土地管理法修正案草案要點解讀

◎宋志紅

20 18年的最后一周，第十三屆全國人大常委會第七次會議第一次審議土地管理法修正案草案，引起了社會各界的高度關(guān)注。 《土地管理法》作為我國土地管理領(lǐng)域的 “基本大法”，為什么改，改什么，本文予以解讀。

一、修法背景：回應(yīng)中央部署和試點探索

我國現(xiàn)行 《土地管理法》制定于1986年，后又經(jīng)過了1998年和2004年的兩次修正。十幾年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民群眾需求的轉(zhuǎn)變，原有的土地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需求，改革土地制度并修改《土地管理法》成為迫切的現(xiàn)實需要。

但中國的土地制度改革，一直都是一個十分復(fù)雜、見仁見智的難點話題，就一些關(guān)鍵問題難以達成共識， 《土地管理法》修改進程也因此被延緩。十八大以來，中央一方面加大改革推進力度，另一方面考慮到土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安，為了穩(wěn)慎推進農(nóng)村土地制度改革，中央在部署改革時采取了 “試點先行”的方式。2015年1月10日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 （以下簡稱 “中辦71號文”），對“征地制度”、“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”、“宅基地”這 “三塊地”的改革作出了頂層設(shè)計。由于其中的部分改革舉措突破了現(xiàn)行 《土地管理法》和 《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，按照 “重大改革必須于法有據(jù)”的要求，全國人大常委會于2015年2月對 “三塊地”改革試點作出授權(quán)，授權(quán)國務(wù)院在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律條文的規(guī)定，并要求通過試點形成可復(fù)制、能推廣、利修法的經(jīng)驗，從而促進試點成果向立法的轉(zhuǎn)換。因此， 《土地管理法》修改與 “三塊地”改革試點是同步推進的。

2018年年底全國人大常委會審議的土地管理法修正案草案，既是對中辦71號文改革部署的立法回應(yīng)，也體現(xiàn)了對 “三塊地”改革成果的總結(jié)和提煉。

二、核心看點：草案的得與失

此次 《土地管理法》修改的內(nèi)容涉及征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、永久基本農(nóng)田保護、土地督察制度、“多規(guī)合一”制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限適度下放等多個方面的內(nèi)容。其中最主要也是最核心的看點是征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這 “三塊地”改革的內(nèi)容。

（一）征地制度改革

按照中辦71號文的部署，征地制度改革的任務(wù)包括縮小征地范圍、規(guī)范征收程序、完善多元補償機制三個方面，此次審議的土地管理法修正案草案對這三個方面都做出了回應(yīng)，主要體現(xiàn)為草案第45、47、48條的規(guī)定。

1.縮小征地范圍

在縮小征地范圍上，如何界定和列舉公共利益本身并不是難點。結(jié)合我國現(xiàn)實國情，從實踐探索看，面臨的核心爭議問題是范圍到底縮到哪？總體來說有兩種方案：第一種方案是按照純粹公共利益來界定，公共利益就可以征收，不是公共利益就不能征收，并不區(qū)分建設(shè)項目是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi) （圈內(nèi)）還是圈外，這意味著將來土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)，會出現(xiàn)大量的集體土地上的建設(shè)項目；第二種方案是先區(qū)分圈內(nèi)圈外，圈內(nèi)一律可以征收，圈外公共利益才可以征收。換言之，當(dāng)前縮小征地范圍面臨的焦點問題是：是否將圈內(nèi)土地一律納入可以征收的范圍？這既關(guān)乎征地得以縮小的范圍有多大，也關(guān)乎集體經(jīng)營性建設(shè)用地得以入市的范圍。

征地范圍縮小的程度從小了說關(guān)乎地方財政收入，從大了說關(guān)乎中國未來發(fā)展模式怎么轉(zhuǎn)型、以何種方式和速度轉(zhuǎn)型的問題。毫無疑問，如果按照純粹公共利益的方式來界定征收范圍，可能的確會對一些地方政府的土地財政造成很大的影響。當(dāng)然，考慮到全國各個地方所處的發(fā)展階段不同，土地財政依賴程度、未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的需求量、城鎮(zhèn)化所處的階段等存在差異，按照純粹公共利益界定征收范圍給當(dāng)?shù)刎斦杖牒桶l(fā)展帶來的影響也會有所差異。

因此，土地管理法在修改時既要作出一定的剛性規(guī)定，以便鞏固已有的縮小范圍的成果；也要為各地因地制宜把握縮小幅度留下空間。為此，土地管理法修正案草案在實事求是的基礎(chǔ)上采取了 “彈性”做法：一方面，草案第45條第一款第（五）項將 “由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”情形納入征收范圍；另一方面，在征收的表述上又采用了 “可以依法實施征收”的表述，從而為地方政府留下了 “彈性”空間。

盡管這一條文設(shè)計使得對征地范圍縮小的程度有限，但從縱向比較看，其廢除了現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須使用國有土地或者征收為國有的原集體土地的規(guī)定，并對征地范圍進行明確列舉的做法，仍然是在縮小征地范圍上取得的重要進步。

2.規(guī)范征地程序

在規(guī)范土地征收程序上，修改的核心看點是草案第47條規(guī)定的征收協(xié)商程序前置的做法。按照傳統(tǒng)的征收程序，地方政府應(yīng)是先完成征地報批程序，然后再開展和被征收人的補償協(xié)商事宜。在此次改革試點中，為了增加被征收人的話語權(quán)，預(yù)防征收糾紛，中辦71號文要求 “與被征地村集體經(jīng)濟組織 （或村民小組）中絕大多數(shù)成員簽訂協(xié)議，并落實征地補償安置費用和社會保障費用后，方可啟動土地征收程序”，從而將征地協(xié)商程序前置于征地報批之前。

結(jié)合33個改革試點探索形成的經(jīng)驗和反饋的問題，土地管理法修正案草案一方面貫徹了上述部署的精神，要求 “就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位”，并要求這些工作完成后 “市、縣人民政府方可申請征收土地”；另一方面考慮到極個別確實無法達成協(xié)議的情況在實踐中無法避免，不能過于剛性地 “一刀切”，于是規(guī)定 “個別確實難以達成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明”。

這一做法既貫徹落實了中辦71號文部署的征收協(xié)商程序前置的改革精神，又實事求是地保留了征收行為的強制性本質(zhì)，是在征收強制性與協(xié)商性之間尋求平衡。

3.完善征收補償機制

在征地補償方面，草案第48條的規(guī)定同原條文相比主要有如下幾點變化：一是在補償?shù)幕驹瓌t上，從簡單的 “按原用途補償”調(diào)整為 “公平、合理補償”，要求安排被征地農(nóng)民社會保障費用，并強調(diào) “保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”；二是在征收農(nóng)地的補償標準上，對于土地補償費和安置補助費兩個項目的計算方法，從原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法修改為區(qū)片綜合地價法，這一計算方法和標準的改變有利于提高補償標準，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益；三是在農(nóng)民住宅征收的補償上，不再是原有的 “參照征收耕地標準”的補償，而是強調(diào)對農(nóng)民居住權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)益的保障，這一規(guī)定顯然更能體現(xiàn)農(nóng)民住房和宅基地使用權(quán)的真實價值。這些規(guī)定較好回應(yīng)了中辦71號文部署的 “完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”的要求，也是試點地方探索的成熟經(jīng)驗的總結(jié)。

總體上看，修正案草案對征地制度改革的中央部署和實踐探索做出了較好的回應(yīng)，其主要不足之處則體現(xiàn)為未對公共利益認定的程序、公共利益認定爭議的裁決機制等問題作出規(guī)定，而這對于為縮小征地范圍提供程序保障、構(gòu)建現(xiàn)代化的土地征收制度具有重要意義。除此之外，草案第48條在征收補償上沒有對征收集體建設(shè)用地的補償作出專門規(guī)定，如果適用該條第六款，則變成了由省級政府制定，在推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下這種做法不利于保護集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，也使得集體建設(shè)用地在征收制度上處于比農(nóng)用地和宅基地弱勢的地位，不符合法治和市場經(jīng)濟的要求。建議結(jié)合物權(quán)法征收和出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)收回的規(guī)定對征收集體建設(shè)用地的補償作出專門規(guī)定。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是修正案草案中最大的亮點，這項改革的目標，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地同權(quán)同價。在我國現(xiàn)行土地管理制度框架下，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的法律地位是不平等的，集體土地在很多情形下與不能直接作為建設(shè)用途，必須征收為國有土地之后由地方政府來統(tǒng)一供應(yīng)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，就是要改變這種地方政府壟斷供地的局面，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。因此，媒體經(jīng)常通俗地將這項改革描述為 “農(nóng)民也可以賣地了”。

但是賣地可不是一件隨便和簡單的事情，必須建立一套完整的規(guī)則，主要涉及到四個問題：誰來入市？哪些地入市？怎么入市？錢怎么分？改革試點地方圍繞這四個方面開展了卓有成效的探索。截至2018年年底，33個試點地區(qū)共計入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元。盡管之前對是否應(yīng)該推行此項改革存在一些爭議之聲，改革試點地方就集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索取得的突出成效，有力地證明了此項改革的正確性，接下來的重點任務(wù)是深入探索如何更好構(gòu)建入市的具體制度。

修正案草案對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的規(guī)定體現(xiàn)為一方面刪除了原法的第43條，消除入市的障礙；另一方面修改第63條、64條，就入市的規(guī)則作出原則性規(guī)定。其內(nèi)容要點體現(xiàn)為：一是解除入市限制，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)能；二是明確入市條件，要求 “土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地”；三是對出讓合同必須具備的主要內(nèi)容作出大體規(guī)定，要求 “明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)”；四是對入市后的管理措施作出大體規(guī)定，要求 “集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”；五是對入市的辦法不作具體規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門制定。

總體上看，修正案草案的這些規(guī)定為集體經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)與國有土地同等權(quán)能提供了重要的法律保障。其不足之處則體現(xiàn)在兩方面：一是沒有對政府監(jiān)管職責(zé)、入市稅費等問題作出規(guī)定，與依法行政和稅收法定的要求不相適應(yīng)；二是將入市具體規(guī)則向下授權(quán)給國務(wù)院自然資源主管部門，使得集體建設(shè)用地權(quán)能的實現(xiàn)程度將會取決于部門規(guī)章的具體規(guī)定。一則與入市規(guī)則的重要意義和立法法規(guī)定的部門規(guī)章的立法權(quán)限不匹配；二則與城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)則由國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的客觀情況也不相宜?？紤]到 《土地管理法》本身的法律位階和立法任務(wù)的緊迫性，建議將入市具體規(guī)則的制定授權(quán)給國務(wù)院制定行政法規(guī)，而非由主管部門制定部門規(guī)章。同時建議下一步修改時增加對政府監(jiān)管、稅費等問題的規(guī)定。

（三）宅基地制度改革

宅基地制度改革是 “三塊地”改革中頭緒最多、最復(fù)雜但同時也是最能釋放改革紅利的一項。依據(jù)中辦71號文的部署，宅基地制度改革的目標是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。改革具體措施則被概括為 “兩完善 （完善權(quán)益取得、完善民主管理）、兩探索 （探索有償使用、探索自愿有償退出）”。2018年中央1號文件則在前期改革探索基礎(chǔ)上追加部署了宅基地 “三權(quán)分置”改革舉措。

修正案草案對宅基地制度改革的回應(yīng)集中體現(xiàn)在草案第62條。其主要看點為：一是豐富和擴展 “戶有所居”的保障形式，不再局限于傳統(tǒng)認識中的 “一戶一宅”，允許在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上、在一些人均土地少不能保障一戶一宅的地區(qū)通過農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)、集中統(tǒng)建等多種方式保障農(nóng)戶居住權(quán)，這一規(guī)定回應(yīng)的是實踐中一些地方的部分農(nóng)戶雖然符合宅基地分配條件但因土地資源緊張等原因長期無法實際取得宅基地的情形；二是下放宅基地審批權(quán)，將不涉及占用農(nóng)用地的宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人民政府，這種將存量宅基地審批權(quán)下放的做法，既簡化了審批手續(xù)，也有利于調(diào)動鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）政府在宅基地后續(xù)監(jiān)管上的積極性，回應(yīng)的是實踐中宅基地審批監(jiān)管存在的 “看得見的管不著、管得著的看不見”的問題；三是原則性規(guī)定宅基地自愿有償退出機制，允許進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。

不難看出，草案對宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對實踐中高度關(guān)注的宅基地 “三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。建議下一步修改時更加充分回應(yīng)實踐需求和試點探索經(jīng)驗，補充細化相關(guān)規(guī)定。

總體上看，此次審議的土地管理法修正案草案較好地落實了中辦71號文的改革部署，較好地總結(jié)提煉了33個試點地方改革探索的成功經(jīng)驗，對于我國建立符合新時代發(fā)展需要的土地制度具有重要意義。但受制于農(nóng)村土地制度改革本身的復(fù)雜性和立法任務(wù)的緊迫性，對于部分實踐中高度關(guān)切但仍存在爭議的問題，修正案草案采取了采取了 “擱置”的態(tài)度，從而使得該修正案草案 “穩(wěn)慎有余、創(chuàng)新不足”。

三、三個誤區(qū)

當(dāng)前對農(nóng)村土地制度改革和土地管理法修正案草案的解讀，容易出現(xiàn)幾個誤區(qū)，需要有正確認識：

一是認為征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意味著土地財政的終結(jié)。縮小征地范圍和允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的確會在一定程度上打破地方政府對建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷，從而會對地方政府的土地財政形成一定程度的影響，但這種影響的程度有多大，取決于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地的范圍、數(shù)量、用途、配套制度和市場活躍度等諸多因素，例如前述征地的范圍就對入市的范圍有重要影響，而且集體建設(shè)用地真正實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的同地同權(quán)也需要有一個市場培育的過程，絕非 “一步到位”，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革會促進地方政府土地財政轉(zhuǎn)型和發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，但絕非意味著 “終結(jié)”。

二是認為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意味著小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。對于 “小產(chǎn)權(quán)房”的未來命運，一是要認識到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并不意味著今后集體土地上可以進行商品住宅開發(fā)，修正案草案對用途表述為 “工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”，至于將來是否可以用于商品住宅開發(fā)，有待于國家土地管理政策取向，需要綜合考慮城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場、農(nóng)村外來人口居住需求、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃、土地和房地產(chǎn)調(diào)控目標等多重因素；二是要充分認識到即便將來允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用于住宅開發(fā)，依據(jù)法不溯及既往規(guī)則，也并不必然意味著之前的違法用地行為能夠依據(jù)后出臺的法律規(guī)定得以合法化，更何況不同類型“小產(chǎn)權(quán)房”的違法性質(zhì)和原因各不相同。因此，那種認為已經(jīng)存在的 “小產(chǎn)權(quán)房”可借此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的東風(fēng) “轉(zhuǎn)正”的想法，過于簡單化和理想化。

三是將宅基地制度改革解讀為 “城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村買農(nóng)房或者買宅基地建房”。無論是從我國宅基地制度設(shè)計的內(nèi)在邏輯還是從中央改革部署看，當(dāng)前宅基地使用權(quán)的自由買賣都是不可能直接放開的。但考慮到到農(nóng)村宅基地存在一定程度閑置浪費、鄉(xiāng)村振興需要宅基地提供用地保障的客觀情況，中央部署了宅基地 “三權(quán)分置”改革，這一改革政策為放活宅基地利用提供了很好的空間，農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地的盤活利用、包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的各類人才下鄉(xiāng)投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)所需要的用地要素保障，都可以在堅守農(nóng)村土地集體所有制和保障農(nóng)戶宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上通過宅基地 “三權(quán)分置”探索找到路徑。簡單呼吁放開城里人到農(nóng)村買宅基地使用權(quán)是博取眼球的不負責(zé)任的做法，其可能帶來的負面效應(yīng)會超過其積極作用。事實上，宅基地制度改革是一個漸進式的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，放活利用是方向，但堅持農(nóng)村土地集體所有和保障農(nóng)民戶有所居是前提，在此基礎(chǔ)上還要考慮地區(qū)差異并安排好“放”的程度和快慢，如此才能揚利去弊最大程度釋放改革紅利。