國內(nèi)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系建設(shè)現(xiàn)狀▲

曾 竣 李永紅

(廣西壯族自治區(qū)疾病預(yù)防控制中心急性傳染病防制所，南寧市 530028電子郵箱：zengjunhf@126.com)

【提要】 隨著全球一體化的快速發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件打破地域界限，公共衛(wèi)生安全的影響愈發(fā)突出。我國在著力加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作的同時(shí)，不斷研究并應(yīng)用衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)(或評(píng)估)方法，積極探索衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的建設(shè)與應(yīng)用，查找并補(bǔ)強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，以提升衛(wèi)生應(yīng)急的能力和效率，并取得了一定成效。本文就近年來國內(nèi)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行綜述。

2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征疫情發(fā)生后，我國著力推進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)案規(guī)范的建設(shè)，通過衛(wèi)生應(yīng)急能力培訓(xùn)、衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、衛(wèi)生應(yīng)急技能競(jìng)賽等一系列措施，使得衛(wèi)生應(yīng)急體系和能力建設(shè)取得了長足發(fā)展。但我國衛(wèi)生應(yīng)急工作起步晚、發(fā)展不平衡，在某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)中仍存在不足。通過科學(xué)、系統(tǒng)、客觀的指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)國家或某個(gè)地區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)或某個(gè)行業(yè)部門、全面工作或某個(gè)方面(環(huán)節(jié))的衛(wèi)生應(yīng)急能力，能夠找出薄弱環(huán)節(jié)并加以改進(jìn)和完善，繼而不斷提高衛(wèi)生應(yīng)急工作質(zhì)量和效能。

1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建方法

1.1 指標(biāo)初步構(gòu)建的方法 多數(shù)研究者采取文獻(xiàn)分析、專家咨詢(訪談)或課題組討論的方式初步構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)[1-14]；部分研究在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)框架前還開展了專項(xiàng)調(diào)查[15-16]，力求評(píng)價(jià)的全面性以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的代表性和可行性。而評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多采用三級(jí)指標(biāo)結(jié)構(gòu)[1-2,5-8,10-14,16-18]，以提高其實(shí)際應(yīng)用的可操作性。

1.2 指標(biāo)篩選與權(quán)重計(jì)算 評(píng)價(jià)指標(biāo)的篩選基本采用德爾菲法，通過2～3輪專家咨詢，匯總、分析專家反饋意見，最終確定評(píng)價(jià)體系一級(jí)、二級(jí)乃至三級(jí)指標(biāo)。而權(quán)重計(jì)算方法則有較大區(qū)別，以采用層次分析法[12-13，18-19]和專家評(píng)分法[2，5-6，9-11，14-15，17]居多，其他方法如比例分配法[8，20-21]、加權(quán)法[8]、熵值法[22]、模糊綜合評(píng)價(jià)法[16]等也有應(yīng)用。其中，代吉亞等[22]分別采用層次分析法和熵值法計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，評(píng)價(jià)廣東省22家市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的應(yīng)急能力，兩種方法的評(píng)價(jià)結(jié)果非常接近，但認(rèn)為主觀賦權(quán)的層次分析法更適合應(yīng)急能力評(píng)估體系。

2 衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的評(píng)價(jià)對(duì)象及應(yīng)用效果

2.1 政府及相關(guān)部門綜合衛(wèi)生應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)體系 2011年，原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)制定了《國家衛(wèi)生應(yīng)急綜合示范縣(市、區(qū))創(chuàng)建工作指導(dǎo)方案》[23]，為促進(jìn)縣(市、區(qū))政府及相關(guān)部門衛(wèi)生應(yīng)急能力的提升發(fā)揮了積極作用。2013年，原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)應(yīng)急辦制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》[24]，該標(biāo)準(zhǔn)涉及體系建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍、裝備儲(chǔ)備、培訓(xùn)演練、宣教科研、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后評(píng)估共8個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包含24個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及82個(gè)三級(jí)指標(biāo)；并制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估調(diào)查問卷》，以省市縣衛(wèi)生行政部門為評(píng)價(jià)對(duì)象，在全國范圍內(nèi)開展衛(wèi)生應(yīng)急能力調(diào)查和評(píng)估，結(jié)果顯示省市縣各級(jí)在應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急處置、監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面的能力較強(qiáng)，在宣教科研、培訓(xùn)演練、善后評(píng)估方面的能力較弱[25]。

另外，相關(guān)部門也建立了具有較高實(shí)用性的市(區(qū))級(jí)或縣級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系。例如，孫海燕等[15]構(gòu)建了區(qū)級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急核心能力評(píng)估指標(biāo)體系，其包含組織指揮、工作規(guī)范、應(yīng)急隊(duì)伍、裝備儲(chǔ)備、培訓(xùn)演練、監(jiān)測(cè)預(yù)警、宣傳教育、實(shí)驗(yàn)室能力及應(yīng)急處置共9個(gè)一級(jí)指標(biāo)，32個(gè)二級(jí)指標(biāo)，通過對(duì)上海市黃浦區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急核心能力進(jìn)行評(píng)估，驗(yàn)證該指標(biāo)體系具有可操作性及實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。仇蕾潔等[1]針對(duì)縣級(jí)衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了農(nóng)村基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該體系包含人力資源、資金資源、物資資源、信息資源、技術(shù)資源、人群健康水平等6個(gè)維度，共12個(gè)一級(jí)指標(biāo)、56個(gè)二級(jí)指標(biāo)，涵蓋應(yīng)急面廣，具有較高的實(shí)用價(jià)值。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)體系 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為衛(wèi)生應(yīng)急的主要技術(shù)力量，是衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的主要對(duì)象。近年來，相關(guān)評(píng)價(jià)研究主要集中在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)[2，16-18，26]，涉及醫(yī)療[3]、衛(wèi)生監(jiān)督[27]、檢驗(yàn)檢疫[4]等部門。

河北省疾病預(yù)防控制中心構(gòu)建了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置能力綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該體系涵蓋接報(bào)疫情、快速反應(yīng)、現(xiàn)場(chǎng)人員及裝備、現(xiàn)場(chǎng)疫情處理、現(xiàn)場(chǎng)回答提問、調(diào)查報(bào)告共6類一級(jí)指標(biāo)，20項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，通過對(duì)河北省11個(gè)市級(jí)疾控部門的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置能力進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核排序，證明該評(píng)價(jià)體系科學(xué)性強(qiáng)、可行性好，并能客觀地反映各市應(yīng)急能力的優(yōu)勢(shì)與不足[28]。廈門市疾病預(yù)防控制中心建立了一套疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力常規(guī)量化考核指標(biāo)體系，包含疾控機(jī)構(gòu)基本情況、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處置能力、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力、應(yīng)急保障能力、教育培訓(xùn)能力、信息通報(bào)和發(fā)布共7項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，20項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和44項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，可較好地反映廈門市疾控機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力[6]。廣東省疾病預(yù)防控制中心建立了廣東省疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系，該體系包含應(yīng)急管理體系建設(shè)、 應(yīng)急人力資源、 監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急處置能力、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力、應(yīng)急保障能力、培訓(xùn)和演練、 健教宣傳與媒體溝通等8個(gè)一級(jí)指標(biāo)，共24個(gè)二級(jí)指標(biāo)和60個(gè)三級(jí)指標(biāo)，該體系的評(píng)價(jià)結(jié)果能反映出廣東省各地的實(shí)際水平[7]。浙江省疾病預(yù)防控制中心建立了疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其由應(yīng)急體系、應(yīng)急隊(duì)伍、 應(yīng)急保障、應(yīng)急處置、監(jiān)測(cè)預(yù)警、科研與合作交流以及信息溝通與部門協(xié)作共7個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，包含22個(gè)二級(jí)指標(biāo)和77個(gè)三級(jí)指標(biāo)，該指標(biāo)體系符合疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)要求[8]。

在其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)方面，王友水等[27]構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)食品安全應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)指揮和管理、現(xiàn)場(chǎng)控制措施、突發(fā)公共衛(wèi)生事件查處情況共4個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目，在2010年湖南省運(yùn)會(huì)食品安全保障中的應(yīng)用結(jié)果顯示，該指標(biāo)體系內(nèi)容詳實(shí)、操作性強(qiáng)，為各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)食品安全應(yīng)急能力的提高和發(fā)展提供了參考和指南。另外，還有研究人員構(gòu)建了縣級(jí)綜合醫(yī)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[3]，以及口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力指標(biāo)體系[4]等，但尚未通過實(shí)際應(yīng)用進(jìn)行驗(yàn)證。

2.3 其他方面 國內(nèi)研究者也在其他方面嘗試開展衛(wèi)生應(yīng)急能力及突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置相關(guān)能力的評(píng)價(jià)工作，如應(yīng)急隊(duì)伍[5，29]、個(gè)人能力[9]、培訓(xùn)演練[10，30]、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與溝通[20，31]、預(yù)案管理[11]、事件影響[12]、社會(huì)動(dòng)員[13]等。但這些多停留在理論階段，實(shí)際應(yīng)用尚少見。

3 不足與建議

近年來，我國大量衛(wèi)生行業(yè)及醫(yī)學(xué)院校研究人員積極探索衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的建設(shè)與應(yīng)用，并取得了一定成效，但也存在一些不足：(1)衛(wèi)生應(yīng)急工作涉及領(lǐng)域廣而內(nèi)容雜，在缺乏統(tǒng)一構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)和方法的情況下，研究者多從自身認(rèn)知和工作實(shí)際出發(fā)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式出現(xiàn)明顯差別，不利于評(píng)價(jià)結(jié)果的比對(duì)和利用；(2)建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多停留在評(píng)價(jià)指標(biāo)框架上，即只有指標(biāo)和權(quán)重而缺乏細(xì)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，存在“如何使用”的實(shí)際困難；(3)評(píng)價(jià)體系研究缺乏“構(gòu)建—應(yīng)用—改進(jìn)”的系統(tǒng)性、連續(xù)性，不利于衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的完善和推廣應(yīng)用。對(duì)此，一些研究者也給出了相應(yīng)的建議：(1)建議盡早建立和完善適合我國實(shí)際情況的評(píng)估機(jī)制，定期開展衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估，從而科學(xué)地指導(dǎo)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)劃和衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)[25，32]；(2)評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)應(yīng)遵循具有可行性、代表性、相對(duì)獨(dú)立性、可比性以及數(shù)量適量的原則[6]；(3)篩選指標(biāo)應(yīng)將數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法與專家小組討論方法相結(jié)合，從理論與實(shí)踐兩方面確保指標(biāo)篩選的科學(xué)性和可行性[14]；(3)評(píng)估工作應(yīng)以改善為目的，應(yīng)注重橫向與縱向比較相結(jié)合、上級(jí)督導(dǎo)與自我評(píng)價(jià)相結(jié)合[10]；(4)通過實(shí)證性評(píng)估工作的運(yùn)用進(jìn)一步明確指標(biāo)體系中“誰來使用”“如何使用”“結(jié)果如何應(yīng)用”等實(shí)際應(yīng)用中存在的問題[12]；(5)采取專家組評(píng)估或?qū)嵉卣{(diào)查和自填問卷結(jié)合的方式開展衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)估，以提高評(píng)估工作的可操作性和準(zhǔn)確性[7，25]。

另外，筆者認(rèn)為：(1)衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系應(yīng)在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，盡快形成規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的適用于全國至少是省級(jí)范圍的評(píng)價(jià)體系，并保持一定的穩(wěn)定性，以便于橫向和縱向比對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果；(2)建議將組織管理方面評(píng)價(jià)和技術(shù)層面評(píng)價(jià)區(qū)分開來，使評(píng)價(jià)體系更具針對(duì)性；(3)建議將評(píng)價(jià)體系指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，并配套調(diào)查問卷、評(píng)分細(xì)則等，以增強(qiáng)其可操作性。

4 展 望

目前，我國衛(wèi)生應(yīng)急工作已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，建立并完善衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系，通過評(píng)價(jià)查找不足，消除工作短板，對(duì)相關(guān)政策的制定以及具體工作的推進(jìn)均具有重大意義。與歐美國家相比，雖然我國衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，但目前已在多個(gè)領(lǐng)域開展了基礎(chǔ)研究，并得到初步應(yīng)用，且卓有成效。相信在當(dāng)前全國上下大力推進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急工作的形式下，通過廣大研究者的共同努力，我國一定會(huì)建立起適合國情和實(shí)際工作的、完善的、行之有效的衛(wèi)生應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系，服務(wù)并推動(dòng)國家和地區(qū)、行業(yè)和機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生應(yīng)急事業(yè)發(fā)展。