PPP項目履約過程中績效評價體系的完善機制探討

●毛君豪

“按效付費”作為PPP項目規(guī)范實施的必要條件，越來越被PPP項目參與各方關(guān)注，尤其是在《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金 〔2019〕10號） 出臺之后。 但是在2014年以來的PPP模式推廣過程中，因為政策文件的不斷更新，以及對前期政策指導(dǎo)文件理解與落實不足等各種因素，較多的PPP項目在前期策劃與推進(jìn)過程時，存在績效評價體系缺項、簡單或者可操作性差等各種影響PPP項目履約推進(jìn)的問題。怎么完善已處于執(zhí)行階段的PPP項目的“績效評價體系”，成為擺在各方面前迫切需要解決的問題。本文擬在分析PPP項目績效評價體系缺項、簡單或者可操作性差等“先天性缺陷”情況產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合對現(xiàn)行的政策理解，提出PPP項目履約過程中績效評價體系的完善建議，初步構(gòu)建PPP項目履約過程中績效評價體系的完善機制，以供PPP項目相關(guān)方參考。

一、PPP項目績效評價體系的“先天性缺陷”原因分析

財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）之前，雖然2014年財政部已經(jīng)發(fā)布的 《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號）中提出“穩(wěn)步開展項目績效評價”，并明確指出，“省級財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價?？冃гu價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量”、“財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，以及2015年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中提出了“建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化”，并將政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價寫入了PPP模式的定義 （政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益）中，使“按效付費”成為PPP模式的一個基本內(nèi)涵，但是，在PPP項目實際推進(jìn)過程中，參與各方并未將“績效評價”在PPP項目實施方案中體現(xiàn)或者深化，分析原因，主要有以下幾方面：

（一）政府大力推進(jìn)PPP模式，各方開啟“綠色通道”

在新時代深化供給側(cè)改革的大潮中，為了緩解地方政府債務(wù)，進(jìn)行現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，PPP模式得以自上而下推廣。國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等先后發(fā)布一系列積極推進(jìn)PPP模式的政策文件，隨后各省、市級政府紛紛響應(yīng)，發(fā)布適合本地特點的PPP模式推廣與實施指導(dǎo)文件，同時各地政府也成立一系列PPP項目專項領(lǐng)導(dǎo)小組，為PPP項目的立項與審批監(jiān)督開辟“綠色通道”，以簡化項目審核流程、縮短項目審核周期，快速推動PPP項目落地。這些舉措，起到了高效推廣PPP模式的作用，但是，一定程度上也造成了PPP項目前期策劃工作不嚴(yán)謹(jǐn)、政策文件貫徹與落實不力、監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)等問題，進(jìn)而導(dǎo)致部分PPP項目中“績效評價體系”缺省、簡單或者可操作性差等情況發(fā)生，造成PPP項目“先天性缺陷”。

（二）律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、工程咨詢服務(wù)機構(gòu)等專業(yè)能力良莠不齊

在PPP模式推廣過程中，由于PPP項目的實施機構(gòu)是政府職能部門或者事業(yè)單位，而其往往缺乏駕馭“PPP模式”的專業(yè)知識，因此，推進(jìn)PPP項目一般都需要借助第三方機構(gòu)（如律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、工程咨詢服務(wù)機構(gòu)等）作為外腦，提供PPP咨詢服務(wù)，以完成PPP項目項目前期策劃與方案設(shè)計以及社會資本采購。但是，PPP模式自2014年開始大范圍推廣，可以說是一種新生投融資模式，對國內(nèi)大多數(shù)的從業(yè)人員來說，PPP是新鮮事物。因此，在PPP模式推廣的初期，不同第三方機構(gòu)對其學(xué)習(xí)、理解以及把握的程度差異很大，導(dǎo)致其提供服務(wù)的水平與質(zhì)量差別很大；同時，由于部分第三方機構(gòu)擁有市場先入優(yōu)勢，已形成了一定的品牌效應(yīng)和技術(shù)領(lǐng)先，后期進(jìn)入市場的第三方機構(gòu)為了贏得市場，主動或者被動地進(jìn)行盲目降價、不顧成本的“惡性競爭”；“惡性競爭”導(dǎo)致第三方機構(gòu)為了保持盈利而不得不降低人力成本的投入，而降低人力成本的投入又反過來影響更多資源投入到自身能力的提升上，自身能力沒有得到提升又導(dǎo)致其提供的服務(wù)水平與質(zhì)量不斷下降，提供的服務(wù)水平與質(zhì)量不足又導(dǎo)致只能從降低服務(wù)價格方面去爭取市場，從而陷入“低成本-低質(zhì)量”的惡性循環(huán)。先天性的不足，加上“低成本-低質(zhì)量”的惡性循環(huán)，最終造成PPP咨詢服務(wù)輸出質(zhì)量的良莠不齊，進(jìn)而加劇PPP項目“先天性缺陷”。

（三）缺乏統(tǒng)一的規(guī)范實施標(biāo)準(zhǔn)

財辦金〔2017〕92號之前，盡管“按效付費”已經(jīng)明確，但是，由于缺乏PPP項目統(tǒng)一的規(guī)范實施標(biāo)準(zhǔn)，“入庫”（指PPP項目申請納入“財政部PPP中心項目管理庫”和發(fā)改委“全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺”）、“列入政府中長期預(yù)算”、“績效評價”等未形成硬性約束。在PPP模式推廣的前期，PPP項目一般在完成“兩評一案”審批后，即能進(jìn)行社會資本采購，而在完成社會資本采購、組建項目公司、簽訂PPP項目合同后，即可以進(jìn)入項目執(zhí)行階段。

因此，在PPP模式推廣的前期，由于對PPP項目規(guī)范實施缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府各職能部門、律師、專家等對績效評價關(guān)注不夠，在審批與監(jiān)管過程中，對PPP項目“績效評價體系”把關(guān)不嚴(yán)。缺乏統(tǒng)一的規(guī)范實施標(biāo)準(zhǔn)，在制度上，一定程度上也造成了PPP項目“先天性缺陷”。

二、PPP項目績效評價的現(xiàn)行政策

隨著PPP模式的不斷深入推進(jìn)，針對PPP項目規(guī)范實施的指導(dǎo)與約束性政策不斷發(fā)布，逐漸形成從中央到地方、多部門多領(lǐng)域的政策體系。由于PPP尚未立法，針對PPP項目“績效評價”的頂層法律設(shè)計尚未完成，但就目前而言，“績效評價”現(xiàn)行政策的“里程碑式”文件，筆者認(rèn)為是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018年9月1日）和《政府投資條例》（中華人民共和國國務(wù)院令712號）。其中，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》在明確“全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”的基礎(chǔ)上，提出了“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”；而《政府投資條例》第三十一條指出“政府投資項目的績效管理、建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理等事項，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。PPP項目作為一類特殊的政府采購服務(wù)，涉及政府投資與政府預(yù)算資金，因此，可以說，以上兩份文件分別從國家領(lǐng)導(dǎo)層面和法律法規(guī)層面明確了PPP項目進(jìn)行“績效評價”的必要性，也必然會在未來一段時間約束PPP項目“績效評價”的貫徹實施，并為以后PPP立法提供參考。

而 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》之后的《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）、《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》（財辦金〔2019〕39 號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）等文件，則是進(jìn)一步加強了PPP項目進(jìn)行“績效評價”的必要性。如財金 〔2019〕10號進(jìn)一步明確規(guī)范實施的PPP項目應(yīng)“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”等。

現(xiàn)行政策文件在明確PPP項目 “績效評價”的必要性的同時，對PPP項目績效評價怎么開展也在進(jìn)行較為全面的嘗試，表現(xiàn)為財辦金〔2019〕39號文的發(fā)布。針對“績效評價”概念、評價主體、原則與要求、評價時點、工作程序、爭議解決、評價報告審核、評價結(jié)果應(yīng)用、按效付費與使用者付費、績效獎勵、移交評價等內(nèi)容，財辦金〔2019〕39號文均做出了原則性表述，而且給出了績效評價工作方案、績效評價報告、績效指標(biāo)框架等供參考，可以說為PPP項目績效評價實踐指明了方向。但是，考慮到財辦金〔2019〕39號畢竟為征求意見稿，其沒有正式文件的權(quán)威性，在目前階段只能為我們進(jìn)行PPP項目績效評價工作進(jìn)行指導(dǎo)與參考，其作為實施績效評價的依據(jù)文件還存在法理上的不足。同時，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行政策文件的嘗試（指財辦金〔2019〕39號），并未很好解決PPP項目建設(shè)期績效評價和建設(shè)項目竣工驗收、決算制度之間的銜接問題，存在違約處置與績效評價重疊從而懲處效力加倍的情況，在實際執(zhí)行中，不易被社會資本方和項目公司接受；也并未很好地解決本文提到的“績效評價體系”的“先天性缺陷”問題，即怎么在PPP項目履約過程中完善“績效評價體系”，以指導(dǎo)解決當(dāng)下面臨的問題。

三、PPP項目履約過程中績效評價體系的完善建議

對PPP項目建設(shè)期績效評價和建設(shè)項目竣工驗收、決算制度之間的銜接問題，本文不再展開探討，這里主要針對績效評價體系的“先天性缺陷”問題分析，在嘗試通過構(gòu)建可行的操作途徑的基礎(chǔ)上，提出PPP項目履約過程中績效評價體系的完善建議。

（一）PPP項目履約過程中績效評價體系的完善路徑

績效評價體系的“先天性缺陷”問題，體現(xiàn)在PPP項目執(zhí)行階段，該階段，中選社會資本與政府方（如有）組建的項目公司負(fù)責(zé)PPP項目的實施。

在PPP項目執(zhí)行階段，中選社會資本已根據(jù)《政府采購法》《招投標(biāo)法》等法律文件的法定程序被選定，并與政府方按照《合同法》《公司法》等法律文件的法定程序組建項目公司、簽訂PPP項目合同或者協(xié)議，項目各方已經(jīng)基于“政府主導(dǎo)”、“社會參與”、“市場運作”、“平等協(xié)商”、“風(fēng)險分擔(dān)”、“互利共贏”原則達(dá)成合作。因此，PPP項目履約過程中出現(xiàn)的爭議爭端，從法理上，是合作相對方或者叫合作伙伴之間的爭議爭端，是同等主體關(guān)系下的爭議爭端，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)按照“平等協(xié)商”原則進(jìn)行溝通。筆者認(rèn)為，PPP項目履約過程中績效評價體系的完善也應(yīng)基于該觀點，即基于“平等協(xié)商”原則來完善PPP項目履約過程中的績效評價體系。

在PPP項目實踐過程中，因為PPP項目涉及的是公共利益，按照《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113 號）、財預(yù)〔2018〕167 號、財辦金〔2019〕39號等文件規(guī)定，PPP項目績效評價的主體是各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)等，那么，既然績效評價的主體是政府方，按照“我評價、我主導(dǎo)、我制定”的一般邏輯，針對PPP項目履約過程中的“績效評價”的完善工作，似乎也可以同理推出“政府方是完善PPP項目績效評價的主體”這一觀點?？墒?，需要提醒的是：

其一，“我評價、我主導(dǎo)、我制定”都沒有錯，只是具體到PPP項目中來，深入理解政策，我們會發(fā)現(xiàn)，“我評價、我主導(dǎo)、我制定”是針對PPP項目全生命周期的不同階段的，具有不同含義的。“我評價、我主導(dǎo)”是針對在PPP項目執(zhí)行階段對項目公司進(jìn)行績效評價的執(zhí)行，“我主導(dǎo)、我制定”則是針對在項目準(zhǔn)備階段、采購社會資本、組建項目公司、簽訂PPP合同之前雙方未談判確認(rèn)前的 “績效評價體系”的制定。因為在采購階段，中選社會資本是要就具體合作事項（包括績效評價體系，如果有的話）進(jìn)行平等磋商的，談判成功、率先達(dá)成一致才是各方合作的開始。也就是說，“我制定”的含義并不包括PPP項目履約過程中的績效評價體系的完善。

其二，PPP模式運作是依據(jù)“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”原則的。結(jié)合現(xiàn)行PPP政策文件，我們會發(fā)現(xiàn)，“政府主導(dǎo)”，主要體現(xiàn)在政府對PPP項目的前期策劃、擇優(yōu)遴選社會資本、指導(dǎo)項目公司規(guī)范運營、政府通過績效管理控制公共服務(wù)的供給方向、質(zhì)量、效率等，但PPP模式也要求采用市場化方式運作PPP項目，市場化是平等主體之間的，不是行政隸屬的，同時它不是單向的，它應(yīng)該是多向的。

同時，因為項目公司或者社會資本的逐利本質(zhì)，以及作為被考核對象等原因，為了防止“自己給自己定考核標(biāo)準(zhǔn)”的情況發(fā)生，其也不能主導(dǎo)完善績效評價體系。筆者認(rèn)為，可選的答案不多，引入第三方專業(yè)機構(gòu)以及專家評審機制或許能比較有效地解決這一問題。

具體來說，其一般完善路徑為：首先由實施機構(gòu)和項目公司作為共同的采購人，公平、公開、透明地?fù)駜?yōu)選擇第三方專業(yè)機構(gòu)；在第三方專業(yè)機構(gòu)的協(xié)調(diào)和專業(yè)支持下，雙方針對績效評價體系進(jìn)行平等磋商、逐步完善、達(dá)成最終一致，并完善績效評價體系、簽訂補充協(xié)議；如果雙方未達(dá)成一致，可參照財辦金〔2019〕39號中“異議處置”辦法，引入專家評審機制，通過進(jìn)行專家評審會等形式，參照專家評審意見，以達(dá)成最終的一致，即可參照“通過評審的，按照調(diào)整后的簽訂補充協(xié)議并執(zhí)行，未通過評審的，按照專家評審意見修改后執(zhí)行”，完善績效評價體系，當(dāng)然，如果雙方最終仍不能達(dá)成一致，可按照PPP合同中相應(yīng)條款協(xié)商解除合作。另外，如果實施機構(gòu)和項目公司擁有足夠的人員、技術(shù)、經(jīng)驗等，能夠有能力協(xié)商完善“績效評價體系”，也可以不委托第三方提供服務(wù)。

（二）PPP項目履約過程中績效評價體系的動態(tài)完善機制

PPP模式是基于“風(fēng)險分擔(dān)”等原則構(gòu)建的合作關(guān)系，由于PPP項目履約過程中的風(fēng)險存在不確定，盡管前期已初步對風(fēng)險進(jìn)行了合理分擔(dān)，但是仍然存在執(zhí)行時發(fā)生的風(fēng)險明顯超過承擔(dān)方上限的情況、新風(fēng)險的出現(xiàn)等情況，因此，需要在PPP項目風(fēng)險分配中需要考慮動態(tài)調(diào)整的原則。但是，在PPP項目履約過程中，當(dāng)風(fēng)險分配觸動動態(tài)調(diào)整機制的時候，績效產(chǎn)出也會在一定程度上發(fā)生變化，導(dǎo)致原有的績效評價體系與調(diào)整后的項目績效產(chǎn)出可能出現(xiàn)不相匹配的情況，而不能達(dá)到“績效評價”規(guī)范PPP項目實施、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益的目的，起不到約束激勵的作用。

因此，筆者建議，結(jié)合PPP項目履約過程中的風(fēng)險動態(tài)調(diào)整機制，綜合考慮項目執(zhí)行階段的實際情況與不斷變動的外部性因素影響，在PPP項目績效評價體系中增加動態(tài)完善機制，細(xì)化績效評價體系完善機制的觸發(fā)條件、磋商談判程序、磋商結(jié)果確認(rèn)機制、專家評審機制等，增加PPP項目規(guī)范實施的彈性空間，保障PPP項目的順利推進(jìn)和項目各方的利益訴求。

（三）PPP項目履約過程中績效評價體系的公平機制

PPP模式是政府和社會資本在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域展開合作的一種特殊形式，由于其合作領(lǐng)域的公益性特性，因此，保證公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益的穩(wěn)定、高質(zhì)、高效供給，是PPP項目一切合作的前提，也是進(jìn)行PPP項目“績效評價”的最終目的?；谶@一出發(fā)點，PPP項目參與各方旨在“互利共贏”。然而，盡管隨著ESG理念（ESG即環(huán)境、社會、公司治理，財辦金〔2019〕39號）興起，企業(yè)更多地關(guān)注社會公益、承擔(dān)社會責(zé)任，在整個PPP項目合作期內(nèi)，政府方的訴求“滿足公共利益、高效、高質(zhì)、低投入”，與社會資本和項目公司的更多關(guān)注“企業(yè)盈利”（高回報、低風(fēng)險）存在對立性的矛盾，也即是說，因為企業(yè)的逐利性與PPP項目提供服務(wù)的公益性是根本性沖突，推廣ESG理念，并未實質(zhì)地緩解社會資本和政府方之間的零和博弈，無非是一種你退我進(jìn)的態(tài)勢。這種情況下，PPP項目履約過程中“績效評價”的公平公正如何保證，是社會資本和政府方進(jìn)一步完善績效評價體系的重要關(guān)隘。

PPP項目合同簽訂，合作達(dá)成，績效評價體系初步達(dá)成一致。如前文分析所述，隨著PPP項目執(zhí)行，因為項目風(fēng)險再分配、外部性因素（市場變化、政策變動）和各方利益訴求進(jìn)一步具象等，原有“績效評價體系”需要進(jìn)一步完善，在保證公平公正的情況下，引入第三方專業(yè)機構(gòu)是一種可行的途徑，也是 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018 年9 月）、財辦金〔2019〕39 號、財金〔2014〕113號等政策文件允許的一種途徑。然而，落實到具體操作層面，PPP項目參與方眾多，各項工作的具體主體差異，如實施機構(gòu)是準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的具體主體，社會資本是項目公司組建的主要主體，財政部門是協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理主體，項目公司是項目投融資、建設(shè)、運營和移交等工作的具體主體，受各方牽制，第三方專業(yè)機構(gòu)很難保持其“第三方”的獨立地位，容易受采購人（業(yè)主）意志、報酬取得途徑（向誰收取、如何收?。┑纫蛩赜绊?。因此，如何引入第三方專業(yè)機構(gòu)、第三方專業(yè)機構(gòu)如何合規(guī)合理開展工作、第三方專業(yè)機構(gòu)如何保持提供服務(wù)的公平公正，就成為完善“績效評價體系”、保證公開公平的核心問題。

結(jié)合前文分析，如果政府和項目公司均是其采購人，那么保證其保持第三方專業(yè)機構(gòu)提供服務(wù)的公平公正，本質(zhì)上只要解決好其報酬的取得（第三方專業(yè)機構(gòu)一般也是企業(yè)，也是逐利的），就能在相當(dāng)大的程度上保持其第三方的獨立性，從而利于其從公平公正的角度，完善PPP項目績效評價體系。

綜上，筆者建議，在完善績效評價體系的機制中，建立公開公平機制，通過對引入第三方專業(yè)機構(gòu)的進(jìn)行全流程控制，以保證完善績效評價體系服務(wù)的公開公平。具體如下：

第一，應(yīng)有政府方和項目公司作為共同的采購人遴選第三方專業(yè)機構(gòu)；第二，政府方和項目公司均應(yīng)預(yù)留與第三方專業(yè)機構(gòu)的溝通渠道，同時構(gòu)建多方溝通協(xié)商機制；第三，應(yīng)選聘相關(guān)專業(yè)的第三方專家，針對待完善的績效評價體系進(jìn)行評審，收集各專家的評審意見；第四，應(yīng)將完善后的績效評價體系提交政府審批（程序基參照同PPP項目合同的簽訂程序）同意后方可簽訂執(zhí)行；第五，可將第三方專業(yè)機構(gòu)的報酬列入運維期履約保函或者由政府方付費。如果第三方專業(yè)機構(gòu)的報酬如果由項目公司支付，列入項目公司運維成本，第三方專業(yè)機構(gòu)為了取得報酬必然受到項目公司比較大的影響，進(jìn)而影響第三方專業(yè)機構(gòu)服務(wù)的公平性。

四、PPP項目履約過程中績效評價體系的完善機制構(gòu)建

為了完善已處于執(zhí)行階段的PPP項目的績效評價體系，筆者結(jié)合上文分析，初步構(gòu)建以“明確完善主體、完善目的、完善依據(jù)、完善原則、完善程序”為主要內(nèi)容、以“第三方專業(yè)機構(gòu)引入機制和專家評審機制”為核心機制、以增強PPP項目績效評價體系的彈性和可成長性的“動態(tài)完善機制”和增加PPP項目績效評價體系完善機制有效性和可執(zhí)行性的“公開公平機制”為輔助機制的PPP項目 績效評價體系的完善機制體系，提供一個完善PPP項目履約過程中績效評價體系的方案，供PPP項目相關(guān)方參考。

（一）PPP項目履約過程中績效評價體系完善機制的主要內(nèi)容

完善機制的主要內(nèi)容是為了說明 “誰解決、解決什么問題、依據(jù)什么解決、怎么解決和解決途徑”的問題。

1、“誰解決”——完善主體。不同于處于前期階段的PPP項目，已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項目，政府方與項目公司已根據(jù)PPP項目合同締結(jié)合作關(guān)系，從合同法的合同相對性來講，雙方處于平等的法律地位。因此，針對雙方共同的事務(wù)，雙方都應(yīng)是處置主體，即完善PPP項目履約過程中“績效評價體系”的主體為項目公司和實施機構(gòu)。

2、“解決什么問題”——完善目的。PPP項目在前期策劃與推進(jìn)過程時，存在績效評價體系缺項、簡單或者可操作性差等各種影響PPP項目履約推進(jìn)的“先天性缺陷”問題，通過完善績效評價體系，彌補缺陷，使績效評價對PPP項目起到約束激勵的作用，保障公共利益，即為完善PPP項目履約過程中績效評價體系的目的。

3、“依據(jù)什么解決”——完善依據(jù)。完善PPP項目履約過程中績效評價體系應(yīng)以現(xiàn)行法律法規(guī)、政府已批復(fù)的前期文件、已簽訂的合同協(xié)議等作為依據(jù)。

4、“怎么解決”——完善原則。“無規(guī)矩，不方圓”。結(jié)合上文分析，完善PPP項目履約過程中績效評價體系應(yīng)以“合法合規(guī)、平等協(xié)商、公開公正”為原則。

5、“解決途徑”——完善程序。完善PPP項目履約過程中績效評價體系，可先由實施機構(gòu)和項目公司作為共同的采購人，擇優(yōu)選擇第三方專業(yè)機構(gòu)；第三方專業(yè)機構(gòu)編制完善工作的初步方案，由雙方平等磋商、逐步完善、達(dá)成最終一致，并完善績效評價體系，簽訂補充協(xié)議；如果雙方未達(dá)成一致，可引入專家評審機制，通過進(jìn)行專家評審會等形式，完善績效評價體系；如果雙方最終仍不能達(dá)成一致，可按照PPP合同中相應(yīng)條款協(xié)商解除合作。當(dāng)然，如果實施機構(gòu)和項目公司擁有足夠的人力、技術(shù)、經(jīng)驗等，能夠有能力協(xié)商完善績效評價體系，也可以不委托第三方提供服務(wù)。

（二）PPP項目履約過程中績效評價體系完善機制的核心

完善機制的核心是引入第三方專業(yè)力量，包括第三方專業(yè)機構(gòu)引入機制和專家評審機制。通過引入第三方專業(yè)力量，彌補政府方和項目公司人力、技術(shù)、經(jīng)驗等的不足，解決PPP項目績效評價體系的“先天性缺陷”問題，在滿足各方利益訴求的基礎(chǔ)上，保障項目規(guī)范、順利實施。

（三）PPP項目履約過程中績效評價體系完善機制的輔助機制

一個完整的機制體系，必須是有彈性的、可成長的，失去彈性機制體系將失去活力和生命力，其必然將與項目實際情況不斷背離，產(chǎn)生各種沖突與矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致機制體制本身失去價值；同時，一個完整的機制體系，必須是一個有效的、可執(zhí)行的，沒有實際效用的機制體系，必然也是被各利益相關(guān)方抵制的、無價值的機制體系。

在PPP項目履約過程中績效評價體系完善機制中，“動態(tài)完善機制”可以增強PPP項目績效評價體系的彈性和可成長性的，保持完善機制的活力和生命力；同時，“公開公平機制”可以增加PPP項目績效評價體系完善機制有效性和可執(zhí)行性的，為各利益相關(guān)方共同接受。通過構(gòu)建“動態(tài)完善機制”、“公開公平機制”兩種輔助機制，可以使績效評價體系完善機制始終保持良好的適應(yīng)性，并使項目績效評價體系可以在PPP項目履行過程中能始終發(fā)揮其約束激勵的作用，以規(guī)范PPP項目實施、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益。

五、結(jié)語

隨著財金〔2019〕10號文發(fā)布，以及PPP項目陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行階段，PPP規(guī)范實施和進(jìn)入后半程的PPP項目，都對PPP項目績效評價體系提出了更高、更嚴(yán)格的要求，要求績效評價不再是流于形式，也要求績效評價體系更具指導(dǎo)與實操價值。而完善PPP項目履約過程中績效評價體系，實質(zhì)上是對PPP項目規(guī)范實施和“按效付費”的延后的補充。本文通過構(gòu)建一個初步的PPP項目績效評價體系完善機制體系框架，以期已實施的PPP項目修正自身、新PPP項目引以為思，并拋磚引玉，供PPP項目各相關(guān)方參考與討論?！?/p>