新形勢(shì)下海南國(guó)土空間規(guī)劃編制的思考

徐曉東

福建瀧澄集團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司海南分公司 海南 海口 571100

引言：國(guó)家全面深化改革，明確以建立空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間保護(hù)制度。2019年，海南省已完成“多規(guī)合一”的編制工作，提出了解決規(guī)劃矛盾沖突的措施；為全面落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃改革，建設(shè)自上而下的空間治理體系，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府一個(gè)區(qū)域、一個(gè)區(qū)域一個(gè)空間、一個(gè)空間一本規(guī)劃、一本規(guī)劃一統(tǒng)天下、一張藍(lán)圖干到底”的最終目標(biāo)積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文以海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易島建設(shè)為背景，梳理現(xiàn)行規(guī)劃編制存在的問(wèn)題，提出國(guó)土空間規(guī)劃編制思路創(chuàng)新及建議。

一、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

1、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下，規(guī)劃編制側(cè)重整體開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)規(guī)劃的實(shí)用性考慮不足。

自2000年至今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持高增長(zhǎng)、低通脹的發(fā)展態(tài)勢(shì)。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，各種渠道建設(shè)資金涌入中國(guó)，帶動(dòng)城市建設(shè)的空前繁榮。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)存在“攤大餅”、盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)范圍、對(duì)已有的城鎮(zhèn)舊區(qū)大拆大建等問(wèn)題；規(guī)劃編制未能充分考慮現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展，對(duì)后續(xù)城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)不足，造成遠(yuǎn)景規(guī)劃與現(xiàn)狀建設(shè)矛盾較為突出。

2、規(guī)劃的信息化、數(shù)字化管理不足。

隨著科技進(jìn)步、5G技術(shù)的應(yīng)用，現(xiàn)有規(guī)劃成果已不能滿足數(shù)字城市管理、智慧城市建設(shè)的需求。互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃在信息系統(tǒng)應(yīng)用方面，開(kāi)展業(yè)務(wù)辦公自動(dòng)化、電子報(bào)批、三維仿真、空間信息共享品臺(tái)等方面服務(wù)規(guī)劃管理、項(xiàng)目審批等工作環(huán)節(jié)，為政府的科學(xué)決斷提供重要輔助。因此，現(xiàn)階段規(guī)劃編制成果（cad、jpg、word等格式文件）的文件形式將不能滿足城市規(guī)劃管理數(shù)字化、智能化的建設(shè)。

3、規(guī)劃實(shí)施管理?xiàng)l例有待完善。

在土地規(guī)劃管理方面，目前法律法規(guī)主要針對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地使用、交易方式等明確規(guī)定，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的具體使用方式、交易方式、用途管理等方面未進(jìn)行具體規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展需求得不到法律法規(guī)的有效保護(hù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的零星建設(shè)用地，規(guī)劃審批依據(jù)并沒(méi)有明確意見(jiàn)，各地做法不一。目前的土地規(guī)劃管理體系對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)缺乏有效的管控，相關(guān)規(guī)劃管理制度急需革新和完善。

二、國(guó)土空間規(guī)劃編制思路創(chuàng)新與建議

1、規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)存量發(fā)展為主，提高資源利用的效率。

從狹義的概念上，“存量發(fā)展”指在不新增建設(shè)用地的前提下，通過(guò)對(duì)存量用地的挖潛提效來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。未來(lái)城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)從“大規(guī)劃”向“小織補(bǔ)”轉(zhuǎn)變，革新建設(shè)的思路，將城鎮(zhèn)存量用地、剩余空間充分利用起來(lái)，通過(guò)概念植入、文化品牌效力帶動(dòng)及景觀重塑等途徑，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)空間的更新建設(shè)、再造城市生活的特色空間。其次，合理利用鄉(xiāng)村地區(qū)“空心村”，順應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村地區(qū)改革政策方向，引入休閑旅游、健康養(yǎng)生等文化產(chǎn)業(yè)，充分利用鄉(xiāng)村閑置土地，實(shí)現(xiàn)資源高效利用。

2、強(qiáng)化規(guī)劃信息化、數(shù)字化建設(shè)，為“數(shù)字城市”、“智慧城市”奠定基礎(chǔ)。

隨著政府管理模式與職能的變革，對(duì)規(guī)劃信息化建設(shè)提出了更高的要求?；ヂ?lián)網(wǎng)+規(guī)劃可以順應(yīng)政府從管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)信息化建設(shè)既是服務(wù)于規(guī)劃的重要輔助手段，又是促進(jìn)規(guī)劃體制機(jī)制調(diào)整和流程再造的重要?jiǎng)恿?。?guó)土空間規(guī)劃編制須順應(yīng)政府部門(mén)改革后的新要求，完善規(guī)劃成果數(shù)字化表達(dá)，通過(guò)規(guī)劃網(wǎng)站、數(shù)字信息系統(tǒng)、協(xié)同平臺(tái)的營(yíng)運(yùn)，服務(wù)規(guī)劃管理、政府決策、公眾參與，實(shí)現(xiàn)批前編制管理、規(guī)劃方案審批、批后管理的一體化聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。

3、應(yīng)用科學(xué)的分析手段，提高規(guī)劃編制水平。

（1）利用地理信息技術(shù)，通過(guò)雨洪分析、視域分析、交通可達(dá)性分析，科學(xué)劃定城市藍(lán)線、生態(tài)廊道以及優(yōu)化城市道路網(wǎng)絡(luò)布局，提升規(guī)劃評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度。

（2）充分利用GIS空間分析技術(shù)與BIM信息模型，建立規(guī)劃信息模型，綜合利用氣象數(shù)據(jù)、外部環(huán)境數(shù)據(jù)，模擬城市不同層次的規(guī)劃結(jié)果所帶來(lái)的城市發(fā)展趨勢(shì)及空間布局所產(chǎn)生的日照、通風(fēng)、噪聲、雨洪安全等一系列的人居環(huán)境指數(shù)，并通過(guò)評(píng)估這些指數(shù)來(lái)輔助城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)、管理和決策。

4、合理搭建便捷數(shù)據(jù)操作管理“一張圖”平臺(tái)。

國(guó)土空間規(guī)劃編制要全過(guò)程轉(zhuǎn)入GIS基礎(chǔ)平臺(tái)，搭建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。充分利用新數(shù)據(jù)和新技術(shù)，建立并完善國(guó)土空間大數(shù)據(jù)體系，逐步形成國(guó)土空間全域數(shù)字化表達(dá)和信息化底板，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間數(shù)字化成果全覆蓋。國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，橫向通過(guò)系統(tǒng)接口向其他部門(mén)提供空間規(guī)劃數(shù)據(jù)及信息服務(wù)，并對(duì)其他部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行傳輸共享；縱向?qū)崿F(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的貫通，實(shí)現(xiàn)上下各級(jí)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)匯交、規(guī)劃管控、指標(biāo)傳導(dǎo)。

三、結(jié)語(yǔ)：

在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的背景下，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)建設(shè)空間管控為重點(diǎn)的空間管控模式已經(jīng)不能適應(yīng)未來(lái)環(huán)境保護(hù)和城鎮(zhèn)建設(shè)的要求。借助國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的機(jī)遇，創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃編制和管控思路，以新科學(xué)、新技術(shù)提高規(guī)劃編制水平，將規(guī)劃編制成果應(yīng)用于政府實(shí)際管理、監(jiān)督、公眾意見(jiàn)采納等環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府積極干預(yù)效應(yīng)，提升城市空間綜合治理水平。