集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：成效與影響

◎黃征學(xué) 吳九興

中共的十八大以來，特別是十八屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程大大加快。2014年，中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作的意見》對(duì)農(nóng)村“三塊地”改革做了具體部署。其核心要義是 “三個(gè)不”：必須確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。2015年2月，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定。但由于 “三塊地”改革牽涉利益關(guān)系廣泛而復(fù)雜，以及土地制度改革從制度設(shè)計(jì)、工作部署、實(shí)踐操作到效果反饋的周期較長，2017年10月國土部申請(qǐng)延長試點(diǎn)期限一年。目前， “三塊地”改革已經(jīng)取得階段性成果，部分可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)已準(zhǔn)備上升到法律層面，但有些深層次的問題依然存在。2018年11月，全國人大常委會(huì)再次延長授權(quán)試點(diǎn)期限至2019年12月31日。同年12月形成 《中華人民共和國土地管理法 （修正案草案）》征求意見稿，擬將成熟的經(jīng)驗(yàn)以法律的形式固定下來，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。 “三塊地”中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地涉及主體相對(duì)較少，推進(jìn)的阻力較小，在探索入市主體、入市途徑和范圍、完善市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度、完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、入市土地增值收益分配機(jī)制 （以下簡稱 “五探索”）等方面的成果豐碩。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的成效

自然資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國集體建設(shè)用地大約16.5萬km2，占建設(shè)用地總面積的72%，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地占13.3%左右，主要分布在東部沿海、城市周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段。2015年在國家層面推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)以來，試點(diǎn)地區(qū)按照 “同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)，緊緊圍繞 “五探索”的要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，取得了一定成效。

1.形成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的幾種典型模式

從33個(gè)試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的縣市區(qū)來看，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)展順利，開展了就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市等實(shí)踐，形成了具有推廣價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)與操作案例，為頂層設(shè)計(jì)和法律法規(guī)修訂提供了參考。如，北京市大興區(qū)的 “土地股份合作社”模式、四川省成都郫縣的“村集體資產(chǎn)管理公司”模式、貴州省湄潭縣的“村民委員會(huì)主導(dǎo)”模式、浙江省德清縣的 “股份經(jīng)濟(jì)合作社、聯(lián)合社”模式。其中，北京市大興區(qū)的 “鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌的土地股份合作社”模式，是將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為股份，整合成土地使用權(quán)聯(lián)營公司，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司推動(dòng)入市，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

2.盤活了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量資產(chǎn)

自然資源部的統(tǒng)計(jì)顯示，截至到2018年12月，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地塊達(dá)到1萬多宗，面積規(guī)模達(dá)到9萬多畝，總計(jì)得到257億元價(jià)款，為國家增收了28.6億元調(diào)節(jié)金；集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗，貸款金額達(dá)38.6億元。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的土地用途來看，主要作為工商企業(yè)生產(chǎn)性用地和生活性服務(wù)業(yè)用地。 （概況見表1）但是，因?yàn)楦鞯匕l(fā)展存在明顯的地域差異，不平衡、不充分的矛盾非常突出。 有些地方入市的量多價(jià)高，有些地方入市的量少價(jià)低。

3.建立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)章制度

在制度建設(shè)方面，試點(diǎn)地區(qū)取得明顯成效。明確了入市條件和范圍，形成了比較完善的政策體系，建立了入市交易的管理辦法和交易規(guī)則。特別是試點(diǎn)地區(qū)參照國有建設(shè)用地市場交易制度，建立起了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理措施。例如，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人需嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定的用途使用土地、使用權(quán)設(shè)定有最高年限、登記發(fā)證以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)等。

表1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市部分試點(diǎn)地區(qū)的成效狀況

在增值收益分配方面，試點(diǎn)地區(qū)提出了不同的分配方案，但由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各試點(diǎn)地區(qū)自由裁量權(quán)過大。為兼顧國家、集體和農(nóng)民三者的利益，2016年4月財(cái)政部、原國土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫時(shí)辦法》 （財(cái)稅 〔2016〕41號(hào)文），正式確認(rèn)了具有普遍適應(yīng)性的調(diào)節(jié)金征收管理制度。該暫行辦法規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、租賃、作價(jià)入股或出資等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益要征收調(diào)節(jié)金，對(duì)入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)入股或出資，或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得的再轉(zhuǎn)讓收益，應(yīng)向國家繳納調(diào)節(jié)金。

二、《土地管理法》修正案中集體經(jīng)營建設(shè)用地入市的共識(shí)

從國家試點(diǎn)要求 “五探索”的實(shí)踐看，入市主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)營公司、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)等幾種類型，從基層政經(jīng)分離的角度看，前兩種模式更加符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的趨勢，但從現(xiàn)實(shí)情況看，全國有58.94萬個(gè)村委會(huì)，其中有32.04萬個(gè)村集體沒有任何集體經(jīng)營性收入，占全部村莊總數(shù)的54.36%，集體經(jīng)營性收入每年不足10萬元的村集體組織有18.7萬個(gè)，占總數(shù)的31.72%，村與村之間的情況千差萬別，用一二種模式推而廣之可能存在很多問題，還需要不斷探索，找出更符合各地實(shí)際的模式。在本次土地管理法修正案草案中，這個(gè)問題暫時(shí)擱置。入市的途徑有就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市三種類型，如，廣東南海探索了集中整治入市途徑，重慶大足結(jié)合 “地票”探索異地調(diào)整入市途徑，貴州湄潭探索了 “綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市模式”新路徑，三種入市途徑中異地調(diào)整入市的利益關(guān)系最復(fù)雜，目前尚未找到可復(fù)制、可推廣的方案，土地管理法修正案草案也未將此問題納入。入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收方面，也有不同的模式，如，上海松江依據(jù)不同土地用途征收土地增值收益調(diào)節(jié)金；浙江德清根據(jù)不同的規(guī)劃區(qū)和不同的規(guī)劃用途征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。土地增值收益上繳的比例以及土地收益在集體和個(gè)人之間分配比例的差異也較大。對(duì)這些還需要進(jìn)一步探索完善、形成社會(huì)共識(shí)的問題，土地管理法修正案草案都暫時(shí)回避。

但本次土地管理法修正案草案將33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中有共識(shí)部分及時(shí)納入法律范疇，如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、入市的條件、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、違約責(zé)任等。如，土地管理法修正案草案第六十三條： “縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動(dòng)工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)”， “按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外”。第六十四條： “依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”， “集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定”。將第六十五條改為第六十六條，增加一款，作為第三款： “收回出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押的集體建設(shè)用地使用權(quán)，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”將八十一條改為第八十二條，修改為： “非法將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處以罰款?！?/p>

土地管理法修正案草案首次在法律層面明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可直接入市，打破了城市土地一級(jí)市場由政府壟斷的局面，對(duì)地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入都有重要的作用。為規(guī)范有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，土地管理法修正案草案明確了入市的條件和入市后的用途都要符合相關(guān)的規(guī)劃。同時(shí)，為盤活農(nóng)村土地存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)土地權(quán)利交易，結(jié)合各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，法律賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等權(quán)能，并且明確了違約責(zé)任。法律對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)入市相關(guān)問題的明晰，奠定了下一階段試點(diǎn)和改革的基礎(chǔ)。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)各參與主體的影響

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在全國的鋪開也呼之欲出。從各地試點(diǎn)情況看，政府讓利多的地區(qū)總體推進(jìn)比較順利。因此，弄清各利益主體的訴求，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方政府、集體、農(nóng)民、企業(yè)等各參與主體的積極性，將進(jìn)一步深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。

1.政府：長期利益大于短期利益

本次土地管理法修正案草案沒有強(qiáng)調(diào)入市的建設(shè)用地必須是存量用地，只要是符合縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃，且確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，經(jīng)依法登記后均可以入市，短期內(nèi)對(duì)土地市場會(huì)造成沖擊。再加上集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將影響地方政府財(cái)政收入，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大以及財(cái)政增收困難的條件下，部分地方政府推動(dòng)改革的動(dòng)力可能不足。但從發(fā)展趨勢看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市符合 “同地同價(jià)同權(quán)”的改革目標(biāo)，也便于城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一規(guī)范管理，將協(xié)助地方擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，更加注重瞄準(zhǔn)長遠(yuǎn)利益、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育新的稅源。實(shí)踐表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)地方財(cái)政的影響是有限的。因此，設(shè)計(jì)好土地增值收益調(diào)節(jié)基金的比例至關(guān)重要。

2.集體：正面影響大于負(fù)面影響

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，部分土地收益將流向政府，集體利益似乎受到損害，但入市賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地更多的權(quán)能，可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共財(cái)力。從試點(diǎn)地區(qū)的情況看，多數(shù)地方政府堅(jiān)持 “取之于地，用之于地”的原則，把征收的土地增值收益調(diào)節(jié)基金用于改善集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施配套，反過來又提升了集體建設(shè)用地的增值潛力。試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐也表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還會(huì)帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口流動(dòng)、生活方式等方面變化，改善了村莊的人居環(huán)境。如，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納人口就業(yè)，人口集聚產(chǎn)生對(duì)生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求，對(duì)提升村莊生活品質(zhì)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大。

3.農(nóng)民：長短期利益協(xié)調(diào)并存

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，讓農(nóng)民長期享有土地增值收益，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。從實(shí)踐看，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)入股 （出資）獲得的土地收益，除繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金之外，大部分留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在留下一定比例發(fā)展基金后，將剩余收益分配給農(nóng)民，保障農(nóng)民能獲得持久穩(wěn)定的收入流。例如，成都市郫縣戰(zhàn)旗村把集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓的收益扣除土地整治成本和入市繳納的調(diào)節(jié)金后，將收益款分成兩部分，一部分資金 （20%）以現(xiàn)金方式分配給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，剩下80%再細(xì)分為30%的公益金、10%的風(fēng)險(xiǎn)金、40%的公積金，很好地平衡了農(nóng)民直接收益、社會(huì)保障、公共設(shè)施、集體發(fā)展等多方面的資金需求，既增加了農(nóng)民當(dāng)前現(xiàn)金收入，又考慮了農(nóng)民長遠(yuǎn)預(yù)期收入。

4.企業(yè)：正面影響為主

《土地管理法》修改之前，企業(yè)流轉(zhuǎn)村集體建設(shè)用地屬于違法行為，權(quán)利不受法律保護(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織存在損害企業(yè)權(quán)利的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。如，集體經(jīng)濟(jì)組織在不愿流轉(zhuǎn)建設(shè)用地時(shí)，可以集體土地流轉(zhuǎn)違法的理由，申請(qǐng)法院解除雙方的合同，企業(yè)權(quán)利得不到保障。法律允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，企業(yè)的權(quán)利將受到充分的保護(hù)，積極性也會(huì)增加。同時(shí)，法律允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款，也緩解了企業(yè)資金壓力，有利于企業(yè)更好發(fā)展。

因此，分析33個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐以及 《土地管理法》修改后可能產(chǎn)生的影響，我們認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市重點(diǎn)是堅(jiān)持 “三個(gè)不能變”，核心是協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，關(guān)鍵是還權(quán)賦能，落腳點(diǎn)是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民能帶上嫁妝進(jìn)城。但深層次的問題還需要加快試點(diǎn)，以期取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，真正實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)同權(quán)”的目的。