信訪聽證制度運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策

【摘要】信訪事項(xiàng)實(shí)施聽證制度，在解決信訪突出問題、化解矛盾糾紛中發(fā)揮了重要作用，也有力推進(jìn)了“陽光信訪”、“法治信訪”建設(shè)。信訪聽證制度在實(shí)際操作過程中還有許多值得探討的問題，解決這些問題的過程就是逐步完善制度的過程。不斷健全完善信訪聽證制度，充分發(fā)揮信訪聽證的作用，大力推進(jìn)信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)，有利于最大限度地化解矛盾糾紛，維護(hù)群眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。但信訪聽證制度這些年在執(zhí)行過程中也暴露出一些問題，如運(yùn)用范圍不廣泛、操作程序不規(guī)范、聽證效果不理想，信訪聽證工具性、功利性、形式性傾向嚴(yán)重，而程序性、公正性、民主性不足等。本文對(duì)這些問題進(jìn)行梳理反思，就進(jìn)一步完善信訪聽證制度提出建議。

【關(guān)鍵詞】信訪? 聽證制度? 運(yùn)行現(xiàn)狀? 對(duì)策

一、當(dāng)前信訪形勢(shì)仍不容樂觀

（一）當(dāng)前信訪形勢(shì)依然嚴(yán)峻

以x市信訪工作數(shù)據(jù)為例加以說明（2017年數(shù)據(jù)）。

（1）進(jìn)京上訪（1-9月份）。進(jìn)京上訪534批622人次，同比分別上升27%、16.5%，被國(guó)家局認(rèn)定為越級(jí)訪206批260人次，同比批次上升8.4%、人次下降7.8%，重訪318批361人次，同比分別上升51.4%、28.5%;集體訪14批73人次，同比批次上升7.7%、人次下降24.7%。進(jìn)入7月份以來，深入推進(jìn)專項(xiàng)治理“百日攻堅(jiān)行動(dòng)”和化解信訪積案專項(xiàng)工程，和開展“矛盾糾紛大排查、大化解、大督查”活動(dòng)，全市信訪形勢(shì)實(shí)現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)“四降兩升”態(tài)勢(shì)?！八慕怠保哼M(jìn)京上訪138批163人次，同比下降24.2%、33.2%;到國(guó)家局上訪123批144人次，同比下降18.5%、32.4%;社會(huì)面清理15批19人次，同比下降51.6%、38.7%;集訪3批18人次，同比下降57.1%、70.5%?！皟缮保焊笆∩显L129批319人次，同比上升138.9%、192.7%;網(wǎng)上信訪711件，同比上升38%，占信訪總量的64.15%。信訪秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，滋事擾序、纏訪鬧訪現(xiàn)象明顯減少。

（2）赴省上訪情況。截至10月15日，到省上訪316批789人次，同比上升50.5%、104.4%;其中7月1日至10月15日，到省上訪129批319人次，同比上升138.9%、192.7%。

（3）來市上訪情況。1-9月份，來市上訪646批6868人次，同比上升109.7%和63.8%，其中集訪252批6235人次，同比上升39.2%和57.1%。

（二）存在問題

（1）信訪上行，越級(jí)訪突出。信訪總量仍在高位運(yùn)行，特別是進(jìn)京越級(jí)訪、重訪較多，占全市信訪總量的一半以上，上訪老戶惡意登記，敏感節(jié)點(diǎn)擇機(jī)串聯(lián)聚集上訪仍然突出，這是我市信訪工作的最大短板，也是制約爭(zhēng)先進(jìn)位的主要瓶頸。

（2）隱患較多，預(yù)防不得力。主要涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域、土地征用、城市拆遷、涉法涉訴及“老字號(hào)”群體等方面。要想扭轉(zhuǎn)局面，必須解決“四重”問題。同時(shí)，個(gè)別地方和單位依然對(duì)信訪工作存在片面認(rèn)識(shí)，相互推諉現(xiàn)象進(jìn)有發(fā)生，對(duì)信訪問題產(chǎn)生的根源剖析不準(zhǔn)、化解不力。

（3）業(yè)務(wù)不精，辦理不規(guī)范。主要是受理不及時(shí)、錄入不準(zhǔn)確、解決不徹底、答復(fù)不認(rèn)真、督辦不到位等問題;一些久拖未決的信訪積案或已辦結(jié)未息訪的信訪事項(xiàng)，在程序和實(shí)體上還存在瑕疵。

（4）基礎(chǔ)薄弱，責(zé)任不落實(shí)?！叭裏o”縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建數(shù)量和水平不高，人員配備老化，不能適應(yīng)當(dāng)?shù)毓ぷ餍枰?，未能?jiān)持依法依規(guī)處理問題，且方式方法簡(jiǎn)單粗放，致使矛盾復(fù)雜化;有的主動(dòng)作為不夠，回避矛盾、擱置問題，導(dǎo)致群眾合理訴求不能及時(shí)徹底解決。

信訪量高位運(yùn)行，加之案結(jié)不罷訪、經(jīng)常訪，讓公眾評(píng)議信訪事項(xiàng)制度的信訪聽證制度逐漸確立并運(yùn)用于信訪實(shí)踐。其執(zhí)行效果并不太理想，還需根據(jù)實(shí)際完善其制度設(shè)計(jì)。

二、信訪聽證制度的確立及制度價(jià)值

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心內(nèi)容，目前已成為各國(guó)行政程序法的基本制度之一。我國(guó)2005年《信訪條例》規(guī)定了聽證程序，將聽證創(chuàng)造性地應(yīng)用于信訪領(lǐng)域，既豐富了我國(guó)現(xiàn)有的行政聽證制度，又提升了信訪工作。其后，一些?。ㄊ校┫群蟪雠_(tái)了信訪聽證辦法，對(duì)《信訪條例》的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。2005年，安徽省出臺(tái)《信訪聽證暫行辦法》。2017年，出臺(tái)《安徽省信訪事項(xiàng)聽證辦法》，2005年的《暫行辦法》廢止。信訪制度設(shè)計(jì)的初衷，是為群眾提供一種權(quán)益訴求和權(quán)利表達(dá)的制度性渠道，是群眾對(duì)黨和政府進(jìn)行監(jiān)督的一種權(quán)力幫扶救濟(jì)制度，在正確處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。但信訪制度在運(yùn)行中開始偏離其應(yīng)有的功能定位，信訪工作陷入尷尬和困境，出現(xiàn)了諸多信訪亂象，影響了正常的行政秩序、降低了政府機(jī)關(guān)的公信力、耗費(fèi)了大量的經(jīng)濟(jì)成本，給民主法治建設(shè)和整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安帶來巨大挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行有效治理。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，信訪聽證制度逐步走向規(guī)范化和制度化，并通過立法予以確認(rèn)。

三、信訪聽證制度實(shí)際運(yùn)用中存在的問題

（一）適用范圍狹窄——“選擇性聽證”

《信訪條例》規(guī)定對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)可以舉行聽證。何謂重大、復(fù)雜、疑難？沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定過于籠統(tǒng)且主觀性較強(qiáng)，信訪人和行政機(jī)關(guān)對(duì)此經(jīng)常有不同看法。目前，地方對(duì)信訪聽證適用范圍大致通過肯定列舉和否定列舉的形式加以界定，這種方式雖有一定可取之處，但均采用“可以”式的列舉，也就是說可以舉行也可以不舉行。這樣的規(guī)定給了行政機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，有關(guān)機(jī)關(guān)以信訪事項(xiàng)不屬于肯定列舉的范疇而隨意地不舉行聽證，或者為了終結(jié)案件隨意地舉行聽證，這都容易導(dǎo)致民怨滋生、矛盾升級(jí)，實(shí)際上不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）啟動(dòng)方式單一——“行政機(jī)關(guān)說了算”

大部分省市只賦予了行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)聽證的權(quán)力，而忽略了信訪人啟動(dòng)聽證的權(quán)利，是否舉行聽證的決定權(quán)還是掌握在行政機(jī)關(guān)手中。

（三）中立性保障不足——“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”

按照聽證制度的慣例，聽證主持人應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性和中立性，要與調(diào)查人員職能分離，且禁止與案件當(dāng)事人及調(diào)查人員單方接觸。絕大部分省市都是由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)擔(dān)任聽證機(jī)關(guān)，對(duì)于聽證主持人的產(chǎn)生方式，目前各省市的普遍做法是，由處理事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)指定或委托人員擔(dān)任，或由舉行信訪聽證的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員擔(dān)任。一些疑難信訪事項(xiàng)，大多在聽證之前已經(jīng)多次研究處理，聽證主持人可能已有傾向性的意見或結(jié)論。

（四）聽證效力未定——“眾說紛紜、莫衷一是”

目前，對(duì)聽證結(jié)論的效力認(rèn)定和處理方式都沒有明確規(guī)定。各地方對(duì)聽證結(jié)論的效力規(guī)定不一，有的作為處理信訪問題的唯一依據(jù)，有的作為主要依據(jù)，有的作為依據(jù)之一，還有的沒有作出規(guī)定?！栋不帐⌒旁L事項(xiàng)聽證辦法》規(guī)定：“聽證記錄、評(píng)議記錄和聽證報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出處理、復(fù)查、復(fù)核意見的重要依據(jù)?！?/p>

四、進(jìn)一步完善信訪聽證制度的建議

（一）在立法層面對(duì)信訪聽證進(jìn)一步明確界定

（1）明確信訪聽證的法律定位。《信訪條例》第十三條、第三十一條、第三十五條的規(guī)定中，聽證只是作為處理信訪事項(xiàng)可以選擇的方法和程序，而不是作為必需的處理方法和程序;在第三十一條也只是列明了聽證的幾個(gè)關(guān)鍵要素，并未規(guī)定要求。從法理上說，信訪聽證既不是行政機(jī)關(guān)作出信訪處理意見前的必備程序，也不是依據(jù)信訪人申請(qǐng)必行的程序。對(duì)是否聽證，行政機(jī)關(guān)有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這從某種程度上弱化了信訪聽證制度的法律定位。

（2）增加復(fù)查環(huán)節(jié)的信訪聽證?！缎旁L條例》第三十一條規(guī)定了信訪事項(xiàng)辦理聽證，第三十五條規(guī)定了復(fù)核聽證，沒有對(duì)復(fù)查環(huán)節(jié)舉行聽證的規(guī)定。

（3）明確信訪聽證結(jié)論的效力。信訪聽證結(jié)論是為行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)提供決定性意見還是參考意見，是信訪聽證制度設(shè)計(jì)的一個(gè)核心問題，應(yīng)當(dāng)把聽證結(jié)論作為做出最終裁決的重要依據(jù)。

（二）在制度層面健全完善信訪聽證操作規(guī)則

（1）擴(kuò)大信訪聽證范圍?？梢圆捎昧信e式和概括式并用的方法，明確涉及人數(shù)較多、群眾反映強(qiáng)烈、問題錯(cuò)綜復(fù)雜、久拖不決的等列入聽證范圍。

（2）放寬信訪聽證的啟動(dòng)方式。信訪聽證可采用行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)和信訪人申請(qǐng)啟動(dòng)。

（3）保障信訪聽證的中立性。為保證信訪聽證主持人和聽證員的中立性，可引入由信訪人選擇的規(guī)則，除聽證主持人外，聽證員一部分由聽證組織機(jī)關(guān)從聽證員人才庫中選擇，一部分由信訪人選擇。

（4）完善信訪事項(xiàng)辦理各環(huán)節(jié)的銜接。在信訪事項(xiàng)辦理、復(fù)查、復(fù)核三個(gè)環(huán)節(jié)中，均可能適用信訪聽證，但為了保證聽證的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，必須明確相互之間的銜接。

（5）將信訪調(diào)解引入聽證程序。信訪聽證通過公平對(duì)話、平等協(xié)商、相互溝通，達(dá)到查明事實(shí)、講明道理、化解矛盾的目的。但不能期望通過聽證的信訪事項(xiàng)全部得到妥善化解、信訪人全部息訴罷訪?？梢赃\(yùn)用調(diào)解，綜合運(yùn)用情、理、法，促使雙方達(dá)成共識(shí)。聽證的信訪事項(xiàng)以調(diào)解的方式結(jié)案后，信訪人以同一事實(shí)和理由繼續(xù)信訪的，不再受理。

（6）完善相關(guān)程序設(shè)計(jì)和法律責(zé)任。為保證信訪聽證的公開、公平、公正，還要進(jìn)一步完善聽證相關(guān)的程序設(shè)計(jì)，對(duì)違反信訪聽證的法律責(zé)任作出詳細(xì)而全面的規(guī)定。

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基金項(xiàng)目：本文為中共安徽省委黨校2018年度重點(diǎn)課題《信訪聽證制度運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策》，課題編號(hào)QS2018023，階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：毛玉勇（1970-），男，漢族，安徽省亳州市人，職稱：副教授，學(xué)歷：研究生，研究方向：憲法和行政法、法理學(xué)。