制度變遷視角下河長(zhǎng)制分析

匡尚毅，黃濤珍

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

2007年，無(wú)錫市太湖流域爆發(fā)嚴(yán)重的藍(lán)藻水體污染，造成了全市的生活用水危機(jī)，引起舉國(guó)關(guān)注。同年，無(wú)錫市市委、市政府頒布《無(wú)錫市河( 湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，在全國(guó)范圍內(nèi)首次實(shí)施河長(zhǎng)制。無(wú)錫市委、市政府為無(wú)錫市64條主要河流分別設(shè)立“河長(zhǎng)”，由市委、市政府主要部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，并且將79個(gè)河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容[1]。次年，江蘇省發(fā)布《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”的通知》，規(guī)定“河長(zhǎng)”的主要職責(zé)為“組織編制并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施所負(fù)責(zé)河流的水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決工作中的矛盾和問(wèn)題，抓好督促檢查，確保規(guī)劃、項(xiàng)目、資金和責(zé)任‘四落實(shí)’，帶動(dòng)治污工作的深入開(kāi)展”。隨著江蘇省河長(zhǎng)制取得的實(shí)踐效果以及水利部對(duì)河長(zhǎng)制的推介，各省紛紛響應(yīng)。在中央文件出臺(tái)之前，全國(guó)25個(gè)省市區(qū)開(kāi)展了河長(zhǎng)制探索，其中京、津、蘇、浙等共計(jì)8個(gè)省市區(qū)專門(mén)出臺(tái)文件，其余省市區(qū)不同程度上地試行河長(zhǎng)制[2]。2016年12月，中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》對(duì)河長(zhǎng)制提出了總體要求，明晰了6項(xiàng)主要任務(wù)和4大保障措施，河長(zhǎng)制的大幕徐徐拉起，標(biāo)志著河長(zhǎng)制正式由地方治河對(duì)策提升至國(guó)家意志。2017年各省(市、區(qū))委辦公廳、政府辦公廳相繼印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施方案，參照中央發(fā)文并結(jié)合本省情況，明確主要任務(wù)和保障措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了河長(zhǎng)職能。

1 制度變遷理論分析框架

道格拉斯·諾斯是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表性人物，在其重要的著作《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書(shū)中表明制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，其主要作用就是建立穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)以減少不確定性[3]。如果制度環(huán)境發(fā)生變化致使經(jīng)濟(jì)主體的利益格局發(fā)生改變，如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新[4]，而組織是促成這種創(chuàng)新的主角。簡(jiǎn)單地說(shuō)，其動(dòng)因在于成本與收益的比較，獲得制度收益，減少制度成本或交易費(fèi)用，即當(dāng)要素的相對(duì)價(jià)格和組織的偏好發(fā)生改變時(shí)，制度變遷就會(huì)發(fā)生，這些要素價(jià)格涉及到作為制度理論基礎(chǔ)的人類行為理論和交易費(fèi)用理論。林毅夫在其論文中認(rèn)為制度是一種公共物品，制度變遷可以使用“需求-供給”框架進(jìn)行分析，并進(jìn)一步把制度變遷方式劃分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是一群(個(gè))人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷,必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到獲利機(jī)會(huì)引起；強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷，可以純粹因在不同選民集團(tuán)間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生[5]。誘致性變遷特點(diǎn)可概括為盈利性和自發(fā)性，盈利性可以解釋為制度變遷的前提是預(yù)期收益高于成本，而自發(fā)性指的是該變遷是一種自下而上、由局部到整體的緩慢過(guò)程，其轉(zhuǎn)換、替代、擴(kuò)散都需要時(shí)間。強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)則為由上而下，政府(國(guó)家)為主體，以強(qiáng)制性手段變革制度。

我國(guó)的河長(zhǎng)制度是在原有制度均衡的打破，受到誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷雙重影響下產(chǎn)生、發(fā)展的。河湖管理體制中的“九龍治水”，往往是一個(gè)涉水問(wèn)題涉及流域機(jī)構(gòu)、環(huán)保、水利、國(guó)土等眾多部門(mén)，所謂“環(huán)保不下水，水利不上岸”，容易推諉扯皮。由此導(dǎo)致的外部性、交易費(fèi)用問(wèn)題是河長(zhǎng)制產(chǎn)生的重要?jiǎng)右?，之后幾?jīng)發(fā)展一項(xiàng)誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝膹?qiáng)制性制度變遷。

2 水資源管理制度變遷過(guò)程

2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的河湖管理制度

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大致為中華人民共和國(guó)成立初期至改革開(kāi)放前后。中華人民共和國(guó)成立后不久，中央人民政府便設(shè)立水利部，主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)的水利相關(guān)工作，以防洪、防澇以及灌溉等為主，而農(nóng)田水利、內(nèi)河航運(yùn)和水力發(fā)電等分別歸屬于不同的政府部門(mén)管理。在各地方行政區(qū)劃內(nèi)也成立相對(duì)應(yīng)的水利行政部門(mén)管理本行政區(qū)劃的水利相關(guān)工作，實(shí)行分散的多部門(mén)管理形式。

20世紀(jì)50年代,我國(guó)陸續(xù)籌建成立長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)等流域機(jī)構(gòu),這些流域機(jī)構(gòu)的功能偏向在流域整體規(guī)劃與防汛調(diào)度、設(shè)施建設(shè)等。在這一時(shí)期雖然有流域機(jī)構(gòu)，但是與河湖管理相關(guān)的職能(諸如利用、保護(hù)、開(kāi)發(fā)等)大多由人民政府的相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)。由于管理上的多部門(mén)管理，致使不同部門(mén)間存在矛盾、利益沖突，造成地方政府間、各職能部門(mén)間的矛盾，即所謂“條(部門(mén))”、“塊(流域)”矛盾，不利于河湖資源的整體管理。

2.2 轉(zhuǎn)型時(shí)期的河湖管理制度

這段時(shí)期指的是改革開(kāi)放后至2016年中央正式推行河長(zhǎng)制。改革開(kāi)放以后,我國(guó)河湖管理體制由原來(lái)的多頭管理,權(quán)、責(zé)、利不明確逐漸向河湖資源的統(tǒng)一管理,權(quán)、責(zé)、利相對(duì)明確的階段轉(zhuǎn)變[6]。1988年出臺(tái)《中國(guó)人民共和國(guó)水法》，規(guī)定了對(duì)河湖資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度，并且重新組建水利部，明確了水利部負(fù)責(zé)全國(guó)河湖的統(tǒng)一管理工作。次年頒布《環(huán)境保護(hù)法》,規(guī)定各級(jí)環(huán)保部門(mén)成為對(duì)水污染防治進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)。

20世紀(jì)80年代，我們通常所說(shuō)的7大流域機(jī)構(gòu)全部成立,作為水利部的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各流域的防洪抗旱調(diào)度和水資源管理,與此同時(shí)，其下設(shè)有水資源保護(hù)局，和環(huán)保部門(mén)實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)。2002年新修訂的《水法》頒布，明確國(guó)家對(duì)河湖資源實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制，國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在管轄的范圍內(nèi)行使法律、法規(guī)以及主管部門(mén)授予的河湖管理和監(jiān)督職責(zé)。但是在實(shí)際運(yùn)行中，河湖流域管理和區(qū)域管理2者結(jié)合的制度并沒(méi)有有效地建立起來(lái)，缺乏相互溝通、協(xié)調(diào)，仍然存在著水利益矛盾。

2.3 新時(shí)期河湖管理制度的發(fā)展

所謂新時(shí)期即指中央全面推行河長(zhǎng)制之后的時(shí)間段。2007年的太湖“藍(lán)藻”事件以及之后的多起因水污染產(chǎn)生的癌癥村事件等，充分暴露出在河湖管理方面國(guó)家與地方條塊分割、流域與行政區(qū)域“九龍治水”的弊端。無(wú)錫市政府率先作出改變，提出河長(zhǎng)制，后得到中央政府認(rèn)可，于2016年正式印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，次年，各省紛紛出臺(tái)文件實(shí)行河長(zhǎng)制。

河長(zhǎng)制，即河長(zhǎng)由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，協(xié)調(diào)各方力量，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水污染治理的制度。我們可以理解為管理主體的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，由分散多頭到集中規(guī)劃，這也是新時(shí)期下河湖管理的發(fā)展方向。

3 河長(zhǎng)制實(shí)施動(dòng)因分析

3.1 明晰河湖管理的責(zé)、權(quán)、利，減少外部負(fù)效應(yīng)

具有外部性的公共物品通常由政府提供，而這種外部性既有正向的也有負(fù)向的。解決該問(wèn)題的通用做法則是一體化，明晰產(chǎn)權(quán)、減少外部性，正如登姆塞茨所說(shuō)“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)[7]”。產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系效率的運(yùn)行有著重要的影響，根據(jù)科斯定律我們知道在交易費(fèi)用不為零的前提下，不同的產(chǎn)權(quán)界定對(duì)資源配置的效率是不同的。然而作為公共物品的河湖治理，用市場(chǎng)機(jī)制明確此類公共物品的排他性產(chǎn)權(quán)具有一定的難度，需由政府進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)經(jīng)由市場(chǎng)界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)配置資源代價(jià)高昂時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、指引資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置就成合理的選擇[8]。實(shí)施河長(zhǎng)制，由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，明確了其河湖治理的權(quán)利和義務(wù)，這樣便可以最大限度地整合資源，避免了“九龍治水”、多頭管理的弊端，有效地提高了河湖治理的效率。我國(guó)并不缺少河湖治理的相關(guān)法律法規(guī)，根源在于行之有效的執(zhí)行制度的缺位，導(dǎo)致執(zhí)行力不足。河湖治理本身就是綜合性工作，但在現(xiàn)行的行政體系下往往視為個(gè)別部門(mén)的責(zé)任，而且部門(mén)間存在著利益壁壘。河長(zhǎng)制打破了這種壁壘，將河湖治理的效果和地方權(quán)力中心聯(lián)系起來(lái)，使得外部性內(nèi)在化，從各省發(fā)布的文件中可以略知一二。比如浙江省規(guī)定河長(zhǎng)履職考核情況列為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要來(lái)源。對(duì)成績(jī)突出的給予表?yè)P(yáng)，對(duì)敷衍工作、考核不合格者給予批評(píng)。

3.2 交易費(fèi)用與技術(shù)因素

在制度變遷理論中，只有當(dāng)邊際收益大于邊際成本時(shí)一項(xiàng)制度才會(huì)被創(chuàng)新，因此，減少交易費(fèi)用成為制度變遷的重要?jiǎng)右颉＝灰踪M(fèi)用除衡量交換物價(jià)值、保護(hù)權(quán)利外，還包括監(jiān)管和實(shí)施的成本。諾斯在對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)考察時(shí)得出交易確有成本的結(jié)論，而制度的運(yùn)行同樣需要成本，諸如制度存在著制訂、實(shí)施、維護(hù)和變革包含著十分復(fù)雜的交易活動(dòng)，因而必然存有制度制訂、運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)施、監(jiān)督、維護(hù)以及變革等各類成本。以河湖治理制度為例，除了治理本身所需金錢(qián)成本(治污費(fèi)用、監(jiān)管費(fèi)用)外，還存在著治理的時(shí)間成本、部門(mén)間協(xié)調(diào)的隱含成本等。技術(shù)因素同樣影響著制度變遷，主要通過(guò)水資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)和信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用的降低。為了便于分析，我們可以將河長(zhǎng)制理解為領(lǐng)導(dǎo)干部的“承包責(zé)任制”，河湖治理的效果對(duì)應(yīng)到人，不再籠統(tǒng)地歸結(jié)為政府部門(mén)。在現(xiàn)行的行政體制下，相關(guān)部門(mén)的執(zhí)行力度更強(qiáng)、執(zhí)行效率更高，減少了部門(mén)間推諉的現(xiàn)象，縮短了行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)時(shí)間。從技術(shù)的角度分析，一方面，在技術(shù)相對(duì)落后時(shí),由于信息的相對(duì)缺乏和分散,河湖治理采取的是多頭管理的形式，而隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息更易集成與傳遞,必然趨向相對(duì)統(tǒng)一的管理形式。河長(zhǎng)制恰好符合這樣相對(duì)統(tǒng)一的管理形式，是制度變遷的必然選擇。另一方面，水資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的進(jìn)步為減少治理費(fèi)用提供了可能，諸如節(jié)水技術(shù)、排污技術(shù)、防污技術(shù)等。

3.3 預(yù)期收益大于預(yù)期成本帶來(lái)的組織偏好的改變

組織偏好是指基于多個(gè)備選方案,組織的選擇往往具有偏向性，通常選擇較低的交易成本和較高的預(yù)期收益的方案。如前所述，如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新，即當(dāng)制度實(shí)施的收益超過(guò)實(shí)施的成本，追求利益最大化的組織必然會(huì)采取該制度。

圖1是根據(jù)太湖流域健康狀況報(bào)告的數(shù)據(jù)繪制的2007-2016年太湖流域重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)趨勢(shì)圖，是對(duì)太湖流域108個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)得到的結(jié)果。河長(zhǎng)制發(fā)軔于太湖流域，在實(shí)行河長(zhǎng)制后太湖流域重點(diǎn)水功能區(qū)的達(dá)標(biāo)率整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，由2007年的22.5%上升至2016年的56.5%，效果有目共睹。

圖1 2007-2016年太湖流域重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率Fig.1 The pass rate of key water functional zones in Taihu Lake Basin from 2007 to 2016

江蘇省是最早推行河長(zhǎng)制的省份，2008年江蘇省政府就印發(fā)了《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”的通知》。圖2是依據(jù)江蘇省2003-2016年水資源公報(bào)繪制的各類水質(zhì)變化趨勢(shì)圖。由圖2可知，Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)占比呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，而劣Ⅴ類水質(zhì)占比呈明顯下降趨勢(shì)。Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)占比由2003年的3.6%上升至2008年的7.6%再到2016年的10.4%；Ⅴ類水質(zhì)占比2003年為13.4%，至2008年仍為13.4%，這幾年內(nèi)變化波動(dòng)幅度很小，直到2016年占比變?yōu)?.4%；劣Ⅴ類水質(zhì)占比由2003年的41.6%下降到2008年的38.0%，至2016年水質(zhì)占比僅為11.0%。以2008年為界限，2003-2008年這段時(shí)間水質(zhì)占比無(wú)論是上升還是下降，波動(dòng)幅度相對(duì)較小，而2008-2016年期間波動(dòng)幅度相對(duì)較大，有了比較大的變化。整體來(lái)看，江蘇省水質(zhì)呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)水占比越來(lái)越高，劣質(zhì)水占比大幅降低的趨勢(shì)，尤其是在2008年推行河長(zhǎng)制之后，這種趨勢(shì)更加的明顯。

圖2 江蘇省2003-2016年各類水質(zhì)占比變化情況Fig.2 The proportion of water quality in Jiangsu Province from 2003 to 2016

不難發(fā)現(xiàn)推行河長(zhǎng)制的收益是顯著的，這種現(xiàn)實(shí)收益和預(yù)期收益以及面臨的水環(huán)境危機(jī)必然會(huì)帶來(lái)組織偏好的改變，使得制度變遷成為可能。

4 河長(zhǎng)制變遷的方式選擇

回顧我國(guó)河湖治理體制變革的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，它是朝著一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的管理方向邁進(jìn)的。中華人民共和國(guó)成立初期實(shí)行分散的多部門(mén)管理形式，這是礙于客觀條件所限，權(quán)、責(zé)、利不是十分清晰；改革開(kāi)放后各部門(mén)權(quán)、責(zé)、利更加明確，逐漸向水資源統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，實(shí)施統(tǒng)一管理和分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度，進(jìn)入新千年，明確國(guó)家對(duì)河湖資源實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合的管理體制。當(dāng)下推行的河長(zhǎng)制采取更為統(tǒng)一的管理方法，以領(lǐng)導(dǎo)“責(zé)任制”協(xié)調(diào)各方力量。整個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，其動(dòng)力來(lái)自減少負(fù)外部性和制度費(fèi)用，最終實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

在河湖治理制度變遷過(guò)程中，政府起著主導(dǎo)作用。如前所述，河湖治理制度作為一種公共物品，有著極強(qiáng)的外部性，其變遷由政府推動(dòng)是最具效率的。因此，無(wú)論是流域管理與行政管理相結(jié)合的管理制度，還是河長(zhǎng)制這樣管理主體的綜合協(xié)調(diào)制度都屬于在政府主導(dǎo)下完成的強(qiáng)制性制度變遷。當(dāng)然，這也并不是絕對(duì)的。以河長(zhǎng)制為例，地方性政府在面對(duì)水環(huán)境危機(jī)時(shí)，在原有的治理制度下難以滿足社會(huì)民眾的期望，自發(fā)地采取河長(zhǎng)制，即屬于誘致性制度變遷。

4.1 河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程的誘致性制度變遷

河長(zhǎng)制的產(chǎn)生源于水資源危機(jī)和管理體制問(wèn)題。水資源危機(jī)表現(xiàn)在水資源供給與水資源需求之間的矛盾，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致對(duì)水資源的需求在不斷增加，然而水資源稟賦決定了其作為自然資源必然具有有限性和稀缺性的特點(diǎn)，即水資源供給數(shù)量和環(huán)境承載力是有限的。在水資源管理體制問(wèn)題上，水資源流域管理與行政管理相結(jié)合的體制難以有效地解決水資源的供需矛盾，管理體制中存在的部門(mén)間的矛盾和區(qū)域間的利益沖突更是暴露這種管理體制的弊端。當(dāng)時(shí)全國(guó)各地均有水污染的新聞報(bào)道，2004年的四川沱江特大水污染事故、2006年的湖南岳陽(yáng)砷污染事件等，都引起了社會(huì)民眾的關(guān)注。2007年太湖的“藍(lán)藻”大爆發(fā)成為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，社會(huì)輿論壓力倒逼無(wú)錫市政府作出改變，將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)納入到政績(jī)考核中，進(jìn)而演變?yōu)楹娱L(zhǎng)制。這樣一種“由下至上”的變革恰恰符合誘致性制度變遷的特點(diǎn)：在原來(lái)的流域管理與行政管理相結(jié)合的制度安排下，公眾無(wú)法得到獲利機(jī)會(huì)、社會(huì)需求無(wú)法得到滿足，引發(fā)了河湖管理制度的變革。

4.2 河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程的強(qiáng)制性制度變遷

河長(zhǎng)制由創(chuàng)設(shè)到實(shí)施的過(guò)程中政府發(fā)揮了重要作用。面對(duì)2007年太湖“藍(lán)藻”爆發(fā)帶來(lái)的強(qiáng)烈的輿論危機(jī)，無(wú)錫市頒布《無(wú)錫市河( 湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》；次年，江蘇省政府下發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流試行“雙河張制”的通知》，2013年浙江省印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》，河長(zhǎng)制上升至省級(jí)層面；由于先期實(shí)施河長(zhǎng)制的省份取得了顯著效果，2016年末，中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，正式提出于全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施河長(zhǎng)制，在中央政府的大力推動(dòng)下，目前全國(guó)共有31個(gè)省級(jí)行政單位和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施河長(zhǎng)制，共有省級(jí)河長(zhǎng)336人。至此，河長(zhǎng)制由地方性創(chuàng)舉上升至國(guó)家意志，誘致性制度變遷逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性制度變遷。河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中的顯著特點(diǎn)是由政府命令(政府文件)形式引入和實(shí)行的，這種“自上而下”的強(qiáng)制實(shí)施方式是強(qiáng)制性制度變遷的顯著特點(diǎn)。

5 結(jié)論與展望

河長(zhǎng)制作為一種綜合管理制度，明確了河湖污染治理的責(zé)任、權(quán)利和利益，實(shí)現(xiàn)了減少外部性與交易費(fèi)用的目的，從河湖水質(zhì)的結(jié)果表明河長(zhǎng)制是制度創(chuàng)新的成功實(shí)踐。中國(guó)河湖治理制度轉(zhuǎn)變的過(guò)程符合制度變遷的進(jìn)程，河長(zhǎng)制的實(shí)施是歷史的必然選擇。河長(zhǎng)制變遷的路徑是清晰的：產(chǎn)生于人水矛盾，自下而上地推動(dòng)了河湖治理制度的變革，形成誘致型制度變遷。然后由地方性政府開(kāi)展試點(diǎn)，當(dāng)取得一定效果后得到中央的認(rèn)可，中央政府采取強(qiáng)制性方式、自上而下地推廣，形成強(qiáng)制性制度變遷。

河長(zhǎng)制已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，但是在操作過(guò)程中仍存有問(wèn)題。如上文所述，河長(zhǎng)制在整個(gè)制度變遷的過(guò)程中強(qiáng)制性制度變遷發(fā)揮了重要作用，而在實(shí)際操作過(guò)程中這種由上而下的“承包責(zé)任制”暗含“人治”的色彩。此種模式下短期內(nèi)可迅速地解決問(wèn)題，長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮仍有弊端，容易形成這樣一種模式：任何問(wèn)題最終都要依靠一個(gè)強(qiáng)有力的負(fù)責(zé)人督促解決。這種“承包責(zé)任制”帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題則是忽視了社會(huì)公眾的參與，最直接的后果就是考核與問(wèn)責(zé)的實(shí)際效果難以得到保障?，F(xiàn)有的考核機(jī)制多是由上而下，缺乏社會(huì)民間的監(jiān)督，考核往往流于形式，容易形成政績(jī)游戲。另外一點(diǎn)，河長(zhǎng)制設(shè)計(jì)之初是為解決部門(mén)間協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題，然而據(jù)筆者了解到，因組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)，很多事情還是匯集到水利部門(mén)，實(shí)際配合效果不盡如人意。此外，河長(zhǎng)制繞不開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的老話題。經(jīng)了解，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，以犧牲環(huán)境而獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為依然存在，一些高污染、高收益的項(xiàng)目建成投產(chǎn)就是最好的例證。解決這些問(wèn)題，在河長(zhǎng)制的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)以法治為基礎(chǔ)，推進(jìn)河長(zhǎng)制的制度化，同時(shí)引入社會(huì)力量，發(fā)揮非政府組織的力量，真正做到“綠水青山就是金山銀山”。目前，河長(zhǎng)制仍處于全國(guó)推廣階段，全國(guó)范圍內(nèi)的河長(zhǎng)制并未完全建立起來(lái)，仍存在進(jìn)一步完善的地方?？傊M(jìn)一步優(yōu)化河長(zhǎng)制，建立以法治為基礎(chǔ)、制度為保障、多方參與的長(zhǎng)效機(jī)制才是根本之道。