我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)及發(fā)展建議

曹禾維

(北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100871)

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)國際化的趨勢(shì)，世界各國對(duì)農(nóng)業(yè)的重視越來越高。WTO頒布了限制各國對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“綠箱”政策，全球幾大發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，以求得各國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定及發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

自古農(nóng)業(yè)靠天吃飯，完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以有效的分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)，是農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的基石?？v觀美國、日本農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)起到了決定性作用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性目標(biāo)會(huì)隨著一國的農(nóng)業(yè)發(fā)展、世界經(jīng)濟(jì)格局和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展環(huán)境的變遷而不斷調(diào)整和變化。而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自2007年政策財(cái)政補(bǔ)貼開始，補(bǔ)貼品和覆蓋地域大幅度增加，從中央和省級(jí)財(cái)政到地方市縣級(jí)財(cái)政對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼額度也越來越大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)完成了初步發(fā)展階段。本文分析我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策目標(biāo)、結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出具體意見。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 美國方面

2.1.1 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政治體系。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政治體系的核心機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司FCIC，美國聯(lián)邦政府在1938年通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保護(hù)法》，同時(shí)FCIC成立作為保險(xiǎn)產(chǎn)品的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，多年來，F(xiàn)CIC承擔(dān)了批準(zhǔn)和支持產(chǎn)品、批準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率、保費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)等責(zé)任；1996年，美國成立風(fēng)險(xiǎn)管理局RMA，監(jiān)督并管理農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)，同時(shí)FCIC從直接保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中退出，自此，RMA承擔(dān)批準(zhǔn)保險(xiǎn)產(chǎn)品、核準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率、管理保費(fèi)和補(bǔ)貼支出等責(zé)任，F(xiàn)CIC負(fù)責(zé)開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品和提供再保險(xiǎn)服務(wù)。在保險(xiǎn)市場中私營公司負(fù)責(zé)保險(xiǎn)產(chǎn)品的銷售、服務(wù)和理賠。

2.1.2 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)。1938～1980年，試驗(yàn)階段，成立《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)是對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，主要手段是災(zāi)害救濟(jì)撥款（ad hoc disaster payment）和緊急災(zāi)害貸款（emergence disaster loans）；

1980～1994年，推廣和擴(kuò)展階段，外因：歐盟、日本農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼加大，產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)勢(shì)明顯，出口加劇，導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品出口下滑，價(jià)格被迫下降，國內(nèi)儲(chǔ)備大增。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)是維持農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的戰(zhàn)略價(jià)值，此階段對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行直接價(jià)格補(bǔ)貼為主，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施政策不明晰；

1994年至今，新定位、高速發(fā)展階段，外因：世界貿(mào)易組織WTO通過《農(nóng)業(yè)協(xié)議》限制對(duì)農(nóng)產(chǎn)品直接價(jià)格補(bǔ)貼；美國政府先后出臺(tái)了《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》（1996），降低對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼，加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率的提高，2014年美國《農(nóng)場法》明確提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)：維持美國糧食安全、確保美國民眾廉價(jià)糧食供應(yīng)、幫助美國農(nóng)民收入平穩(wěn)增長和確保美國農(nóng)產(chǎn)品全球競爭力的重要舉措。

2.2 日本方面

2.2.1 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政治體系。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為三個(gè)層級(jí)：頂層為日本全國農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)會(huì)（NAIA），此協(xié)會(huì)的成員是中間層級(jí)全國47個(gè)都道府縣的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)，基層是由農(nóng)民會(huì)員組成的共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的合作社農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合。三個(gè)層級(jí)共同接受政府農(nóng)林水產(chǎn)大臣的督導(dǎo)，同時(shí)政府成立農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別賬戶和一般財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行支持和補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以基層、中間層的農(nóng)民組織為載體落實(shí)到農(nóng)民身上。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政治體系另外一個(gè)特色是保險(xiǎn)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)分開封閉運(yùn)行，保費(fèi)及保費(fèi)運(yùn)作的農(nóng)林漁業(yè)信用基金盈余不允許用作事業(yè)費(fèi)用支出，事業(yè)費(fèi)的三個(gè)來源包括：1、政府財(cái)政補(bǔ)貼；2、會(huì)員繳納附加費(fèi)（通常按保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例）；3、商業(yè)險(xiǎn)盈余補(bǔ)充，《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》規(guī)定共濟(jì)組合可以就農(nóng)村建筑物、農(nóng)機(jī)具等經(jīng)營能夠盈利的商業(yè)險(xiǎn)種，其盈余補(bǔ)充事業(yè)費(fèi)。

2.2.2 日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)。日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是以分散的個(gè)體農(nóng)戶為主，早在18世紀(jì)幕府時(shí)期（公元1603～1867年），日本引進(jìn)中國明朝的“設(shè)倉”、“廣惠倉”制度，政府建立倉儲(chǔ)后備，政策主要目標(biāo)是公共救濟(jì)；當(dāng)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度伊始普遍認(rèn)為是在二十世紀(jì)二十年代后期，1929年頒布《家畜保險(xiǎn)法》、1938年頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、1939年實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃、二戰(zhàn)及土改后1947年頒布的《農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)償法》等一系列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；二十世紀(jì)七十年代以后，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目做了多次修改，擴(kuò)大承保范圍和品種，開展對(duì)水果、園藝、旱田農(nóng)作物的保險(xiǎn)，此階段的政策目標(biāo)是加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保范圍和品種，降低政府補(bǔ)貼，商業(yè)保險(xiǎn)盈余補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

2.3 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)分析歸納及發(fā)展路徑總結(jié)及建議

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直未明確確立政策目標(biāo)。從2007年開始，每年的中央一號(hào)文件及2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中可以看出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和城市化發(fā)展而變化，總結(jié)歸納可得出：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配合推進(jìn)政策性森林的建設(shè)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配合農(nóng)業(yè)的信貸金融服務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)防范；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防范洪水災(zāi)難；從2012年起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始擴(kuò)大保險(xiǎn)險(xiǎn)種和覆蓋面，實(shí)施補(bǔ)貼，逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)糧食作物、畜產(chǎn)品、森林作物提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)；從2016年起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保范圍繼續(xù)擴(kuò)大到漁業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)具等領(lǐng)域，并開始探索險(xiǎn)資與農(nóng)業(yè)金融資產(chǎn)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新融合。

3 我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供長足動(dòng)力，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)起決定性作用，中央在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、政策目標(biāo)、發(fā)展途徑、監(jiān)管等方面多次提出具體的指導(dǎo)意見。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本政策目標(biāo)是“提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力”，但各發(fā)達(dá)國家為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、減輕財(cái)政壓力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)都會(huì)復(fù)雜化。綜述可知農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)應(yīng)包括：1、保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)國家糧袋子的自我供應(yīng)；2、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障農(nóng)戶收入；3、降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，提升國家農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力；4、讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。

我國有將近14億人口，將飯碗牢牢端在自己手里并且飯碗里裝的是中國生產(chǎn)的糧食，是國家長治久安的根本。穩(wěn)定的發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自然和市場風(fēng)險(xiǎn)（尤其加入WTO以后）管理問題尤為關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村承包土地已基本完成確權(quán)工作，新一輪的承包政策和土地流程政策已明晰，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)，目前節(jié)點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營提供風(fēng)險(xiǎn)保障更為重要，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單獨(dú)或者與其他農(nóng)村金融、財(cái)政手段和措施共同在農(nóng)村扶貧和脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮重要作用，保險(xiǎn)扶貧模式通過機(jī)制和產(chǎn)品創(chuàng)新為貧困地區(qū)的人口編制安全網(wǎng)，為脫貧提供風(fēng)險(xiǎn)保障、信用增值和扶貧開發(fā)服務(wù)。

4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策調(diào)整建議

4.1 加快頂層設(shè)計(jì)

2018年3月，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概念提出十幾年后，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立，落實(shí)“三農(nóng)”工作的方針政策和決定部署，統(tǒng)籌推動(dòng)發(fā)展涉農(nóng)金融保險(xiǎn)等政策制定。建議在中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部委的帶領(lǐng)下，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)相關(guān)政策、財(cái)政支持，農(nóng)市場擴(kuò)大可促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)立法工作及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

4.2 深化農(nóng)村改革

4.2.1 加大農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村發(fā)展、貫徹中央政策的最基層、最堅(jiān)實(shí)的隊(duì)伍。實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動(dòng)，由點(diǎn)帶面，優(yōu)化組織隊(duì)伍，可選派優(yōu)秀干部到貧困村等。加強(qiáng)和改善村黨組織對(duì)村級(jí)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)村級(jí)組織服務(wù)農(nóng)民的能力。

4.2.2 領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍素質(zhì)提升。農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍素質(zhì)是黨執(zhí)政能力建設(shè)的關(guān)鍵問題，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要保證。建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，必須結(jié)合農(nóng)村黨組織的中心任務(wù)，堅(jiān)持不懈的努力；需要黨組織加強(qiáng)和改進(jìn)隊(duì)伍的教育、管理和服務(wù)，造就一批農(nóng)村管理、農(nóng)業(yè)發(fā)展的復(fù)合型人才。

4.2.3 產(chǎn)業(yè)改革。優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)產(chǎn)品深耕細(xì)作。在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入和推廣，加強(qiáng)鮮花農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)機(jī)、智慧農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)的實(shí)施，推進(jìn)農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化推進(jìn)進(jìn)度。推進(jìn)農(nóng)業(yè)做“走出去”，配合“一帶一路”政策，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)跨境投資，特色農(nóng)產(chǎn)品出口，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的出口。

4.3 加大財(cái)政補(bǔ)貼

優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策，完善保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)銜接配合。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼重點(diǎn)是糧食作物、重要農(nóng)產(chǎn)品和深度貧困地區(qū)，但有些果蔬對(duì)于地方也是重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)物，中央財(cái)政也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。關(guān)于林業(yè)、漁業(yè)，有關(guān)主管部門應(yīng)和中央財(cái)政一起促進(jìn)相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品的創(chuàng)新和發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營并參保，為擴(kuò)大經(jīng)營做準(zhǔn)備。