加快推進美麗中國建設的三維路徑

◎余敏江

十八大以來，中共中央始終把美麗中國建設放在突出地位，美麗中國建設取得了巨大成就。然而，由于中國正處于工業(yè)化的中后期、城鎮(zhèn)化的加速期，資源稟賦和歷史形成的粗放型增長模式以及過重的工業(yè)結構，使得我國生態(tài)環(huán)境保護面臨的形勢依然嚴峻。美麗中國建設是在生態(tài)系統(tǒng)各要素復合作用下所產生的各種生態(tài)關系總和，影響的公共性、機理的復雜性和作用的持續(xù)性是美麗中國建設的基本特征。因此，需要通過超前式治理、精細化治理、法治化治理建構起環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本框架和 “立體”圖景，從根本上加快推進美麗中國建設。

一、美麗中國建設的實踐進路

1.法律法規(guī)不斷完善

為健全美麗中國建設制度體系，增強生態(tài)文明體制改革的整體性、系統(tǒng)性，十八大以來，中國出臺或完善了一批意見、方案、規(guī)劃和法律法規(guī)等綱領性文件。于2015年1月1日開始施行的新的 《環(huán)境保護法》，從原來的47條增加到了70條，內容更具體、更全面、更具有操作性。2015年5月，出臺 《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，同年9月，出臺 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確到2020年要構建起以八項制度為主的生態(tài)文明制度體系。與此同時，大氣污染、水污染、土壤污染等具體領域的制度法規(guī)也相繼出臺。此外，中共中央、國務院相繼印發(fā)了 《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法 （試行）》 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》 《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》 《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定 （試行）》等文件。如此緊鑼密鼓的出臺相應的法律法規(guī)，充分體現(xiàn)了黨和國家搞好環(huán)境治理的決心和信心。

2.環(huán)保體制不斷革新

2018年3月根據(jù)國務院機構改革方案，不再保留環(huán)境保護部，組建生態(tài)環(huán)境部。從總體上說，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責組建生態(tài)環(huán)境部，能夠統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，統(tǒng)一監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全。這樣，不僅有利于改善過去部門職能重疊造成的資源浪費、監(jiān)管盲區(qū)等問題，而且有利于提高生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為美麗中國建設提供制度支撐和體制保障。此外，新組建的生態(tài)環(huán)境部按環(huán)境要素新設置水環(huán)境管理、大氣環(huán)境管理、土壤環(huán)境管理三個司，體現(xiàn)了典型的環(huán)境問題導向，這是環(huán)境治理從過去的總量減排轉變?yōu)榄h(huán)境質量改善在組織機構上的體現(xiàn)。其主要目的是圍繞環(huán)境質量改善的總目標，以水、大氣、土壤三個有明確質量要求的環(huán)境介質管理為核心業(yè)務，理順內部職責和業(yè)務關系，提高工作效率，更好履行環(huán)境保護的各項管理職能。

3.生態(tài)文化漸入人心

隨著環(huán)境問題的日益重視，中國大多數(shù)公民已經基本確立了環(huán)境保護意識，樹立了資源節(jié)約型的消費觀念，并開始培育綠色的生產方式和消費方式，生態(tài)文化理念漸入人心。這主要表現(xiàn)在：生態(tài)文化的內涵不斷得到擴展，生態(tài)文化、生態(tài)理念融入地方特色文化中，融入到地方傳統(tǒng)節(jié)日和文化節(jié)日之中，生態(tài)文化高峰論壇、生態(tài)文明論壇及林博會、綠化博覽會、花博會、森林旅游節(jié)和竹文化節(jié)等活動深入開展；全社會基本形成和樹立了以尊重自然、節(jié)約資源和善待生命為主的道德新風尚；全社會深入開展綠色系列活動，不斷營造環(huán)境友好型的文化氛圍，綠色消費、節(jié)約消費和文明消費理念已經漸入人心。2017年，課題組對長三角上海、南京、杭州、蘇州、寧波、無錫6個城市一般城市居民進行隨機調查，發(fā)放調查問卷820份，實際回收有效問卷794份，有效回收率為96.8%。調查顯示，99.6%的居民選擇積極參與并高度關注生態(tài)文明建設，99.5%的居民知曉熱點環(huán)境問題，80%的居民知曉一些生態(tài)環(huán)境知識，85%的居民對政府、社區(qū)、媒體的生態(tài)科普感到滿意。

二、美麗中國建設中存在的主要問題

隨著環(huán)境治理力度的加大，中國環(huán)境問題有所改善，但整體仍不樂觀，美麗中國建設仍任重道遠。

一是環(huán)境治理成本過高、環(huán)境治理隊伍實力有限，導致環(huán)境政策威懾力與社會控制力弱化。我國的政治和市場體制決定了從國家到地方的線性治理結構，創(chuàng)生了命令控制型環(huán)境治理體系。命令控制型環(huán)境治理的成本主要由政府承擔。這些成本主要包括機構人員的薪金、日常所需的會議、交通、通訊費用和辦公經費，評估協(xié)調的成本、解決各種矛盾和沖突所耗費的協(xié)調成本、監(jiān)測成本、法律訴訟成本以及各種監(jiān)督成本，這些成本大部分都落在承擔環(huán)境政府職能的各級環(huán)境保護部門身上。與之不相稱的是，各級環(huán)境保護部門的規(guī)模、經費以及直接從事環(huán)境管理的人員數(shù)量由于受到現(xiàn)行雙重管理體制 （上一級環(huán)保部門、地方政府）所限均十分有限，而實際的環(huán)保工作任務又比較繁重。這樣一來，環(huán)保職能部門向企業(yè)收取有關費用 (如排污費)，就兼有了維持環(huán)保機構自身生存的目的，發(fā)生了所謂 “目標置換”。更有甚者，有些環(huán)保職能部門和個別政府官員還設置新的權力斂錢，利用權錢交易犧牲甚至掠奪生態(tài)環(huán)境。

二是政府部門之間環(huán)保職能的交叉與斷裂，導致美麗中國建設一致性和內聚力的弱化。美麗中國建設是一項綜合性很強的工作，需要政府各相關職能部門齊抓共管，分工負責。然而，在實際管理和運作的過程中，由于相關法律對環(huán)境保護部門和其他部門的 “統(tǒng)一監(jiān)督管理”與 “監(jiān)督管理”的分工、職責和權限等都沒有做出明確的界分，對環(huán)保部門如何監(jiān)督其他部門、擁有哪些監(jiān)督權也未做出具體規(guī)定，從而容易導致這些部門間既有職責重疊又存在管理主體虛位的現(xiàn)象。盡管在 《深化黨和國家機構改革方案》中，生態(tài)環(huán)境部的職能整合更加科學，權責更加明晰，職能交叉重疊現(xiàn)象大為減少，然而，職能部門的職責交叉和重疊依然比較突出。比如，污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門，資源保護職能分散在礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門，綜合調控管理職能分散在發(fā)展改革委、財政、國土資源等部門。這樣的組織結構使官僚體制中各組織之間難以兼容，信息、資源等無法在機構部門之間進行有效的溝通。再比如，針對更具體的霧霾治理問題，共涉及到發(fā)展改革委的項目規(guī)劃、經濟信息化委員會的清潔生產和節(jié)能減排、公安部門的汽車尾氣排放、建設部門的建筑揚塵污染等，彼此的分工較為模糊、職能重疊，且缺乏程序化、制度化、規(guī)范化的協(xié)調機制。相關部委常常為了本部門的利益而出臺相互沖突甚至相互排斥的政策和法規(guī)。這樣一來，必然導致地方政府在進行環(huán)境治理時運用籠統(tǒng)的、模糊的處理方式，導致環(huán)境象征性治理、模糊性治理盛行，導致 “最后一公里”問題得不到根本解決。

三是環(huán)境污染末端治理存在方法、過程和效益上的局限性。當前，我國的環(huán)境污染治理大多為實際利益或者潛在利益受到損害從而產生的修復性的 “末端治理”。治理模式容易導致將環(huán)保 “重心”放在關注環(huán)境污染物的產生量和削減量、增加環(huán)境保護的社會成本上，而忽略了如何減緩甚至避免環(huán)境污染的產生，不利于環(huán)境問題 （甚至是污染事故或公害事件）的根本解決，從而陷入 “污染→治理→再污染→再治理”的怪圈之中。末端治理不僅在防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面存在方法和效益上的局限性，而且，這樣的治理模式使得美麗中國建設政策從目標規(guī)劃、信息配置，到政策問題進入政策議程、方案決策、政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)在時間上和空間上被多個不同的主體分割，使得一個完整的政策過程變得支離破碎，缺乏整體性、一體化的產出。

三、加快推進美麗中國建設的三維路徑

對照新時代人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境資源的急迫需求，美麗中國建設必須在 “加快”上下工夫。加快推進美麗中國建設，關鍵是推行超前式治理、精細化治理和法治化治理。

1．推行超前式治理

盡管中國環(huán)保立法較早就確立了 “預防”觀念，各項法律法規(guī)也都貫徹 “預防為主”的方針，但這一原則的確立意在強調事先預防勝過事后治理，并不涉及知識不足帶來的不確定性問題。因此，這種預防是損害預防并非風險預防。習近平總書記在2018年5月18～19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出， “有效防范生態(tài)環(huán)境風險，未雨綢繆，系統(tǒng)構建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范體系”。實現(xiàn)超前式治理，需要生態(tài)優(yōu)先導向的精英選拔，讓“生態(tài)政績”顯性化；需要預見性的環(huán)境政策設計與調試，把工作重點轉移到預見、預警、預防上；需要轉化式學習與制度創(chuàng)新，政府需要整合環(huán)境智庫對不同環(huán)境問題的知識辯解和意見梳理，以智力合作的方式解決環(huán)境問題。

2．推行精細化治理

借鑒日本、新加坡等國家的環(huán)境精細化治理實踐，構建環(huán)境精細化治理體系需要進一步理順環(huán)境法律體系內部關系，加強環(huán)境治理制度設計的精細化，并以精細化的法律法規(guī)、標準以及環(huán)境政策規(guī)制和導引地方政府核心行動者的精細化行為。同時，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)測體制機制，建立統(tǒng)一服務于各級政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網絡平臺；推進環(huán)境監(jiān)測專業(yè)市場的形成，加大入庫社會檢測機構的數(shù)量，實現(xiàn)監(jiān)測主體多元化發(fā)展。在此基礎上，將目標細化、標準細化、任務分解、流程細分、量化考核、實施精確決策、精確控制、精確考核，把治理的對象逐一分解量分為具體的數(shù)字、程序、責任，使每一項工作內容都能看得見、摸得著、說得準。只有把政府、市場和社會各自的職能劃分清楚，并且將不同層級、不同部門以及不同區(qū)域的政府環(huán)境職能分工細化，環(huán)境精細化治理才會取得事半功倍的效果。與政府的環(huán)境職能精細化厘定相適應，還要科學配置與優(yōu)化整合政府職權和政府資源，實現(xiàn)政府環(huán)境職能與環(huán)境治理結構的無縫隙銜接，這是環(huán)境精細化治理的核心。對政府職權進行科學配置，對行政資源進行優(yōu)化整合，既包括政府的流程資源、人員、成本投入等有形資源，也包括制度、權利、公信力等無形資源的配置與整合。通過細化、具體的操作環(huán)節(jié)，優(yōu)化治理流程，將各類行政資源進行串聯(lián)和并聯(lián)的組合，促進各個環(huán)節(jié)銜接有序。引導社會自組織的發(fā)展，以精細化的職能厘定和跨部門協(xié)作為基礎，以 “精明行政+公眾參與”雙元機制建構地方政府環(huán)境精細化治理行動，以信息共享機制和嚴格化的問責機制約束地方政府精細化治理行動。

3．推行法治化治理

環(huán)境法治化治理是衡量美麗中國建設水平及規(guī)范性、權威性、穩(wěn)定性的重要標準，是美麗中國建設基礎性、深遠性、持久性的動力和保證。實現(xiàn)環(huán)境法治化治理，關鍵是運用法治思維和法治方式。運用法治思維和法治方式推進美麗中國建設，既要堅持運用法治的概念原理對生態(tài)環(huán)境領域中的種種問題進行認識和判斷，也要運用法治原則對生態(tài)環(huán)境領域中的種種問題進行綜合推理；既要堅持以政府為主體的公權力主導，也要增強公民及社會組織的民主參與水平；既要堅持在憲法、法律范圍內的規(guī)范化、制度化要求，也要堅持因地制宜，配合以人為本的生存發(fā)展需要的靈活調適。