訴的利益視閥下我國行政公益訴訟的原告資格探析*

麥雅詩 馮澤華

（1.暨南大學(xué) 法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.深圳大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 深圳 518060）

2017年6月27日，全國人大常委會(huì)對《行政訴訟法》進(jìn)行修改，這意味著由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在我國正式建立。對于行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為，并非任何人都可以提起行政公益訴訟，只有具備原告資格的人才可提起訴訟。原告資格的確立是行政公益訴訟的前提，修改后的《行政訴訟法》明確了我國可以提起行政公益訴訟的原告主體是檢察機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)作為唯一的起訴主體折射出我國行政公益訴訟原告資格的狹隘化。有鑒于此，行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)基于訴的利益因素考慮，進(jìn)而擴(kuò)寬我國行政公益訴訟原告資格范圍。

一、行政公益訴訟之訴的利益概述

訴的利益這一概念在我國在民事訴訟領(lǐng)域的研究比較多，但在行政公益訴訟領(lǐng)域乃至是行政訴訟領(lǐng)域探究的學(xué)者比較少。研究訴的利益對完善我國行政公益訴訟的原告資格具有重要意義。

（一）訴的利益

所謂訴的利益，是指“當(dāng)事人的請求能否足以具有利用國家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或必要性”。[1]大陸法系國家把這種利益稱之為“訴的利益”或是“權(quán)利保護(hù)必要”，英美法系國家則以“訴訟資格”取代之。訴的利益通常通過三個(gè)方面進(jìn)行判斷：1.請求的內(nèi)容是否適合作為審判的對象（訴訟對象的問題），這說明了請求法院作出判斷的利益必須是一種適宜司法居間裁判的利益，也是受案范圍的問題；2.當(dāng)事人對于請求是否具有正當(dāng)?shù)睦妫ó?dāng)事人適格的問題），也就是原告資格的問題；3.是否存在足以使法院對請求作出判斷的具體實(shí)際利益（具體利益或者必要性問題），即狹義上的訴的利益。[2]

（二）行政公益訴訟之訴的利益

多數(shù)學(xué)者對行政訴訟的訴的利益并沒有深入研究，一般認(rèn)為“行政訴訟中的訴的利益，是指行政相對人受行政行為侵害的利益有行政司法救濟(jì)的必要性”。[3]將訴的利益理論融入到行政公益訴訟制度當(dāng)中，行政公益訴訟訴的利益是指當(dāng)事人或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵害了公共利益，并對其產(chǎn)生不利影響時(shí)，有尋求司法救濟(jì)的必要性。行政公益訴訟之訴的利益首先必須是當(dāng)事人的一種正當(dāng)利益，同時(shí)是一種公共利益。其次，這種利益必須具有司法裁判的必要性。

（三）訴的利益與行政公益訴訟原告資格之間的關(guān)系

對于原告資格的解釋，大多數(shù)學(xué)者采納的是《布萊克法律大辭典》的觀點(diǎn)，“原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益。”[4]這種原告資格的解釋包括兩個(gè)方面，其一是確定訴訟受案范圍的“司法爭端”為何；其二就是確定原告資格的核心要素即某人與司法爭端之間存在足夠的利益。[5]這種足夠的利益實(shí)際上也就是一種訴的利益。訴的利益中的當(dāng)事人適格問題實(shí)際上就是指原告資格問題。訴的利益是擴(kuò)大當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，訴的利益會(huì)直接影響原告資格的確定。在行政公益訴訟原告資格的研究中引入訴的利益理論，是完善我國行政公益訴訟制度的必要途徑。

二、行政公益訴訟原告資格的域外經(jīng)驗(yàn)

國外行政公益訴訟制度經(jīng)過長時(shí)間的探索已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的體系?？疾靽庑姓嬖V訟制度原告資格的標(biāo)準(zhǔn)和類型范圍，對擴(kuò)大我國行政公益訴訟原告資格的范圍具有借鑒意義。

（一）原告資格理論學(xué)說

國外關(guān)于行政公益訴訟原告資格的理論有三種：1.利害關(guān)系說，該學(xué)說認(rèn)為當(dāng)政府侵犯了法律上的利益時(shí)，或者當(dāng)事人主張受到事實(shí)上不利影響或損害時(shí)，當(dāng)事人即獲得原告資格。[6]利害關(guān)系說實(shí)際上是為公民、法人提起行政公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)。2.公共信托理論，該學(xué)說認(rèn)為國民將其共有財(cái)產(chǎn)委托給政府管理，行政機(jī)關(guān)在代表政府管理的過程中出現(xiàn)侵害公共利益的行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起行政公益訴訟。公共信托理論實(shí)際上為檢察官提起行政公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)。3.私人檢察官理論，該理論是公共信托理論的進(jìn)一步發(fā)展，二者相輔相成。該學(xué)說認(rèn)為“國會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)的行為申請司法審查，國會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察官，主張公共利益”，[7]得到這種授權(quán)的當(dāng)事人即獲得原告資格，以“私人檢察官”的身份提起行政公益訴訟。私人檢察官理論使得沒有利害關(guān)系的人也能參加到行政公益訴訟當(dāng)中，擴(kuò)寬了行政公益訴訟的原告資格。

（二）美國“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”與“私人檢察官”制度

美國行政公益訴訟制度真正建立起來是在20世紀(jì)40年代。在1940年以前，美國根據(jù)傳統(tǒng)行政法以及“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”嚴(yán)格限制行政訴訟的原告資格，行政相對人只有在證明其權(quán)利受到侵害時(shí)才能提起行政訴訟。1940年桑德斯兄弟無線電廣播站訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)一案標(biāo)志著現(xiàn)代行政公益訴訟制度的建立。在這個(gè)案件中，行政訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展為“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，即當(dāng)事人提起行政公益訴訟可以是因?yàn)檫`法行政行為對其造成損害，也可以因其受到違法行政行為的不利影響。1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯一案中，聯(lián)邦最高法院為解決原告資格問題創(chuàng)設(shè)了“私人檢察官”理論。[8]美國行政公益訴訟原告資格范圍是通過判例逐步擴(kuò)寬的，立法對此進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整加以確認(rèn)。1946年美國《行政程序法》規(guī)定了“復(fù)審權(quán)”，明確了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”并將原告資格擴(kuò)寬到任何人。20世紀(jì)70年代以后，聯(lián)邦法規(guī)也對原告資格進(jìn)行了規(guī)定，為公民或團(tuán)體提起行政公益訴訟提供了廣泛的法律基礎(chǔ)。

（三）英國“足夠利益”標(biāo)準(zhǔn)與“檢查總長”制度

英國建立現(xiàn)代化的行政公益訴訟制度是在1977年司法改革之后。1977年司法改革之前，公民必須在證明其利益受到直接影響時(shí)才能提起訴訟，且是私益性質(zhì)的訴訟。只有檢察總長可以對行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為提起司法審查，并且，這種司法審查實(shí)際上是一種“用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，[9]檢察總長在保護(hù)公共利益而對行政機(jī)關(guān)提起司法審查的同時(shí)會(huì)伴隨著一個(gè)私益受到損害的情況。隨著行政公權(quán)力的擴(kuò)張，法院發(fā)現(xiàn)檢察總長在是否提起司法審查上有較大的自由裁量權(quán)，部分違法的行政行為不能得到糾正，使得檢察總長制度不能最大效益地保護(hù)公共利益。1977年英國進(jìn)行司法改革，將原告資格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為有“足夠的利益”，由此私人可以對保護(hù)公共利益提起司法審查，原告資格得以擴(kuò)寬。但注意的是，英國對于“足夠的利益”并未形成統(tǒng)一的解釋，原告資格具有靈活性，法院在決定當(dāng)事人是否具有原告資格方面具有裁量權(quán)?？偟膩碚f，司法改革之后英國形成了公民可以提起行政公益訴訟的制度，原告資格的范圍朝著寬泛的方向發(fā)展。

（四）法國越權(quán)之訴

所謂越權(quán)之訴，“是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段”。[10]這種越權(quán)之訴實(shí)際上是一種行政公益訴訟，其性質(zhì)是一種客觀訴訟，只對事而不對人。越權(quán)之訴的著眼點(diǎn)在于保護(hù)公共利益，保證行政行為的合法性，排除了私人的主觀法律權(quán)利保護(hù)。在提起主體方面，任何人或者機(jī)構(gòu)認(rèn)為其合法利益受到侵害即可提起。由此，享有越權(quán)之訴原告資格的主體有：第一，公民個(gè)人，包括行政決定的直接相對人以及直接利益受侵害的第三人；第二，社會(huì)團(tuán)體，當(dāng)社會(huì)團(tuán)體的集體利益受到行政決定的侵害時(shí)可以提起越權(quán)之訴；第三，檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在公共秩序受到侵害時(shí)可以依職權(quán)提起訴訟；[11]第四，行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)也是公共利益的代表，當(dāng)行政機(jī)關(guān)受到另一行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，該行政機(jī)關(guān)可以提起越權(quán)之訴。法國越權(quán)之訴的原告資格規(guī)定較為完善，通過判例逐漸放寬了原告資格范圍。

（五）日本公眾訴訟

日本的行政公益訴訟制度的表現(xiàn)形式是公眾訴訟。公眾訴訟是一種客觀訴訟，其以維護(hù)客觀法秩序和公共利益為目的。日本傳統(tǒng)理論并不支持公民個(gè)人就損害公共利益的案件提起訴訟，但隨著行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為愈發(fā)增多，公民要求監(jiān)督行政權(quán)的呼聲越發(fā)高漲，對此，由公民以選舉人身份提起公眾訴訟的行政公益訴訟制度建立。在確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)方面，日本有兩種學(xué)說占主流地位，即“法律上被保護(hù)的利益”和“值得保護(hù)的利益”，公眾訴訟逐步建立，原告資格范圍進(jìn)一步擴(kuò)張。由此，民眾訴訟的原告范圍基本上沒有限制，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵害了社會(huì)公共利益，公民即有權(quán)利提起訴訟。[12]

綜上分析，上述四個(gè)國家行政公益訴訟原告資格的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，有如下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，行政公益訴訟制度建立的初始階段，各國對公民、團(tuán)體的原告資格設(shè)有嚴(yán)格的限制；其二，行政公益訴訟的原告資格的擴(kuò)寬是一個(gè)逐步發(fā)展的過程；其三，為防止濫訴，各國設(shè)定了原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，具體到制度上體現(xiàn)為大陸法系的當(dāng)事人適格理論和英美法系的訴訟資格理論，各國原告資格的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對訴的利益思考，從訴的利益角度確定原告資格，正是我國行政公益訴訟制度需要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

三、我國行政公益訴訟原告資格存在問題

無論是從兩年試點(diǎn)的實(shí)踐情況來看，抑或從學(xué)界探討的角度看，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟唯一提起主體，不可避免地由于原告資格的單一化會(huì)導(dǎo)致一些問題的產(chǎn)生，以下縷述之。

（一）拘泥于“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

行政公益訴訟是行政訴訟的一個(gè)種類，研究行政訴訟的原告資格對完善行政公益訴訟的原告資格具有重要意義。我國行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)目前采用的是“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”?！缎姓V訟法》第2條和第11條規(guī)定了能夠提起行政訴訟的行政相對人認(rèn)為被訴行政行為侵犯其合法權(quán)益，實(shí)際上指的是只有直接利害關(guān)系的人才具備原告資格。2003年最高人民法院公布的《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟的原告資格范圍。該《司法解釋》第12條規(guī)定了“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織可以提起行政訴訟?！盵13]但無論這種利害關(guān)系是直接或間接，都是一種“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟的原告資格規(guī)定直接影響了行政公益訴訟制度的發(fā)展。2015年試點(diǎn)之前，在大量的私人提起行政公益訴訟的案件當(dāng)中，法院往往會(huì)以個(gè)人或其他組織對行政行為不具有利害關(guān)系而不具備原告資格駁回起訴，這時(shí)原告資格的判斷就拘泥于“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。在行政公益訴訟中，不應(yīng)直接采用行政訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，以直接或者間接利害關(guān)系來判斷原告資格，并因此將公民、法人或其他組織拒之于行政公益訴訟的大門之外。從訴的利益角度來看，采用“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是將訴的利益狹隘化，利害關(guān)系只是訴的利益的一部分，應(yīng)當(dāng)基于訴的利益判斷行政公益訴訟的原告資格。

（二）公民、法人或其他組織提起行政公益訴訟的消失

在2015年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作開始之前，存在著大量的公民個(gè)人、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的案例。例如，1998年王日忠訴稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案、喬占祥訴鐵道部案、北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所訴廣東省林業(yè)廳等案件。從法院裁判結(jié)果來看，法院受理了大部分的個(gè)人或法人提起的行政公益訴訟案件。比如，在喬占祥訴鐵道部一案中，喬占祥以購買車票的行為與被訴行政行為具有“利害關(guān)系”。但是，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)開始后，公民、法人和社會(huì)組織提起的行政公益訴訟數(shù)量劇減，甚至在《行政訴訟法》修改之后公民、法人或社會(huì)組織仍不具備原告資格，不能提起行政公益訴訟。質(zhì)言之，我國在建立行政公益訴訟制度時(shí)，考慮到各種政策以及政治因素，分析檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的優(yōu)勢，最終確定檢察機(jī)關(guān)為唯一原告，[14]而對公民、法人或其他組織暫不放行。公民個(gè)人、法人或其他組織不得提起行政公益訴訟，這不僅不符合當(dāng)前行政訴訟“利害關(guān)系人”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，還忽視了對訴訟法學(xué)原理的思考?；谠V訟法學(xué)的原理，只要符合訴的利益就應(yīng)當(dāng)具備原告資格，而不論他是公民或是法人或是檢察機(jī)關(guān)。

（三）檢察機(jī)關(guān)的原告資格存在質(zhì)疑

1.檢察機(jī)關(guān)法律地位存在爭議

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位學(xué)界一直都有爭議，提出了“原告說”“公訴人說”和“公共利益代表人說”，[15]并且學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)作為唯一的起訴主體也存在爭論。但在2018年“兩高”公布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）當(dāng)中已經(jīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以公益代表人的身份提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體其優(yōu)越性體現(xiàn)在政策、性質(zhì)和實(shí)踐中的作用幾個(gè)方面。有的學(xué)者反對檢察機(jī)關(guān)作為唯一起訴主體的理由是公益代表人主體不唯一和檢察機(jī)關(guān)本身會(huì)存在精力有限或怠于行使職權(quán)的情況等。

實(shí)際上，學(xué)界對于檢察機(jī)關(guān)的法律地位的爭論是一種制度不自信的表現(xiàn)。檢查機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其程序上與原告和公訴人的權(quán)利義務(wù)類似。而訴訟必定會(huì)存在雙方，原告與被告，又或是控辯雙方。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人，行使維護(hù)國家公共利益的公權(quán)力，履行法律監(jiān)督的職責(zé)，并在訴訟中作為原告參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位集三者于一體，即是公益代表人，又是公訴人，也是原告。

2.行政公訴與行政公益訴訟相混淆

行政公訴是指由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。行政公訴和行政公益訴訟均屬于行政訴訟領(lǐng)域以及都是一種公益訴訟，其在特點(diǎn)上具有相似性。比如被告都是行政機(jī)關(guān)，都是為了維護(hù)公共利益的目的，主要依據(jù)的法律是《行政訴訟法》。但是，行政公訴并不等同于行政公益訴訟。首先，從邏輯上看，行政公訴是行政公益訴訟的一種表現(xiàn)形式，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含行政公訴；其次，在原告主體方面，行政公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、公民、法人和社會(huì)組織，而行政公訴通常只能是檢察機(jī)關(guān)；再次，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴行使的是國家公權(quán)力，而不同于私人主體提起行政公益訴訟時(shí)行使的是與私人相關(guān)的訴權(quán)；最后，行政公益訴訟當(dāng)中的公共利益應(yīng)當(dāng)囊括國家與社會(huì)層面的公共利益，而行政公訴提起的僅是國家層面的“公共利益”訴訟。我國行政公益訴訟的起訴主體僅為檢察機(jī)關(guān)，實(shí)際上是將行政公訴等同于行政公益訴訟，忽略了公民、法人在提起行政公益訴訟方面的主體資格。

3.起訴主體的唯一性導(dǎo)致違法行為的追責(zé)不到位

唯有檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟意味著我國行政公益訴訟的起訴主體具有單一性和唯一性。2017年6月最高人民檢察院公布了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況：截止2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053件，其中，訴前程序案件7903件，提起訴訟案件1150件。其中，行政公益訴訟訴前程序案件7676件，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法或履行職責(zé)5162件，占77.14%。①由此看出，只有少量的案件走到訴訟階段，大量的案件在訴前程序便可以解決。雖然通過訴前程序有大部分的行政機(jī)關(guān)糾正其自身的違法行為，但仍然存在一部分的行政機(jī)關(guān)不糾正或履責(zé)的情況。檢察機(jī)關(guān)作為唯一的起訴主體，行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過訴前程序，并且在訴訟過程中檢察機(jī)關(guān)可以享有撤訴權(quán)，這種對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督力度不足的情況，導(dǎo)致對行政主體違法行為的追究不到位、行政機(jī)關(guān)最終不承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，未明確檢察建議的性質(zhì)使得監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正違法行為存在困難。檢察建議是訴前程序的主要內(nèi)容，法律尚未對檢察建議的性質(zhì)與地位進(jìn)行明確的說明。首先，檢察建議應(yīng)當(dāng)如何處理與行政權(quán)的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在作出檢察建議時(shí)不得越權(quán)命令行政機(jī)關(guān)作為，但也不可過于模糊化，這就導(dǎo)致了檢察建議到底在何種程度上督促行政機(jī)關(guān)整改的問題。其次，檢察建議對行政機(jī)關(guān)的整改行為未提供整改標(biāo)準(zhǔn)，并且整改究竟是對違法行為發(fā)生以前的狀態(tài)的恢復(fù)或是對未來侵害的停止都是不具有確定性的。但無論是恢復(fù)原狀又或是停止侵害，行政機(jī)關(guān)的違法行為其違法的性質(zhì)是不變的，既然行政行為違法，不提起行政訴訟而是通過檢察建議讓其改正，改正之后如何追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任以及違法行為已經(jīng)造成的損害應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)就成為了難題。若因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已經(jīng)整改了其違法行為，便停止追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，這并不符合行政公益訴訟制度建立的初衷，也會(huì)使得行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)不注重整改質(zhì)量導(dǎo)致難以難以追責(zé)的情況發(fā)生。

第二，檢察機(jī)關(guān)的撤訴權(quán)。在《司法解釋》中規(guī)定了在案件審理過程當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為或履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以撤訴，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。檢察機(jī)關(guān)若在行政訴訟過程中撤訴，對行政機(jī)關(guān)的原違法行為應(yīng)當(dāng)如何定性和追究法律責(zé)任？檢察機(jī)關(guān)若享有撤訴權(quán)，則難以對違法行為追究法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)享有過多的整改自由，甚至因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)享有撤訴權(quán)，行政機(jī)關(guān)有恃無恐，待到違法行為被起訴后才著手整改。如此一來，檢察機(jī)關(guān)并不能高效地達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。并且，法院對于檢察機(jī)關(guān)的撤訴“應(yīng)當(dāng)”準(zhǔn)許，這就意味著行政機(jī)關(guān)只要在提起訴訟后整改其行為，檢察機(jī)關(guān)對其撤訴，法院認(rèn)同，則對違法行為的追責(zé)也就不了了之。由此，檢察機(jī)關(guān)享有撤訴權(quán)，司法權(quán)不對違法行為作出審判，檢察機(jī)關(guān)不能有效地督促行政機(jī)關(guān)依法行政，因公共利益被侵害而產(chǎn)生不利影響的人的利益就無法得到有效救濟(jì)，這違背行政公益訴訟制度的目的。

綜上所述，我國行政公益訴訟制度狹隘的原告資格范圍并由此引發(fā)的各類問題的主要原因在于忽略了對訴的利益的思考，以至于行政公益訴訟制度基本價(jià)值未能有效地彰顯。

四、完善我國行政公益訴訟原告資格的對策

要進(jìn)一步完善我國行政公益訴訟原告資格就需要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際情況，基于對訴的利益思考，逐步放寬原告資格的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

（一）基于訴的利益判斷行政公益訴訟原告資格

當(dāng)事人適格是判斷訴的利益的重要因素，行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從訴的利益角度出發(fā)，行政公益訴訟的原告資格應(yīng)當(dāng)滿足訴的利益要素。國外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，起訴主體可以是多元的，檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人、社團(tuán)組織和行政機(jī)關(guān)等都可以提起行政公益訴訟，而這些主體適格的依據(jù)就在于他們是符合訴的利益的。例如，美國公益訴訟的原告主體資格只要符合“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”即可提起訴訟，英國只要符合“足夠的利益”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)即可提其司法審查等。由此看來，我國行政公益訴訟在認(rèn)定原告資格時(shí)要看當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的違法行為是否有“足夠的利益”以及是否受到該違法行為的不利影響，并且受到侵害的利益是否適宜司法居間裁判。結(jié)合我國臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者對于實(shí)務(wù)中如何判斷公益訴訟中的訴的利益的相關(guān)研究，法院在判斷公益訴訟訴的利益時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下幾個(gè)因素：第一，權(quán)利保護(hù)的效率性，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的效益要求來看，若通過其它途徑可以保護(hù)公共利益或者原告請求的內(nèi)容已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，法院則可以判定其不具有訴的利益；第二，防止濫訴，公益訴訟之目的是為了維護(hù)公共利益，若起訴人不享有任何利益而隨意起訴則會(huì)增加法院負(fù)擔(dān)；第三，權(quán)利保護(hù)的適時(shí)性，行政公益訴訟針對的是已經(jīng)存在并產(chǎn)生影響是行政行為，若司法權(quán)在行政決定過程中或者是過早介入，則當(dāng)事人并不具備訴的利益。[16]

（二）擴(kuò)大我國行政公益訴訟原告資格范圍

從訴的利益角度來看，只要有訴的利益，任何人都是可以提起行政公益訴訟，即任何人都具備原告資格，而不論其形態(tài)為何。目前，學(xué)界對我國行政公益訴訟原告資格仍存在很多爭論，但檢察機(jī)關(guān)擁有原告資格的觀點(diǎn)在學(xué)界已被普遍認(rèn)同的，爭論的焦點(diǎn)在于檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作為唯一起訴主體。有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作為唯一的起訴主體，[17]有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有優(yōu)勢地位。縱觀國外行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)和范圍的發(fā)展歷程，放寬原告資格范圍是一個(gè)漸進(jìn)的過程?？傮w來說，國外可以提起行政公益訴訟的主體有：檢察機(jī)關(guān)、公民、社團(tuán)組織、行政機(jī)關(guān)。而目前我國公民個(gè)人、法人和其他組織不能提起行政公益訴訟的原因有很多，有政治層面的，也有實(shí)踐方面的。但我國行政公益訴訟制度尚在建立的初期，制度的完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。在制度建立的初始階段，應(yīng)當(dāng)對行政公益訴訟的原告資格有一定的限制，待到制度進(jìn)一步完善的時(shí)候，再逐步降低行政公益訴訟原告資格的門檻，采用訴的利益考慮原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大原告資格的范圍。

（三）行政公益訴訟原告資格優(yōu)先次序的科學(xué)化路徑

當(dāng)公民、法人或其他組織都獲得行政公益訴訟原告資格時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生優(yōu)先次序的問題。原則上，任何人只要有訴的利益即可提起行政公益訴訟，但是從特點(diǎn)、效益等方面考慮，各類原告主體在行使權(quán)利的時(shí)候應(yīng)當(dāng)有優(yōu)先次序。首先，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的守護(hù)者，應(yīng)當(dāng)作為首要的行政公益訴訟原告主體；其次，對公民、法人或其他組織提起行政公益訴訟為防止濫訴和節(jié)約司法資源，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的前置程序，要求他們先向檢察機(jī)關(guān)提出建議、提供線索或者是申請起訴。公民、法人或其他組織在檢察機(jī)關(guān)怠于或者不履行職權(quán)時(shí)，才可以提起行政公益訴訟。[18]

五、結(jié)語

一個(gè)制度完善需要經(jīng)過長時(shí)間的探索和完善。目前而言，我國行政公益訴訟制度剛剛建立并處在于一個(gè)初步發(fā)展的階段，確立檢察機(jī)關(guān)為唯一的起訴主體是結(jié)合我國當(dāng)下的實(shí)際情況而決定的，具有一定的時(shí)代意義。雖然我國現(xiàn)行的行政公益訴訟制度原告資格范圍規(guī)定因拘泥于利害關(guān)系而違背訴的利益原理，使得原告資格的范圍較為狹隘，但縱觀其它國家行政公益訴訟制度，它們對原告資格的完善是經(jīng)過長時(shí)間對“訴的利益”的反復(fù)探討之后，逐步放寬其原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。放寬行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，拓寬行政公益訴訟原告資格范圍，是當(dāng)代行政訴訟法學(xué)的發(fā)展潮流之一。我國要順應(yīng)這一發(fā)展潮流，結(jié)合訴的利益理論對我國行政公益訴訟原告資格進(jìn)行逐步的完善，形成以檢察機(jī)關(guān)為主，公民、法人和其他組織為輔的多元化原告資格范圍。讓公民、法人和其他組織參與到行政公益訴訟中，健全我國行政公益訴訟制度，讓人民群眾參與到公共利益的保護(hù)當(dāng)中，更好地維護(hù)公共利益。

注釋：

① 2017年6月30日，最高人民檢察院舉行“全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”發(fā)布會(huì)，解讀《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》精神，介紹檢察機(jī)關(guān)落實(shí)《決定》要求的主要部署安排，通報(bào)檢察機(jī)關(guān)兩年來開展公益訴訟試點(diǎn)工作主要情況和經(jīng)驗(yàn)成效，發(fā)布檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟典型案例。