鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀及建議

郭 紅

（中共蘭州市委黨校 法學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730000）

黨的十九大報(bào)告指出，要走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興的道路，農(nóng)村人居環(huán)境方面還存在很多問題。開展農(nóng)村人居環(huán)境治理，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)方面短板，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富這一目標(biāo)不能忽略的關(guān)鍵一環(huán)。

一、實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境治理的背景

中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)村環(huán)境給人們普遍留下了 “臟、亂、差”的印象，與城市形成了鮮明的對(duì)比，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化。黨和政府高度重視農(nóng)村人居環(huán)境治理，先后印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》等文件［1］?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》再次指出，要加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板。因此，全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的迫切要求和必然之義。

2018年以來，在中央及地方的大力推動(dòng)下，農(nóng)村人居治理工作取得了很大進(jìn)展，農(nóng)村生活垃圾規(guī)范處理、農(nóng)村改廁工程按計(jì)劃逐步推進(jìn)，生活污水處理設(shè)施不斷健全，農(nóng)民生活環(huán)境有了很大改善，也積累了一些好的典型經(jīng)驗(yàn)。例如浙江省從2003年開始，在全省上下推進(jìn)“千村示范、萬村整治”工程，以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心，開展村莊整治建設(shè)［2］。浙江省把“千村示范、萬村整治”工程定位為一項(xiàng)“生態(tài)工程”，從產(chǎn)業(yè)入手，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、戶外運(yùn)動(dòng)、文化產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村變成了美麗的生態(tài)公園，使農(nóng)居變成了旅游者下榻休息的客房；一方面發(fā)展了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面改善了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)狀，促進(jìn)了鄉(xiāng)村全面振興，使得農(nóng)民收入不斷提高。在浙江，農(nóng)民人均純收入、農(nóng)家樂營(yíng)業(yè)收入、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額、農(nóng)村電商服務(wù)點(diǎn)數(shù)量等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都走到了全國(guó)前列?！扒f工程”成為“綠水青山就是金山銀山”理念在基層農(nóng)村的成功實(shí)踐。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理存在問題與現(xiàn)狀

當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理雖然取得了階段性的成效，涌現(xiàn)出一批例如浙江省的經(jīng)驗(yàn)典型，但總體來看，還存在以下幾個(gè)方面的問題：

一是農(nóng)村環(huán)境臟亂差問題在一定程度上仍然存在。由于基礎(chǔ)設(shè)施方面存在短板，加之農(nóng)業(yè)以種、養(yǎng)殖業(yè)為主，種植業(yè)化肥、地膜、焚燒秸稈、尾菜污染、養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞污染，都對(duì)農(nóng)村環(huán)境改善造成了壓力。

二是環(huán)境治理長(zhǎng)效管理機(jī)制尚未建立健全。農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要通過建立長(zhǎng)效機(jī)制發(fā)揮作用，需要充足的政策、資金以及技術(shù)方面的扶持。面對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)供給不足的問題，國(guó)家雖然投入了大量財(cái)政資金，但是仍然與實(shí)際需求有不小的距離。農(nóng)村環(huán)境治理利潤(rùn)空間小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致社會(huì)資本難以被吸引進(jìn)入。因此當(dāng)前對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入相對(duì)不足，影響了整治工作的順利開展。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及農(nóng)村污水處理、垃圾、農(nóng)村能源三個(gè)方面，管理薄弱是制約農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的一大難題，農(nóng)村垃圾處理工藝落后，加之大量城市垃圾違法違規(guī)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而目前的監(jiān)管力量難以覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，一些地方偷倒垃圾的現(xiàn)象難以根本杜絕。

三是農(nóng)民環(huán)保意識(shí)有待提高［3］。由于長(zhǎng)期以來農(nóng)村固有的生活習(xí)慣和環(huán)境，農(nóng)民對(duì)環(huán)境污染的潛在危害缺乏了解，自主參與的熱情和積極性還不強(qiáng)，因此農(nóng)民對(duì)改善人居環(huán)境的自主能動(dòng)性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，以往的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治中一定程度上存在政府全盤包辦、農(nóng)民被動(dòng)觀望的現(xiàn)象，不利于發(fā)揮農(nóng)民主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

三、針對(duì)存在的問題提出的意見與建議

（一）推廣先進(jìn)模式，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)［4］

國(guó)內(nèi)主要是浙江省。浙江“千村示范、萬村整治”工程在改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和做法。可以通過宣傳推廣浙江農(nóng)村人居環(huán)境的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)示范，來進(jìn)一步提升全國(guó)農(nóng)村環(huán)境整體水平。要認(rèn)真學(xué)習(xí)浙江在實(shí)踐中的一系列符合本地實(shí)際的典范、技術(shù)、方法和制度，讓基層的干部群眾學(xué)有榜樣、學(xué)有途徑，加速推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境整治力度，促使農(nóng)民積極參與到環(huán)境整治工作中來。

國(guó)外這方面做得比較好的是歐美和日本。他們主要是從法制和技術(shù)兩方面入手。一方面立法先行，通過制定相應(yīng)的農(nóng)村土壤、垃圾、廢水處理、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，完善環(huán)保法規(guī)體系，形成明確的權(quán)責(zé)分工，來約束污染排放者的行為。同時(shí)，政府加大對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)貼力度，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［5］。另一方面，嚴(yán)格管控環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)者的行為，從技術(shù)層面上加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理工作。學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，一是要針對(duì)農(nóng)村住戶居住分散的特點(diǎn)，采取靈活多樣的技術(shù)工藝，用較少的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)污染的就地處理和回收利用。二是要制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地的具體情況選擇合理的環(huán)境污染治理方式進(jìn)行示范和推廣。三是要強(qiáng)化管理。改變“重建設(shè)、輕維護(hù)”的做法，建立專業(yè)的運(yùn)行和維護(hù)服務(wù)體系，在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建成后加強(qiáng)后續(xù)管理。還要出臺(tái)配套政策，加強(qiáng)運(yùn)行維護(hù)方面的資金支持，保障環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期有效運(yùn)行。四是要完善相關(guān)法律法規(guī)。在法律法規(guī)的制定上要細(xì)致有序，設(shè)計(jì)考慮到各個(gè)方面，針對(duì)性和操作性要強(qiáng)，管理對(duì)象上要點(diǎn)面結(jié)合，管理手段要多樣，盡可能使法律法規(guī)具有較強(qiáng)的適用性。

（二）加大政策保障

農(nóng)村人居環(huán)境的整治需要資金的支持和保障［6］。在涉農(nóng)的資金利用方面可以調(diào)整思路，創(chuàng)新模式，充分發(fā)揮資金在治理農(nóng)村環(huán)境中的作用。通過項(xiàng)目資金的整合，優(yōu)化配置其用途，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目與基本農(nóng)田改造、新改擴(kuò)建規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)村新能源開發(fā)、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，充分發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)［7］。同時(shí)，探索農(nóng)村環(huán)境污染治理的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，可以采用招商引資、購(gòu)買服務(wù)、PPP等模式，吸引社會(huì)力量進(jìn)入垃圾、生活污水、秸稈、畜禽糞污處理等環(huán)境治理和資源化利用市場(chǎng)。通過吸引社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎С帧⑹袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)、農(nóng)民投工投勞的新模式。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民主體地位［8］

開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，農(nóng)民群眾是主體。通過制訂村規(guī)民約以及其他方式，讓農(nóng)民群眾自發(fā)組織起來，提升農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的自信心和積極性。組織村民參與環(huán)境整治項(xiàng)目的運(yùn)行和管理，讓村民切身體會(huì)環(huán)境整治與自身生活質(zhì)量提高息息相關(guān)［9］。開展“環(huán)境整治日”活動(dòng)，組織村民對(duì)房前屋后衛(wèi)生進(jìn)行打掃，對(duì)居住環(huán)境干凈整潔的村戶進(jìn)行表彰，鼓勵(lì)先進(jìn)、影響后進(jìn)，在農(nóng)村環(huán)境整治中讓農(nóng)民主動(dòng)加入進(jìn)來。

（四）立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)鄉(xiāng)村是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要從文化、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面全方位出發(fā)，將短期的農(nóng)村環(huán)境美化和長(zhǎng)期的綠色可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。目前“三農(nóng)”最薄弱的環(huán)節(jié)在農(nóng)村，最直觀的體現(xiàn)就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市差距大。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題，必須從改善農(nóng)村人居環(huán)境入手，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村建設(shè)這塊突出短板。因此，要高起點(diǎn)規(guī)劃農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)。改變?cè)诙Y(jié)構(gòu)下村莊建設(shè)缺乏空間規(guī)劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活空間布局混雜的局面，從鄉(xiāng)村規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通布局進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)廁所衛(wèi)生、人畜分離、交通方便、廢棄物及時(shí)回收利用，從整體上解決農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的頑固性問題，將農(nóng)村建筑與鄉(xiāng)土文化、自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（五）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的污染難以避免——秸稈焚燒后對(duì)大氣產(chǎn)生嚴(yán)重污染，傳統(tǒng)的塑料地膜留在土地里難以分解，養(yǎng)殖場(chǎng)戶畜禽廢棄物不僅味道難聞而且污染水源，尾菜堆積腐爛后造成道路堵塞及環(huán)境污染，成為各種尾菜病菌和病蟲害繁衍生息的溫床。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式已不能適應(yīng)發(fā)展綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)的新要求。必須大力推廣秸稈飼料化和能源化利用、畜禽廢棄物資源化利用，“宜氣則氣、宜肥則肥”，推廣可降解地膜，及時(shí)回收廢舊地膜，尾菜實(shí)行堆肥處理、降解利用，新改擴(kuò)建養(yǎng)殖場(chǎng)，全面配套建設(shè)畜禽廢棄物處理設(shè)施，推進(jìn)種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模化發(fā)展，從源頭上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題。

（六）全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理

農(nóng)村生活垃圾亂堆亂放是環(huán)境“臟、亂、差”最直接的表現(xiàn)，也是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治的突出問題。必須繼續(xù)加大力度，按照分類治理的原則，建立健全垃圾清運(yùn)機(jī)制，保障資金投入，穩(wěn)定保潔隊(duì)伍，因地制宜，建立適量的垃圾集中清運(yùn)點(diǎn)，強(qiáng)化日常監(jiān)督管理。同時(shí)也要引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生活方式，盡可能實(shí)現(xiàn)源頭減量和源頭分類處理。解決農(nóng)村垃圾污染問題應(yīng)推行源頭減量，建立村莊保潔制度，推行垃圾就地分類減量和資源回收利用。對(duì)垃圾分類處理，可再生資源盡可能回收，有毒有害垃圾單獨(dú)回收。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)的垃圾，可以直接變賣；對(duì)于經(jīng)濟(jì)性較弱的垃圾，進(jìn)行強(qiáng)制分類。交通便利且轉(zhuǎn)運(yùn)距離較近的村莊，生活垃圾可按照“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的方式處理，其他村莊的生活垃圾可通過適當(dāng)方式就近處理［10］。推行縣域農(nóng)村垃圾和污水治理的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理，有條件的地方可推進(jìn)城鎮(zhèn)垃圾污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。

（七）發(fā)展田園綜合體

形成一批集休閑、參觀旅游、采摘、生態(tài)觀賞養(yǎng)殖為一體，實(shí)現(xiàn)循環(huán)綠色發(fā)展，有特色文化和休閑旅游價(jià)值的“農(nóng)家樂”、田園綜合體、特色村鎮(zhèn)等。合理規(guī)劃布局，造林綠化，拓展綠色空間，打造休閑娛樂家園。引導(dǎo)城市居民利用節(jié)假日來郊區(qū)度假，發(fā)揮“定制菜園”、生態(tài)產(chǎn)品的吸引力，讓城市居民吃得放心、玩得開心，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

改善農(nóng)村人居環(huán)境，既是高水平全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要收官之舉，更是促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的開幕之戰(zhàn)。必須深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興和改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要指示，堅(jiān)定信心、銳意創(chuàng)新、扎實(shí)工作，有效改善和提升農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合多方位資源，強(qiáng)化各項(xiàng)措施，扎實(shí)有序地推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，不斷增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感和幸福感，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。