科研經(jīng)費(fèi)管理的困境與出路
——試論科研經(jīng)費(fèi)治理模式的構(gòu)建

李寶智

作者單位：科學(xué)技術(shù)部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心

當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。如何提高科研經(jīng)費(fèi)管理與使用效率，更好助力創(chuàng)新工作，成為黨中央、科技界乃至全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)管理改革持續(xù)推進(jìn)，出臺(tái)了系列政策措施，不斷為科研經(jīng)費(fèi)管理“松綁”。國(guó)務(wù)院第四次、第五次大督查將科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策落實(shí)情況作為督查的重要內(nèi)容，相關(guān)部門(mén)也組織了專項(xiàng)督查。從督查的結(jié)果看，新政取得了一定效果，但同時(shí)存在改革舉措落地難的問(wèn)題。啃下科研經(jīng)費(fèi)管理的“硬骨頭”，對(duì)激發(fā)創(chuàng)新熱情，建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)意義重大。

一、經(jīng)費(fèi)管理的困境：新政遭遇落地難

科研經(jīng)費(fèi)管理改革一直在路上。近年來(lái)，為激發(fā)科技創(chuàng)新熱情，政府部門(mén)深入落實(shí)“放管服”的總體思路，改革政策紛至沓來(lái)，文件層次之高前所未有。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)），下放資金管理權(quán)限，增設(shè)對(duì)在職科研人員的績(jī)效支出；2016年，繼續(xù)深化改革，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），對(duì)科研單位下放大部分科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，取消績(jī)效支出比例限制；2018年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），進(jìn)一步下放科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，同時(shí)提出提升科研績(jī)效的若干措施。

各部門(mén)、各地區(qū)、各單位總體在積極貫徹國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理改革精神，但從中央到地方，從科技管理部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)到科研單位，新政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇“落地難”，地方和科研單位承接下放的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限、改進(jìn)對(duì)科研人員服務(wù)等工作仍存在不足之處。如，2018年國(guó)務(wù)院第四次大督查發(fā)現(xiàn)，仍有部分政策措施在不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)的落地生效上還存在問(wèn)題，預(yù)算編制過(guò)細(xì)、報(bào)銷難等問(wèn)題依然存在。督查還發(fā)現(xiàn)，有單位“不敢接”中央政策，在落實(shí)50號(hào)文時(shí)結(jié)合科研實(shí)際不夠，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理比較保守。單位在承接下放的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限時(shí)顧慮重重，擔(dān)心秋后算賬，或被審計(jì)、紀(jì)檢等工作找麻煩，仍按“嚴(yán)”口徑管理科研經(jīng)費(fèi)。落實(shí)政策時(shí)，照搬照抄國(guó)家制度，導(dǎo)致政策在單位無(wú)法落地。在利用科研財(cái)務(wù)助理、信息化、信息公開(kāi)等手段支撐科研服務(wù)工作方面主動(dòng)作為不夠。

科研人員認(rèn)為簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)管理仍不到位。在預(yù)算編制階段，部分科研人員不了解預(yù)算編制和預(yù)算評(píng)估政策，擔(dān)心核減經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算說(shuō)明中詳細(xì)說(shuō)明開(kāi)支內(nèi)容。在科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，科研人員認(rèn)為存在“報(bào)賬難”問(wèn)題，事前申請(qǐng)、簽字審批、票據(jù)獲取等繁瑣的賬務(wù)處理占用了大量本該用于科研的寶貴時(shí)間，此外還存在多部門(mén)交叉監(jiān)管，增加不必要工作量的情況。在結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，部分科研人員認(rèn)為要把項(xiàng)目執(zhí)行期間花的每一筆經(jīng)費(fèi)，與申請(qǐng)課題時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算一一“對(duì)表”，如果“對(duì)”不上，就要開(kāi)動(dòng)腦筋、想方設(shè)法“對(duì)齊”，否則就不能報(bào)銷，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷事務(wù)勞神費(fèi)心。

總之，政府、科研單位和科研人員等各方都認(rèn)可的政策，卻陷入了“落地難”，部分科研人員認(rèn)為國(guó)家在放松科研經(jīng)費(fèi)管理，單位管理反而更嚴(yán)了，未充分享受到政策紅利。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的根源：利益相關(guān)者利益沖突

除極個(gè)別“偽科研”人員，借科研之名行套取財(cái)政資金之實(shí)外，絕大多數(shù)科研人員、科研單位和政府部門(mén)三者在管好、用好科研經(jīng)費(fèi)上有著一致目標(biāo)。作為資源和政策供給者的政府部門(mén)，旨在通過(guò)提供長(zhǎng)期資源供給和制度激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)益激勵(lì)和責(zé)任懲罰的有效均衡，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)力量，激發(fā)全社會(huì)科技創(chuàng)新活力。作為負(fù)責(zé)任的科研單位，通過(guò)積極落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，提升管理服務(wù)水平，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家貢獻(xiàn)更大力量。作為有擔(dān)當(dāng)?shù)目蒲腥藛T，在享受政策紅利的同時(shí)，帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在科技攻關(guān)上做出更大貢獻(xiàn)，利國(guó)利民。

之所以相關(guān)政策在落實(shí)環(huán)節(jié)存在執(zhí)行難的問(wèn)題，除政策銜接不夠、部分科研單位擔(dān)當(dāng)不夠等影響因素外，筆者認(rèn)為問(wèn)題存在的根源是利益相關(guān)者利益不協(xié)調(diào)，甚至沖突。政府、科研單位和科研人員是科研經(jīng)費(fèi)配置、管理和使用中最主要的三方面利益相關(guān)者，三者在管好、用好科研經(jīng)費(fèi)，維護(hù)好科研共同體的聲譽(yù)，努力建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家上，有著一致的終極目標(biāo)，但在科研項(xiàng)目資金具體管理使用上存在利益沖突，主要表現(xiàn)在：一是科研單位承接“放權(quán)”、簡(jiǎn)化管理與承擔(dān)連帶法人管理責(zé)任的沖突；二是科研單位提高對(duì)科研人員服務(wù)能力與無(wú)充足資源投入的沖突；三是科研人員經(jīng)費(fèi)自主權(quán)與單位健全內(nèi)部控制的沖突；四是科研人員創(chuàng)新性智力勞動(dòng)彌補(bǔ)與科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度激勵(lì)不足，以及科研單位彌補(bǔ)管理成本之間的沖突。當(dāng)利益相關(guān)者利益不協(xié)調(diào)時(shí)，相關(guān)主體在開(kāi)展工作時(shí)更多從本位主義考慮，難以從國(guó)家全局出發(fā)，也很難真正實(shí)現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標(biāo)。

三、解決問(wèn)題的出路：轉(zhuǎn)管理思維為治理思維

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理與科研經(jīng)費(fèi)治理

縱觀近年的科研經(jīng)費(fèi)管理改革，仍沿用“管理”思維，改革的方式為技術(shù)性調(diào)整，政策的調(diào)整或是放松管理權(quán)限，或是對(duì)管理權(quán)限在不同管理層級(jí)上的重置，而非體制革新，未能充分體現(xiàn)“治理”思維，未能在政府部門(mén)、科研單位和科研人員之間構(gòu)建“服務(wù)伙伴”關(guān)系。

科研經(jīng)費(fèi)管理遵循的是“權(quán)力導(dǎo)向”的管制思維，以相關(guān)主體為管理對(duì)象，側(cè)重微觀層面的操作與控制，強(qiáng)調(diào)對(duì)科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制，更關(guān)注具體行為的處理和對(duì)違規(guī)行為的處罰，管理目標(biāo)通常是通過(guò)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的方式得以實(shí)現(xiàn)。

科研經(jīng)費(fèi)治理遵循的是“伙伴關(guān)系”的共治思維，關(guān)心利益相關(guān)者，側(cè)重宏觀層面的財(cái)權(quán)配置，強(qiáng)調(diào)相關(guān)主體之間的契約與信任，更關(guān)注利益相關(guān)者的共同治理，在明確各方權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，建立激勵(lì)約束機(jī)制，治理目標(biāo)通常通過(guò)激勵(lì)與引導(dǎo)方式得以實(shí)現(xiàn)。

綜上，科研經(jīng)費(fèi)管理與科研經(jīng)費(fèi)治理終極目標(biāo)具有一致性，都是為了提高經(jīng)費(fèi)配置效率，規(guī)范資金使用行為，為科研活動(dòng)提供保障，二者在思維方式和具體目標(biāo)上又有顯著區(qū)別。同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)各科研單位良好的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)。

（二）重構(gòu)利益相關(guān)者關(guān)系

構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，需要改變傳統(tǒng)的“政府至上”的“單邊治理”，建立政府、科研單位和科研人員等“利益相關(guān)者”的“共同治理”。因此，需要重新梳理利益相關(guān)者關(guān)系，進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡，尋求利益相關(guān)者的共同利益，即“公共利益”最大化。

政府作為資源和政策的供給方，尋求資源配置的最優(yōu)化，希望科研單位能規(guī)范財(cái)務(wù)管理，為科研人員提供良好的支撐服務(wù)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范使用，借助科研人員的創(chuàng)新工作，提供更多高質(zhì)量科研成果。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時(shí)，應(yīng)加大對(duì)市場(chǎng)不能有效配置資源領(lǐng)域的供給，按照科研經(jīng)費(fèi)治理思維模式，從行政主導(dǎo)的政策性文件向更高階的對(duì)財(cái)政科研資金管理、使用專門(mén)立法轉(zhuǎn)變，并在其中明晰各方權(quán)責(zé)，以明確底線、增強(qiáng)普適性，各科技計(jì)劃依據(jù)此法，結(jié)合計(jì)劃自身特點(diǎn)制訂相應(yīng)資金管理辦法，在科研績(jī)效上側(cè)重結(jié)果考核，減少對(duì)科研過(guò)程的不必要干擾。

科研單位作為科研項(xiàng)目的依托單位，尋求經(jīng)費(fèi)使用效益最大化，希望從政府爭(zhēng)取更多的資源，以助力本單位相關(guān)領(lǐng)域科研事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)為國(guó)家建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家做出更大貢獻(xiàn)。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時(shí)，應(yīng)結(jié)合新形勢(shì)在內(nèi)控體系構(gòu)建上，努力實(shí)現(xiàn)從合規(guī)導(dǎo)向到效率導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，為科研人員集中精力開(kāi)展科研工作做好支撐服務(wù)，以最大限度激發(fā)科研創(chuàng)新活力。

科研人員作為科研項(xiàng)目的實(shí)施者，尋求經(jīng)費(fèi)使用的便捷化，希望借助政府財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)本人或團(tuán)隊(duì)研究領(lǐng)域的技術(shù)突破，同時(shí)科研智力勞動(dòng)價(jià)值得到充分肯定。在構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式時(shí)，應(yīng)高度自律，在集中精力做好研究工作、便捷使用經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，做到不逾規(guī)、不越界。

（三）相關(guān)配套措施的保障

在協(xié)調(diào)好政府、科研單位和科研人員等利益相關(guān)者共同利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要相關(guān)配套措施的保障。

一是開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)管理、使用專門(mén)立法，明確職責(zé)、劃定“紅線”。過(guò)往對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用上的嚴(yán)重違規(guī)行為的處理，主要依據(jù)《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等進(jìn)行，但由于科研活動(dòng)是創(chuàng)造性的智力勞動(dòng)，科研過(guò)程具有較大的不確定性，因此科研規(guī)律要求科研經(jīng)費(fèi)的管理更具靈活性。建議提升財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理使用政策的層次，推動(dòng)開(kāi)展專門(mén)立法，明確相關(guān)方職責(zé)，劃定經(jīng)費(fèi)管理、使用的“紅線”，為構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式提供法律保障。

二是公開(kāi)科研經(jīng)費(fèi)使用結(jié)果，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用結(jié)果的公開(kāi)有利于實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，對(duì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)具有重要作用。目前，科研經(jīng)費(fèi)管理辦法已對(duì)信息公開(kāi)提出了明確要求，但有關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)，能夠完全按照政策要求，進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的單位尚不足一成，大部分單位僅公開(kāi)立項(xiàng)信息，個(gè)別單位未進(jìn)行任何信息公開(kāi)。構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，要以契約、信任為紐帶連接治理相關(guān)方，減少對(duì)科研單位和科研人員的現(xiàn)場(chǎng)檢查，建議在國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)中建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用公開(kāi)欄目，規(guī)范公開(kāi)流程，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用結(jié)果的有效公開(kāi)，充分發(fā)揮科學(xué)共同體的監(jiān)督作用。

三是建立科研經(jīng)費(fèi)管理使用信用體系，保持應(yīng)有的震懾作用。科研人員具有良好的教育背景，絕大多數(shù)具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和較高的道德水平，違法使用科研經(jīng)費(fèi)的行為僅發(fā)生在個(gè)別科研人員身上。但如果沒(méi)有科研經(jīng)費(fèi)使用信用體系做“底線”保障，失信成本過(guò)低，容易形成“破窗效應(yīng)”。構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)治理模式，離不開(kāi)科研信用體系的保障作用，建議結(jié)合大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段，盡快建立對(duì)科研單位和科研人員的信用體系，高懸“達(dá)摩克里斯之劍”，對(duì)科研違法、違規(guī)行為形成有效威懾。

科研經(jīng)費(fèi)治理模式框架圖

（四）科研經(jīng)費(fèi)治理模式及特征

傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理主要體現(xiàn)為“權(quán)力導(dǎo)向”的管制思維，以“科研效率最大化且能守住道德底線”為目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)治理模式（框架結(jié)構(gòu)見(jiàn)下圖），與傳統(tǒng)管理模式相比具有以下四個(gè)特征：

1.通過(guò)專門(mén)立法明確經(jīng)費(fèi)管理、使用“紅線”。治理模式提升了財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理政策層級(jí)，通過(guò)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理、使用進(jìn)行專門(mén)立法，明確相關(guān)方職責(zé)，劃定經(jīng)費(fèi)管理、使用的“紅線”。

2.重視利益相關(guān)者關(guān)系并建立“伙伴關(guān)系”。在梳理、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)利益相關(guān)者關(guān)系，尋求利益相關(guān)者“公共利益”最大化，建立政府、科研單位和科研人員之間的“伙伴關(guān)系”。

3.科研單位以信息公開(kāi)換取管理工作的“簡(jiǎn)化”。政府和科研單位以服務(wù)好科研人員作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府、科研單位和科研人員之間充分信任，但信任不能代替監(jiān)督，科研單位以信息公開(kāi)提升外部監(jiān)督作用，換取管理工作的適度“簡(jiǎn)化”。

4.科研人員以嚴(yán)守信用換取經(jīng)費(fèi)使用的“自由”。在科研經(jīng)費(fèi)使用上，以科研人員高度自律為前提，科研人員以嚴(yán)守信用換取經(jīng)費(fèi)使用的相對(duì)“自由”，政策導(dǎo)向上以激勵(lì)和引導(dǎo)為主，以科研信用體系為環(huán)境衛(wèi)士，在科技界形成“讓守信者受益，讓失信者難行”的文化氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

破舊立新，梳理并重構(gòu)政府、科研單位和科研人員的利益相關(guān)者關(guān)系，做好科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)，以科研經(jīng)費(fèi)管理使用信用體系為保障，轉(zhuǎn)變理念，構(gòu)建新型科研經(jīng)費(fèi)治理模式，方能走出科研經(jīng)費(fèi)管理的困境，真正實(shí)現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標(biāo)。