淺談強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建議——以福建省南平市為例

余　丹

淺談強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建議——以福建省南平市為例

余丹

（福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院福建福州350000）

在新時(shí)代全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的末梢，如何精準(zhǔn)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有重大現(xiàn)實(shí)意義。文章以福建省南平市為例，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的演變及履職存在的問題，提出了職能轉(zhuǎn)變的建議，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。

鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；政府職能；職能轉(zhuǎn)變

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的演變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍的黨務(wù)政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)時(shí)所承擔(dān)的職能，如政治、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和綜治維穩(wěn)等職能新。

1994年，全國實(shí)施財(cái)政分稅制改革，南平市鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨越來越大的財(cái)政壓力，保運(yùn)轉(zhuǎn)、保飯碗成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要任務(wù)。2011年，南平市按照統(tǒng)一部署，進(jìn)行新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)主要職能，統(tǒng)一將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置為“五辦、五中心”。2018年3月，省委省政府出合《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施方案》，對(duì)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出部署。

從以上情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向是從注重管理向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，從包攬包辦向規(guī)范法治轉(zhuǎn)變，從保運(yùn)轉(zhuǎn)向促發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2 南平市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行存在的問題

南平市共有43 個(gè)鄉(xiāng)、72 個(gè)鎮(zhèn)，這115 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)占據(jù)南平市廣闊的土地面積，擁有全市近七成的戶籍人口。目前市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位與其日常運(yùn)行之間存在一定程度的脫節(jié)，不能精準(zhǔn)匹配，影響其良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)方面

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任似乎無限大、權(quán)力卻相對(duì)有限，缺乏相對(duì)自主性，常處于“看得見的管不著，管得著的看不見”困境。2006年，中央提出“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力減輕，另一方面也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性弱化，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣級(jí)政府的依賴?？己巳蝿?wù)層層加碼，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，疲于應(yīng)付過多的“一票否決”，牽扯了主要工作精力，無暇他顧，對(duì)基層農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際需求關(guān)注不夠。

2.2 公共服務(wù)方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)財(cái)力支撐保障，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，一些農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出。公共服務(wù)平合建設(shè)滯后，一些可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取購買服務(wù)方式的公共服務(wù)事項(xiàng)，仍停留在“養(yǎng)人辦事”，未向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變。

2.3 社會(huì)治理方面

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，因征地拆遷、房屋拆遷等因素引發(fā)的干群矛盾持續(xù)加劇，農(nóng)村社會(huì)矛盾凸顯，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，基層面臨的矛盾也更加復(fù)雜，農(nóng)村利益主體日益多元化、利益訴求更加廣泛，基層社會(huì)治理面臨諸多挑戰(zhàn)，綜治維穩(wěn)壓力較大。

2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)方面

在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面還需進(jìn)一步提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上生活條件相對(duì)簡陋，經(jīng)濟(jì)待遇不如城區(qū)，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨留不住人才、吸引不了人才的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制干部發(fā)展空間有限，專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力弱化。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)的主要職能

3.1 加強(qiáng)黨的建設(shè)

一是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要切實(shí)履行好鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，認(rèn)真抓好管黨治黨責(zé)任。二是加強(qiáng)基層組織建設(shè)。以村級(jí)換屆為契機(jī)，配齊配強(qiáng)村級(jí)班子，規(guī)范村支部與村委會(huì)關(guān)系，強(qiáng)化村支部在村級(jí)事務(wù)中的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨縱向到底。三是強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)作用。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，完善黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。

3.2 落實(shí)決策部署

一是建立高效行政機(jī)構(gòu)。以提升執(zhí)行能力、服務(wù)能力為原則，通過增加、新設(shè)、加掛、劃轉(zhuǎn)等行政手段進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置。二是合理配置人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。黨政干部要突出綜合管理，事業(yè)編制千部要突出專業(yè)技術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人崗相適。三是理順縣鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)關(guān)系?？h對(duì)鄉(xiāng)要“放權(quán)松綁”，鄉(xiāng)對(duì)村要“放手管好”，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子人事話語，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。

3.3 發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)

一是抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，“宜農(nóng)則農(nóng)”“宜商則商”“宜茶則茶”“宜工則工”“宜旅則旅”，堅(jiān)持因地制宜、突出綠色引領(lǐng)。二是加快建設(shè)特色小鎮(zhèn)。加快以建設(shè)特色小鎮(zhèn)為載體，以“水美南平”、“生態(tài)銀行”建設(shè)為導(dǎo)向，積極培育閩北特色小鎮(zhèn)。三是打好脫貪攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)貧困人口動(dòng)態(tài)管理，建立返貧重點(diǎn)關(guān)注貧困戶檔案，精準(zhǔn)打好產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧和生態(tài)建設(shè)扶脫貧組合拳。

3.4 健全公共服務(wù)

一是抓好鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，抓好民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)抓好農(nóng)村教育、衛(wèi)生、醫(yī)保、養(yǎng)老、社會(huì)保障等民生社會(huì)事業(yè)。二是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式，采取政府購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)，從“養(yǎng)人辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX辦事”，著力推動(dòng)城市公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸。三是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合治理。抓好農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲用水水源保護(hù)，完善鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)工作機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)社會(huì)治理

一是構(gòu)建多元化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。二是構(gòu)建現(xiàn)代化的綜治維穩(wěn)體系。加強(qiáng)普法教育，提升法治宣傳的實(shí)效性。探索更加科學(xué)、合理的維穩(wěn)處置與責(zé)任追究機(jī)制。三是構(gòu)建規(guī)范化的村民自治體系。積極發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”效應(yīng)，選優(yōu)配強(qiáng)村兩委，將返鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人、致富能人等培養(yǎng)成村兩委班子成員，完善村民自治。

4 強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建議

4.1 出臺(tái)相關(guān)政策文件

以精準(zhǔn)定位新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能為目標(biāo)，出合《關(guān)于圍繞全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》，進(jìn)一步細(xì)化定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，有效推動(dòng)南平市全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。

4.2 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核導(dǎo)向

健全完善縣(市、區(qū))對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性績效考核評(píng)價(jià)辦法，建立分區(qū)域、分類型的績效考核機(jī)制。招商引資工作不再作為縣(市、區(qū))對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的硬性考核指標(biāo)，但可作為正向激勵(lì)考核項(xiàng)目。堅(jiān)持依法行政原則，全面清理取消相關(guān)部門擅自增加的、隱性的“一票否決”。

4.3 構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行體制

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)，構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政運(yùn)行體制。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算執(zhí)行，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債，保持財(cái)政收支平衡。進(jìn)一步落實(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目資金配套政策，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展和公益事業(yè)實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)制度，包括從設(shè)計(jì)、預(yù)算到施工，實(shí)行經(jīng)費(fèi)打包，縣級(jí)以上政府根據(jù)地方財(cái)政情況，給予不同類型的項(xiàng)目支持。

4.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)，鍛造一支“五個(gè)過硬”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，突出專業(yè)、實(shí)用，打造一支實(shí)用型鄉(xiāng)土人才隊(duì)伍，培育適應(yīng)新時(shí)代的新型農(nóng)民。健全完善激勵(lì)機(jī)制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制干部發(fā)展空間，落實(shí)在崗位聘用、職級(jí)晉升和職稱評(píng)定方面的傾斜政策，在干部配備、專業(yè)方向、業(yè)務(wù)培訓(xùn)上突出服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要求。持續(xù)深化“南平機(jī)制”，健全完善科技特派員、下派黨員干部駐村任職以及黨群工作者等機(jī)制，助推鄉(xiāng)村振興。加大人文關(guān)懷，關(guān)心關(guān)愛基層干部，營造良好的政治生態(tài)和人文環(huán)境，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)激情。

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2095-1205(2019)07-134-02

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.07.83