)惠備案的后續(xù)管理中，側重對信用級別低、風險等級高的納稅人做好風險提示提醒，促進納稅人自我修正、自愿遵從。進一步加強征納溝通，順暢納稅人訴求反映渠道，真正從依法治稅的角度及時識別和處理稅務爭議，保障納稅人合法權益，進一步營造征納互動配合的良好共治氛圍。

（三）完善崗責內控體系，明確后續(xù)管理要求

稅收優(yōu)惠由審核制改為備案制后，對納稅人的稅法遵從度提出更高的要求。若稅務機關后續(xù)審核不及時，使部分不符合稅收優(yōu)惠標準的納稅人經報備也享受了稅收優(yōu)惠政策，將給征納雙方帶來風險。建議將稅收優(yōu)惠后續(xù)管理融入稅收征管改革和稅源專業(yè)化管理的大局之中，把后續(xù)管理的具體事項和要求匹配到征管流程和崗位職責中，據此開展稅源監(jiān)控、風險評估和風險應對等工作。一是規(guī)范政策執(zhí)行。在執(zhí)行延續(xù)性稅收優(yōu)惠政策時，應梳理政策沿革，對照原文件進行分析，充分理解立法本意和適用范圍。二是嚴格優(yōu)惠管理。對納稅人享受稅收優(yōu)惠的備案資料嚴格把關，加強與相關部門的信息交流，定期開展稅收優(yōu)惠管理工作自查自糾。定期對納稅人享受減免稅的資格條件、提供申報材料的真實性、有無超期享受減免稅等情況進行全面的核查，發(fā)現問題及時自我糾正。三是提高風險應對能力。對易出現問題的稅收優(yōu)惠后續(xù)管理事項進行梳理，分析容易發(fā)生稅收流失的風險點，積極探索建立稅收優(yōu)惠風險指標預警體系，增強事中、事后風險管理，促進稅收優(yōu)惠政策落實。同時，細化管理，明確要求，形成操作指南，不斷豐富稅務人員的風險識別方法和應對手段，提高風險管理能力。一方面，對不符合優(yōu)惠條件，弄虛作假提供資料的納稅人，要堅決撤銷備案、追征稅款、滯納金并依法實施行政處罰；另一方面，通過數據分析，資料審核等手段，及時發(fā)現符合稅收優(yōu)惠條件但未能享受的納稅人，并進行核查和宣傳，不折不扣地將稅收優(yōu)惠政策落到實處。

（四）加強部門信息共享，深化數據分析運用

一是，在稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理中，應堅持以風險管理為導向，以信息管稅為基礎。與發(fā)展改革、科技、工商、環(huán)保等部門建立常態(tài)化的信息溝通機制，打破“信息孤島”，定期獲取稅源管理的重要數據和信息。通過全面掌握納稅人的各項信息，及時采取應對防范措施，降低納稅人的稅法遵從風險和稅務機關的稅收執(zhí)法風險。二是，不斷深化第三方數據的分析、運用，建立和完善風險指標庫。采用科學的分析和管理手段，加強稅收征管數據和第三方數據的關聯性分析。以風險業(yè)務指標為目標驅動，建立一批針對稅收優(yōu)惠業(yè)務事項、風險命中率高的風險識別指標，強化稅收優(yōu)惠管理的風險識別和風險評估，為風險應對和稅務檢查提供連貫的基礎信息。三是，按照分類分級管理要求，合理確定稅收管理員的工作職責。對高風險事項和行業(yè)在后續(xù)管理上加大資源配置力度，組建專家團隊，集中優(yōu)勢力量解決重大、突出的稅務問題，切實提升后續(xù)管理質效。

（五）持續(xù)推進稅收執(zhí)法監(jiān)督，有效防范稅收管理風險

一是，健全崗位職責和內控體系。進一步建立健全稅收優(yōu)惠管理的內控機制，強化對稅收優(yōu)惠的事中、事后管理，明確崗責體系。一方面，要厘清各部門的職責分工，將任務分解到人、責任落實到人，壓實執(zhí)法責任。人員崗位調整時必須做好工作交接，做到無縫對接，防止出現管理真空，形成良好的內部制約機制。另一方面，要加強內控制度的執(zhí)行力，構建內部控制疑點指標，并提出相應的管理措施和工作建議，為基層稅務機關貫徹執(zhí)行稅收政策提供有效抓手，形成內部制約的良好機制，有效防范稅務干部的執(zhí)法風險和廉政風險。二是，加強事中事后監(jiān)管機制和制度建設。在稅收執(zhí)法監(jiān)督過程中，通過綜合運用案頭分析、詢問約談、實地核查、第三方信息印證等督察手段，及時發(fā)現和糾正基層稅務機關和稅務人員在稅收優(yōu)惠后續(xù)管理的缺位和執(zhí)法過錯問題，有效規(guī)避稅收風險，促進稅收管理規(guī)范。三是，加強輿論宣傳引導。稅務部門通過開展涉稅風險提示，提高社會各界對涉稅風險的關注度，優(yōu)化稅收環(huán)境的社會認同度。暢通納稅人申訴的渠道，及時解決納稅人反映的涉及稅收優(yōu)惠政策的問題，積極落實稅收優(yōu)惠紅利。四是，剖析典型案例。稅收工作是一個有機體，將稅收執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現的典型案例進行充分剖析，進一步探索和完善執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務管理配合協(xié)作機制，為建立和完善科學合理的議事決策機制和考評機制提供有益借鑒。

（六）嚴格執(zhí)行責任追究制，提升管理質效

嚴格的責任追究制是解決當前基層稅務管理方面“疏于管理、淡化責任”情況的有效手段。一是嚴格執(zhí)行責任追究制。對在稅收優(yōu)惠管理中存在問題的稅務機關和稅務執(zhí)法人員嚴格追究責任，促進其執(zhí)法意識和執(zhí)法水平的提高。同時，通過以督促管、以督促收，不斷放大稅收執(zhí)法監(jiān)督成效，推進稅收工作整體效能提升。二是不斷優(yōu)化稅收執(zhí)法質量評價指標體系。從稅務登記、發(fā)票管理、申報征收、稅收優(yōu)惠、稅收法制、稅務稽查等方面，分別設置評價稅務機關、稅收執(zhí)法人員的統(tǒng)一的稅收執(zhí)法質量評價指標。根據歷年執(zhí)法質量評價結果，不斷優(yōu)化各項指標的權重和賦值方法，注重提升稅收執(zhí)法質量評價工作的科學性和合理性。三是將稅收執(zhí)法責任追究與稅務數字人事管理相結合?？茖W合理地運用稅收執(zhí)法質量評價結果，體現正向激勵與過錯懲戒相結合的原則，將稅收執(zhí)法責任追究與稅務數字人事管理相結合，完善稅務干部的考核管理，為稅務部門落實全面從嚴治黨、加強干部考核評價發(fā)揮更有效的積極作用。