明清時期洪澤湖水排泄與下河地區(qū)的基層水利

肖啟榮

(河南大學黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心，河南開封 475000)

下河地區(qū)地處江淮東部，包括淮揚運河以東、廢黃河以南、泰州運鹽河以北的廣大區(qū)域。就明代的行政區(qū)劃而言，該地區(qū)包括淮安府之山陽、鹽城及揚州府之江都、高郵、寶應、興化、泰州七州縣。下河地區(qū)地勢低洼、水網(wǎng)密布，湖蕩港汊等水體形態(tài)密集分布，明清時期洪澤湖、黃河分別高懸于西北、正北方向，大運河的淮揚段南北縱貫于諸湖之中，運堤以西是浩渺廣大的寶應、高郵湖泊水域。在明清兩朝治水策略中，洪澤湖盛漲之水部分經(jīng)清口入北面的黃河，東流入海；其余部分則經(jīng)東面的湖泊，跨淮揚運河，經(jīng)下河入海入江。因此下河地區(qū)的自然環(huán)境、社會經(jīng)濟都深受黃河變動、國家黃運治理、洪澤湖分泄的影響，眾多的研究成果已經(jīng)從各個角度進行了探討。鄒逸麟先生曾較早指出元明清時期江淮運河沿線農(nóng)田灌溉與漕運的矛盾。(1)鄒逸麟： 《從地理環(huán)境角度考察我國運河的歷史作用》，《椿廬史地論稿》，天津古籍出版社2005年版，第244—245頁。近年來的研究主要集中在兩個方面。其一是從官僚體制運作、黃運治理水利工程修建角度來考察黃運治理與下河地區(qū)的關系(2)王英華的研究考察了清代前中期的治河政治；安東籬考察了康乾時期黃運治理對下河地區(qū)的影響以及河務、地方行政與鹽政三者之間的關系；馬俊亞考察了國家治水宏觀調(diào)控對下河地區(qū)的政策取向；曹志敏主要從治水技術的角度考察了清代黃河、高堰、里運河減水壩的設立過程及其在洪澇災害、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會群體事件發(fā)生頻率方面的影響。王英華： 《康乾時期關于治理下河地區(qū)的兩次論爭》，《清史研究》2002年第4期；安東籬： 《說揚州： 1550—1850年的一座中國城市》第七章《水利》，中華書局2007年版，第137—153頁；馬俊亞： 《被犧牲的“局部”——淮北社會生態(tài)變遷研究(1680—1949)》第一章《淮北治水事務中的地區(qū)沖突與政策偏向》，北京大學出版社2011年版，第28—117頁；曹志敏： 《清代黃淮運減水閘壩的建立及其對蘇北地區(qū)的消極影響》，《農(nóng)業(yè)考古》2011年第1期。；其二是確定下河地區(qū)民眾如何調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構，應對頻繁的水旱災害(3)盧勇在《環(huán)境變遷視野下的明清時期蘇北旱災研究》(《中國農(nóng)史》2013年第1期)、《江蘇興化地區(qū)垛田的起源及其價值初探》(《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第2期)、《從洪水走廊到水鄉(xiāng)天堂： 明清治淮與里下河濕地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的形成》(《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第6期)等文中作了探討。。

但是學界對該地區(qū)基層水利的探討較為薄弱。實際上，基層水利治理是下河地區(qū)的核心事務之一。明清時期，地方政府與民眾不斷地調(diào)整其農(nóng)田水利管理形式，以適應水環(huán)境與國家治水政策的變動。對基層水利的解讀對于理解該地區(qū)人地關系演變至為關鍵。本文擬梳理明清時期下河地區(qū)基層水利活動圖景，關注王朝國家的水利治理對下河地區(qū)基層水利活動的影響，尤其考察在黃河變動與國家治水活動影響下地方政府與社會的應對方式。

一、 明中后期黃淮潰溢、治理的影響與地方政府的應對

兩宋之際，淮南為宋金戰(zhàn)場，深遭蹂躪，水利設施大多被毀壞。淮揚低地大規(guī)模開發(fā)始自紹熙年間。《宋史》卷九七《河渠志七·東南諸水下》曰：

紹熙五年，淮東提舉陳損之言：“高郵、楚州之間，陂湖渺漫，茭葑彌滿，宜創(chuàng)立堤堰，以為潴泄，庶幾水不至于泛溢，旱不至于干涸。乞興筑自揚州江都縣至楚州淮陰縣三百六十里，又自高郵、興化至鹽城縣二百四十里，其堤岸傍開一新河，以通舟船。仍存舊堤捍風浪，栽柳十余萬株，數(shù)年后堤岸亦牢，其木亦可備修補之用。兼揚州柴墟鎮(zhèn)，舊有堤閘，乃泰州泄水之處，其閘壞久，亦于此創(chuàng)立斗門。西引盱眙、天長以來眾湖之水，起自揚州江都，經(jīng)由高郵及楚州寶應、山陽，北至淮陰，西達于淮；又自高郵入興化，東至鹽城而極于海；又泰州海陵南至揚州而徹于江： 共為石十三，斗門七。乞以紹熙堰為名，镵諸堅石。”淮田多沮洳，因損之筑堤捍之，得良田數(shù)百萬頃。(4)《宋史》卷九七《河渠志七·東南諸水下》，中華書局1985年版，第2395頁。

由上引文可知，陳損之上疏修筑的水利工程，基本成一個完整的水利系統(tǒng)，包括楚州、高郵軍、揚州、泰州的地域范圍，亦即下河地區(qū)所在的區(qū)域。

永樂十四年(1416年)陳瑄建清江浦運河五閘之后，運河、湖水的調(diào)節(jié)與運河兩岸農(nóng)田灌溉的關系為：“運河雖用湖水，而湖水或多，又于淮揚運河東岸為減水閘、減水洞，限則水勢七尺以下，蓄以濟漕，七尺以上減入諸湖，會于射陽湖，以入海。用水有節(jié)，漕運既便，岸東西之田皆利焉?！?5)〔明〕 胡應恩： 《淮南水利考》卷下“十四年平江伯陳瑄奏建板閘”條，《中華山水志叢刊·水志卷》第24冊，線裝書局2004年版，第540頁。明萬歷以前，淮揚運河堤雖新增一些減水閘洞，用以調(diào)節(jié)運水，但是今洪澤湖區(qū)尚未受到黃河來水的影響，處于湖澗并存的景觀，下河地區(qū)亦仍沿用南宋以來的水利系統(tǒng)，直至嘉靖、隆慶時期，射陽湖“最深且闊，能受諸州邑水東走入?！?6)萬歷《鹽城縣志》卷一《地理志》“射陽湖”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，書目文獻出版社1998年版，第809頁。。

這一時期的農(nóng)田水利系統(tǒng)運行良好，以地勢最低洼之鹽城與興化縣為例。正德《淮安府志》、萬歷《淮安府志》都沒有關于鹽城縣水利設施維護的記載，萬歷《鹽城縣志》亦沒有專門的《水利志》，將“水利各詳于湖蕩、?儋?、堰之下”。各?儋?、堰或始建于南宋，或建于明初，至萬歷時仍在使用。范公堤沿岸建?儋?，用以防潮，主要有廣惠?儋?和大通?儋?。在河流與湖泊之間則多堰，旱則塞之，澇則開之，決水入湖，以資灌溉，主要有岡門鎮(zhèn)堰、徑口堰、侍其汊堰等(7)萬歷《鹽城縣志》卷二《建制志》“堰”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，第825頁。。興化縣則倚賴南北塘的維護，南北塘也稱劉堤，筑于南宋建炎間。(8)嘉靖《興化縣志》卷一《地理》 “劉堤”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，鳳凰出版社2014年版，第11頁。南塘以興化縣治為起點，西南延伸至海陵溪畔之河口鎮(zhèn)，長四十五里。北塘亦以縣治為起點，向北延伸至鹽城之界首鎮(zhèn)，長六十里。(9)萬歷《興化縣新志》卷三《人事之紀上》“水利”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第134頁。北塘未壞之前，興化縣的水利倚靠南北塘攔蓄與調(diào)節(jié)的功能，基本可保證境內(nèi)西部低洼之地農(nóng)田的防水與東部較高區(qū)域農(nóng)田的灌溉： 南塘將西水攔于海陵溪，北塘調(diào)蓄興化縣北大縱湖、吳公湖之水。(10)〔明〕 楊果： 《修復土橋記》，嘉靖《興化縣志》卷四《詞翰》，《泰州文獻》第1輯第7冊，第74頁。“此堤興之第一要區(qū)也。興地勢東高西下，乃高郵、泰州各場潴水匯流下海處，中無妨阻，上下不分，水勢渙散，高阜立成旱道，下濕咸為巨浸，其害有不可勝言者。惟此堤一創(chuàng)，蓄泄以時，旱則上河有灌溉之資，澇則下河免墊溺之患，民生利賴于無窮矣?！?11)嘉靖《興化縣志》卷一《地理》“劉堤”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第11—12頁。至萬歷初，鹽城、興化二縣的水利設施仍以南宋時期修建的為主，說明這一時期二縣的水環(huán)境并無質(zhì)的改變。

嘉隆年間情形開始發(fā)生變化，各州縣敏銳地認識到黃淮侵襲是造成水災的根本原因。淮安府諸州縣緊鄰黃河，對黃淮潰決所帶來的水災感受最為直接。萬歷《淮安府志》卷五《河防志》曰：“然黃河勢高，南趨益順，而東流之勢漸殺，郡后大河北岸淤漲，漸徙南偏，春夏水盛，不惟郡西之南入運河者勢不可支，其溯大河而東者，緣北岸勢高，障之使南，南岸勢低，舊堤坍塌，更無攔阻，郡城迤東漫焉南侵。故大河之委流益障，入海之故道益微，郡之東西南三境歲有水患，淤梗無常，此之故耳。”(12)萬歷《淮安府志》卷五《河防志》，《天一閣藏明代方志選刊續(xù)編》第8冊，上海書店1990年版，第435—436頁。鹽城、興化縣境內(nèi)的農(nóng)田水利深受射陽湖淤淺以及眾水匯歸之害，時人認為其根源是黃河南徙奪淮。萬歷初年，吳敏道描述鹽城縣的情形曰：“嘉隆以來淮水奪淮之柳鋪灣而下，黃河南徙則又奪高寶之堤而下，并匯于射陽湖，日湔月洗，兼以黃河之水停蓄沙積，于是射陽湖日就淤淺，非曩昔矣……自是諸州縣咸蒙其害，而鹽城尤甚，流離困苦之狀慘不忍見?！?13)〔明〕 吳敏道： 《楊公墩記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，第902頁。

但是，明萬歷以來，地方水利事務并沒有納入明朝廷與河務當局的視野。萬歷六年(1578年)，潘季馴奉命治理兩河，興泰等處入海支河的浚治曾一度納入規(guī)劃之中，但是治河完成之后，他認為高堰既筑，黃浦、八淺等決口已塞，下河不再受到黃淮侵襲，因此不用疏浚。徐州、鳳陽、淮安府境內(nèi)原被水田地的墾復，交由淮鳳營田道僉事督促地方政府來進行，其核心策略是政府提供耕牛與種子，招民墾種，并未提及水利維護的問題。(14)〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷三“恭報兩河工成仰慰圣衷疏”條、“議復營田兼攝州縣以廣招徠以利民生疏”條，《文淵閣四庫全書》第430冊，臺北商務印書館1986年版，第223—233頁。雖然在萬歷六年潘季馴計劃中，提出減少在運河東堤修建減水壩的舉措來避免下河地區(qū)的水患(15)〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷三“遵奉明旨恭報續(xù)議工程以便查核疏”條，《文淵閣四庫全書》第430冊，第221頁。，但是在萬歷十一、十二兩年在寶應與江都縣境內(nèi)仍新增多座減水閘(表1)。更甚者，萬歷二十三年(1595年)，楊一魁任總河，鑒于其上任之前一年，黃水大漲，清口淤墊，淮水暴侵祖陵、淹沒泗州城的嚴峻形勢，采取了分黃導淮的方針，大量的洪澤湖水被分入下河(16)〔明〕 朱國盛： 《南河全考》卷下《治河治漕考》“(萬歷)二十三年又決高郵中堤七顆柳” 條，《續(xù)修四庫全書》史部第729冊，上海古籍出版社1995年版，第49—50頁。，山陽、寶應、高郵、江都境內(nèi)運河東堤的分水閘也相應增加(表2)，但是歸海閘的增建卻明顯滯后，只于天啟二年(1622年)增修興化等五座入海閘。(17)〔明〕 朱國盛： 《南河志》卷一《水利》，《四庫全書存目叢書》史部第223冊，齊魯書社1996年版，第32—34頁。

表1 明嘉靖、萬歷中前期山陽、寶應、高郵、江都境內(nèi)減水閘壩概況

資料來源： 〔明〕 胡應恩： 《淮南水利考》卷下，《中華山水叢刊·水志卷》第24冊，線裝書局2004年版，第544—545頁。

表2 萬歷后期至天啟年間山陽、寶應、高郵、江都、興化境內(nèi)增建分水閘壩表

續(xù)表

資料來源： 〔明〕 朱國盛： 《南河志》卷一《水利》，《四庫全書存目叢書》史部第223冊，齊魯書社1996年版，第32—34頁。

在黃淮侵襲、河務當局不斷在運河東堤上加增減水閘壩并且政府高層對于農(nóng)田水利維護支持微弱的背景之下，倚靠地方政府進行的水利維護無法取得實質(zhì)性的成效。

鹽城知縣楊瑞云于萬歷七年(1579年)請發(fā)帑金三千兩治理射陽湖，于萬歷九年(1581年)興工，“疏浚積淤，增葺頹岸”(18)〔明〕 余孟麟： 《重開射陽湖記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，第898頁。，射陽湖由廟灣新豐市入海之道得以開通。(19)萬歷《鹽城縣志》卷一《地理志》“射陽湖”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，第809頁。這次治理使得射陽湖入海之道維持了近二十年的暢通。(20)〔明〕 吳敏道： 《楊公墩記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊，第902頁。明末，淮安府境內(nèi)黃河先后兩次決口，“崇禎四年，河決原武、封丘，黃淮交漲，河決建義諸口，下灌興化、鹽城，村落盡漂沒。又決山陽縣新溝口蘇家嘴。五年又決蘇家嘴、建義，入射陽湖。黃淮漫漲，淮屬盡淹沒。”(21)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“崇禎四年”條，《續(xù)修四庫全書》史部第699冊，上海古籍出版社1995年版，第510頁。黃水的浸灌導致此后“射陽湖幾化為平陸”，清初侍郎王永吉建議疏浚射陽湖，但因為射陽湖淤積太甚，工程浩大，終未獲施行。(22)〔清〕 王永吉： 《重浚射陽湖議》，〔清〕 賀長齡、魏源等編： 《清經(jīng)世文編》卷一一二《工政一八·江蘇水利中》，中華書局1992年版，第2716—2718頁。又光緒《鹽城縣志》卷三《河渠志》敘王永吉《重浚射陽湖議》下按語曰“議不果行”，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第59冊，江蘇古籍出版社1991年版，第58頁。

萬歷初，興化南北塘的修護已頗為艱難。嘉靖三十八年(1559年)以前，由于運河東堤閘壩分下諸水尚少，兩塘尚可抵御，因此兩塘并修。嘉靖三十年(1551年)，由于寶應運河堤決，北塘被沖廢，嘉靖三十八年，知縣胡順華只修南塘，北塘改修白涂、車路等河至丁溪場一路。嘉靖末、隆慶六年(1572年)、萬歷十一年(1583年)的三次修筑，北塘已不可復，改為維護東路，或只修南塘。(23)萬歷《興化縣新志》卷八《詞翰之紀上》“李侯修河塘記”條、“凌公生祠記”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第282—283、290—291頁。這一做法至康熙初也難以為繼，興化縣境內(nèi)南北塘舊址之西、大縱湖以東區(qū)域變?yōu)椤俺了铩薄?24)康熙《興化縣志》卷二《水利》“圖”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第382頁。南北塘也一并圮壞：“今自洪濤沖蕩之后，南塘雖廢，尚存故址，北塘圮壞，不可復識?！?25)康熙《興化縣志》卷二《水利》“兩塘”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第401頁。

二、 康乾時期治水財政與下河地區(qū)的農(nóng)田水利

與潘季馴治河不同，康乾時期最初的治河財政規(guī)劃與下河地方農(nóng)田水利緊密聯(lián)系在一起。(26)明萬歷時期，潘季馴主持治河期間的經(jīng)費籌措并沒有與下河地區(qū)土地的墾辟聯(lián)系起來，潘季馴采取的是，一蠲免淮安所屬山陽、清河、桃源、宿遷、睢寧、安東、鹽城，鳳陽所屬泗州，揚州所屬興化、寶應，徐州所屬蕭縣十一州縣的夏秋起運一半錢糧，以便征集夫役。二改折淮南、浙江等省漕糧，得銀九十余萬兩。見〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷一“條列河工事宜乞恩俯賜俞允以便經(jīng)理疏”條，《文淵閣四庫全書》第430冊，第204—205頁?？滴跏?1677年)，靳輔初次主持治河，上經(jīng)理河工八疏，其中第六疏“籌劃錢糧”中提到經(jīng)費籌措來源有三，首要即為“淮揚被淹田畝補納修河之費”，規(guī)劃是先在“直隸、江南、浙江、山東、山西、河南、湖北各直省州縣俱豫征康熙二十年分一切起存、正雜錢糧十分之一，約可得銀二百萬兩，其中即有未敷，統(tǒng)容臣于河庫內(nèi)通融動支?！购庸じ娉芍?，容臣會同江蘇撫臣，督令淮揚二郡府州縣官照議按畝征收修河之費，并督淮揚兩關收取各船剝淺之費，抵還豫征各直省康熙二十年分錢糧十分之一之數(shù)，并移會各直省，于該年應征項下少征十分之一，扣還民間”。據(jù)靳輔的估算，“二郡被淹田畝補納修河之費約可得銀一百六七十萬”(27)〔清〕 靳輔： 《靳文襄奏疏》卷一 “經(jīng)理河工第六疏： 籌劃錢糧”條，《文淵閣四庫全書》第430冊，第468—470頁。?？紤]到靳輔估算的河工治理的所有費用為二百一十五萬八千余兩，河工經(jīng)費主要的來源實際上計劃以淮揚二府涸出田畝補納修河之費為主體，因此至康熙二十二年(1683年)前后，黃運治理基本完成，排泄下河積水、涸出田畝成為康熙皇帝關心的問題。

康熙二十六年(1687年)，工部侍郎孫在豐整治下河河道，工部、巡撫、朝廷欽差等各層級官員互相掣肘，工程進行過程中無統(tǒng)一之規(guī)劃，進展緩慢。至康熙二十八年(1689年)只是挑浚了丁溪、草堰、白駒等閘引河。(28)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三七《運河水》“康熙二十八年正月二十九日駐蹕瓜洲陳家灣地方”條，鳳凰出版社2011年版，第4603—4604頁。四年之后，“丁溪、草堰、白駒新建閘座始行興工，車路引河尚未挑完”(29)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三七《運河水》“康熙三十一年二月初二日工部題奏臣等議得戶部侍郎博濟等疏稱” 條，第4619頁。?？滴跞?1697年)十月，康熙皇帝再次提出分消下河積水的問題。同年十一月，總漕桑格等會題，提出辟邵伯鎮(zhèn)南金灣三閘等歸江之路，分邵伯湖水勢；整修泰州何垛場車兒埠和興化丁溪、小海、草堰場入海之口，改闊淮安興文閘，浚澗河，以分上游水勢。康熙三十七年(1698年)，經(jīng)過踏勘之后，桑格等認為歸江之路、興文閘可修，澗河可浚，?？诳商?。至于興化境內(nèi)白涂、車路、海溝、海陵溪，鹽城境內(nèi)蝦須二溝、戛梁河、射陽湖等河淤塞道里綿長，需費巨大，而且康熙二十六、二十八年經(jīng)挑浚后，并未導積水入海，因此是否挑浚，需再行商議。(30)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三八《運河水》“是年七月二十六日九卿詹事科道會議”條(康熙三十七年)，第4634—4638頁?？滴跞迥旰記Q童家營，射陽湖諸支流盡塞，總河張鵬翮疏浚了射陽湖蝦、須二溝，疏通射陽湖東北出朦朧口一路。這次討論使得康熙皇帝放棄了高郵、興化、鹽城境內(nèi)各行洪入海河道的集中浚治?？滴跞四?1699年)三月，康熙皇帝巡視河工之后，默認了桑格等提出的方案，確立了較為經(jīng)濟的以歸江為主的分泄策略，同時堅筑運河堤防、堅閉高郵減水壩與涵洞，以此來減少從高郵各減水壩排入下河的水量：

應將高郵以上當湖堤岸修筑堅固，高郵以下河之東堤亦應修筑堅固，有月堤之處照舊存留，有應修堤岸仍照舊堤修筑堅固……高郵東岸之滾水壩涵洞俱不必留用，將湖水河水俱由芒稻河、人字河引出歸江，入江之河口如有淺處，責令挑深。如此條治，則湖水河水俱歸大江，各河之水既不歸下河，下河不必挑修爾。(31)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三八《運河水》“十一月歲貢馬泰轉(zhuǎn)傳上諭”條，第4643—4644頁。

總之，康熙中后期治理下河的內(nèi)容主要在堅固運堤、控制高郵境內(nèi)減水壩流入下河的水量、開辟歸江之路、整修?？谥T方面，是為治理下河的外圍工程，對于下河腹里河道的維護沒有展開。

康熙時期治水的目的在地方志的記載中得到反映?？滴醭酰捎谙潞盈B被水災，可征收田賦的田地嚴重缺額，政府只得命州縣官“每歲冬勘涸出田畝，三年起征，永為定例”(32)道光《寶應縣志》卷八《田賦》，《中國方志叢書·華中地方》江蘇省第406號，臺北成文出版社1983年版，第336頁。。此后，康熙時期，淮揚二屬的賦稅征收以州縣官上報“涸田”畝數(shù)為標準，至康熙十六年后，各縣的賦稅田畝始開始上升，二十六、七年前后始上升至期望的面積。以地勢最低洼之興化、寶應、鹽城為例。興化縣原額民灶田24 272頃(33)康熙《興化縣志》卷四《田賦》，《泰州文獻》第1輯第7冊，第421頁。，康熙十一年(1672年)止征熟涸田800余頃，康熙十七年(1678年)涸田始達到4 000余頃(34)康熙《興化縣志》卷四《田賦》，《泰州文獻》第1輯第7冊，第435頁。。寶應縣原額官民田、牧馬草場田、高郵衛(wèi)歸并屯田，通共折田2 452頃，康熙七年至十九年間(1668—1680年)共9年大水，存熟田不超過200頃，二十年至二十四年間(1681—1685年)600余頃，至二十八年始達1 700余頃，占正賦的4/5。(35)道光《寶應縣志》卷八《田賦》，《中國方志叢書·華中地方》江蘇省第406號，第335—337頁。鹽城縣清初田額35 072頃，康熙十八年(1679年)，知縣馮昱勘分鹽邑無主永廢田9 984余頃，并所屯田121余頃，可見此前荒廢田額約占闔縣征收賦稅田畝的1/3。雖然康熙二十九年(1690年)，知縣王賜玙為了個人的政績，“混報全涸，致部議概令起征”，但是遭到地方民眾與繼任知縣的反對，至康熙三十二年(1693年)豁免，仍維持康熙十八年的數(shù)目。(36)光緒《鹽城縣志》卷四《食貨志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第59冊，江蘇古籍出版社1991年版，第77—78頁。

州縣涸田畝數(shù)的遞年增長，說明賦稅征收存在較大的上升空間，因此康熙時期通過水利維護以爭取更多可征收賦稅田畝的政策，在雍正、乾隆以至嘉慶時期得以延續(xù)?！坝赫哪暌院Ｖ?、山陽二州縣葦蕩升科地八千頃九十三畝六分，令海防廳經(jīng)征錢糧，每畝科銀五厘，每年共征銀四千兩四錢六分八厘，自五年為始?！?37)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“海防廳”條，《續(xù)修四庫全書》史部第699冊，第565頁。又雍正十年(1732年)，政府在對鹽城縣田地的清丈中，以莊名作圩名，將通縣田地計折歸圩，用以正疆界，征賦稅。(38)乾隆《鹽城縣志》卷三《地理志》，乾隆十二年刻本，第6b頁。

乾隆時期，以農(nóng)田水利為主要旨歸的水利維護大力展開。乾隆五年(1740年)，動用河庫、鹽庫、商捐銀兩維護了淮揚二府十一州縣的入江、入海河道、堤、閘等工程。(39)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷五“會籌淮揚通屬疏浚河道修建移置各閘加筑堤圩動支銀兩部議”條，乾隆五年二月二十五日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊，第211頁。淮安府在乾隆八年(1743年)前后陸續(xù)實施了水利工程的計劃，從乾隆《淮安府志》卷八《水利》關于淮安府境內(nèi)山陽、鹽城、阜寧水利工程的維護情形來看，在維護的范圍上，除傳統(tǒng)的行洪河道外，諸如山陽縣境內(nèi)涇河、澗河以及鹽城縣境內(nèi)的絕大部分河道，用于農(nóng)田灌溉的支河小港也被包括在內(nèi)；在經(jīng)費的來源上，國家提供帑金支持的比例較高，乾隆前中期山陽、阜寧縣的河道維護以使用帑銀為多；工程的組織上，自欽差、總河、總漕、知府、知縣皆參與其中。(40)關于淮安府的水利工程修筑情形，見乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《續(xù)修四庫全書》史部699冊，第573—590頁。乾隆十年(1745年)再次修治淮揚河道，疏浚高郵、興化、鹽城境內(nèi)高郵官河，并蚌沿、梓辛、車路、白涂、海溝、興鹽界河、東西官河、南北串場河入海等河道，以及范堤添建閘座金門及閘下歸海引河。(41)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷七“勘估興挑河道添建閘座應需銀兩并分別興筑緩急部議”條，乾隆十年三月三十日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊，第267—268頁。

乾隆朝對下河農(nóng)田水利的大力維護是出于國家財政的考量，希冀由國家出資進行水利維護，從而達到： 一減少蠲免帑金的支出，二涸出田畝征收賦稅的目的。首先，從各官員呈請興修淮揚地區(qū)農(nóng)田水利的動機與開發(fā)方式的建議來看。乾隆元年(1736年)漕運總督顧琮明確指出，與其在旱災、水災之后投入巨額的帑金用來賑濟災民與蠲免錢糧賦稅，不如用來在黃河以北之地開辟圩田，使貧瘠之區(qū)變?yōu)楦嚯橹?，這樣更有利于國賦的征收與民生的普濟。(42)〔清〕 顧琮： 《請廣淮北水利疏》，〔清〕 賀長齡、魏源等編： 《清經(jīng)世文編》卷一一一《工政一七·江蘇水利上》，第2689—2690頁。雖然顧琮所言針對淮北，但也反映了淮、揚二府興修農(nóng)田水利工程的動機。乾隆三年(1738年)江蘇巡撫許容上奏，提出應全面整修淮揚地區(qū)的水利工程，以減少二府的水旱災害，其邏輯與顧琮如出一轍。許容首先描述了水利興修的方案： 在政府層面，應整修入海、入江水道與泄水閘、?儋?等工程，“使內(nèi)河之水有所泄，亦有所蓄”，民間則“修筑壩圩，疏浚支河小港”，“如是則淮揚九屬民生旱澇無虞，一勞而永賴矣”。接著指出，修筑這些工程“費皆不貲”，“然興大利者不惜費”，“工程雖巨，但計及被災賑濟蠲免之數(shù)”，“所省究多”(43)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷四“奏請疏挑淮揚河道建置閘座機宜”條，乾隆三年十月初六日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊，第197—198頁。。

其次，因為有國家財政支持，地方政府遂樂于組織所在行政區(qū)域內(nèi)的水利事務。地方志在敘述這一時期的水利治理成效時，多以田畝的改造作為標準。以乾隆《淮安府志》關于山陽縣水利的記述為例。

市河：“乾隆五年，府縣據(jù)士民呈，詳請發(fā)帑興挑，亦未深通。乾隆八年邑令金公秉祚詳請開挑……兩岸田畝，霖潦得以宣泄，連年旱田大熟?！?/p>

縣西北劉家河：“上承安東縣高家蕩等處之鮑營河，宣泄上游西蕩姚家莊之水，年久壅噎成平陸，停潦散布迤北一帶田畝，農(nóng)民困苦”，乾隆七、八兩年，“知縣金秉祚采士民議，詳請開?！锖钥筛ｎ^二三井下水溝，黃運兩堤夾峙，民田居其中，伏秋淫雨，消注無所，乾隆八年興修……堤內(nèi)瘠鹵遂為腴田。”

縣東北壽寧十二鄉(xiāng)：“多圍田、旱田，其地北阻黃河，東瀕湖蕩。圍田地勢卑洼，堤岸低塌，每淫雨驟至，渺然巨浸。旱田莽蒼平衍，迤邐坦坡，悉無障衛(wèi)，積潦散布，苗皆腐敗?！鼻∈?，知縣金秉祚“率鄉(xiāng)民興筑圍岸……由是數(shù)百里沮洳不毛之地有圍以障，外來之橫潦有溝以泄，田中之積水盡為膏腴，連歲禾苗芊眠郁然彌望”。

乾隆八年至十三年之間，知縣金秉祚與知府衛(wèi)哲治先后主持治理漁濱河，兩岸民田萬頃“盡改稻田”(44)乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《續(xù)修四庫全書》史部第699冊，第576頁。。

這種出于國家財政的考量進行下河農(nóng)田水利維護的策略，至嘉慶年間仍存在于河務官員的思維與治河方略中。嘉慶十八年(1813年)，總河初彭齡奏曰：“江省高、寶、興、鹽等處下河地方勢處洼下，為上游水潦奔匯之區(qū)，從前河道屢經(jīng)疏浚，今歲久淤塞，每遇洪湖盛漲分泄，運河不能容納，而下游去路阻滯，數(shù)縣民田廬舍被淹浸，年來蠲賑頻仍，多糜帑項?！?45)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《續(xù)行水金鑒》卷一一九《運河水·章牘四七》“嘉慶十八年正月十七日初彭齡奏”條，《行水金鑒、續(xù)行水金鑒》第24冊，第7382—7383頁。但是由于水環(huán)境的變化，施行遇到諸多阻礙。嘉慶十八、十九兩年，初彭齡與地方政府組織了對高、寶、興、鹽境內(nèi)排水河道的治理，但收效甚微。高郵州對各壩下分流入海河道進行加寬、挑深、培筑堤防等治理措施，并對此次河道治理作出了積極的評價。興化縣則不然，“嘉慶十九年借帑浚河，梓辛、車路、白涂、海溝，又與鹽分界之界河，皆自東而西各三四十里不等，挑出之土堆積岸根，不待壩水，而天雨淋漓，先已泄入河心，依舊逐節(jié)阻滯”(46)嘉慶《高郵州志》卷二《下河》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，江蘇古籍出版社1991年版，第126—127頁；咸豐《興化縣志》卷二《河渠一》,《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊，第68頁。。道光年間高郵人孫應科所作《射陽湖考》內(nèi)曰：“嘉慶十八年分疏下河水路，民辦銀五十萬七千余兩，次年遽報功成，未幾堙塞如故?！?47)〔清〕 孫應科： 《射陽湖考》，〔清〕 孫應科編： 《下河水利新編》卷下，《中國水利志叢刊》第39冊，廣陵書社2006年版，第98頁?？梢哉f，嘉慶十八年對歸海河道的整治總體而言并沒有達到理想的效果。

需要指出的是，嘉慶十八、十九兩年對下河水道的疏浚，“民辦”資金的比重急劇上升。乾隆元年，江蘇巡撫奏請將“官挑”“民挑”河道查定造冊，曰：“官挑者動帑委員募夫挑浚，民挑者業(yè)戶幫給飯食，佃戶出力，農(nóng)隙修?！释疥柕忍庍\河每年分別動支藩運二庫公銀挑挖外，其余各屬一切河道凡關糧艘往來及江河湖海要區(qū)專資通泄之處，俱于河庫及藩庫收存匣費項下，查照往例，動帑委員每年勘估修浚。”(48)〔清〕 佚名編： 《南河成案》卷四“奏定江南河道分別官民挑浚緣由”條，乾隆二年□月初七日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊，第189頁。從前揭乾隆初疏?；磽P兩府河道工程的資金來源來看，這些河道在國家組織整體的水利維護時是使用帑金的。嘉慶十八年，興修下河水利工程，規(guī)劃分“官辦”“商辦”“民辦”三項，“其應歸官辦銀一萬八千余兩照數(shù)動撥，應歸商辦銀八萬八千余兩……此內(nèi)歸民辦工程亟需銀三十二萬一千余兩，著先行借款給發(fā)，俟年歲豐收后攤征歸款”(49)嘉慶《高郵州志》卷首《恩綸》“嘉慶十八年正月二十三日內(nèi)閣奉上諭”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，第37頁。?？梢娒褶k銀兩占主要的份額。之所以如此，是因為在乾隆時期由“官辦”的工程此時改為民辦了。

在水環(huán)境日益嚴峻與國家財政投入減少的雙重壓力下，嘉慶以降下河地區(qū)的農(nóng)田水利維護開始進入另外的模式當中。

三、 嘉慶以降洪澤湖水排泄水量的增加與圩田興筑

如所周知，地方官的行政仰賴與地方精英合作，但是嘉慶以前，在圩田修筑問題上，下河地方精英并不支持。圩堤的修筑面臨著經(jīng)費、組織以及養(yǎng)護、維持問題，這些事宜都是由地方來完成，官府既無資金支持，也不參與組織管理。乾隆五年，大理寺卿汪漋奏圩田修筑組織方式云：

查向例修筑田圩，俱系百姓自行出工，但民力不齊，全來良有司實力董率，殷勤勸導，每年于農(nóng)隙之時挑土晾曬，春初間暇實力修筑。并州縣官如有俸滿應升者，準其以升銜留任，俾得專力修筑，限于三年之內(nèi)告成。督撫河臣遴委大員查勘，如果修筑如式，實于田畝有益，將各員會題送部引見。(50)〔清〕 佚名編： 《南河成案》卷五“會籌淮揚通屬疏浚河道修建移置各閘加筑圩堤動支銀兩部議”條，乾隆五年二月二十五日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊，第209頁。

又《三續(xù)高郵州志》卷一，“圩岸”敘圩田修筑之難曰：

上河有堤，下河有圩，其用一也，然堤僅一面御水，圩宛在中央，則防守難。堤發(fā)官帑以修，圩斂民財以筑，則籌費難。且圩必有董官，擇鄉(xiāng)民充之，良懦或賠累以破家，桀黠又厚斂以肥己，則用人尤難，故圩小憂款項不足，圩大患心力不齊?；蛑不垂?，或常年失修，一遇橫流，淪胥以敗。至若湖汊淺灘蕩邊荒垛頻年墾熟，私筑小圩，官府但顧升科，并不禁其圈占，一經(jīng)水發(fā)，節(jié)節(jié)遮留，諸壩雖開，不能驟泄。川雍而潰，傷人必多，不但堤工及諸老圩咸受其害，即彼新筑之彈丸黑子又庸可恃乎？(51)民國《三續(xù)高郵州志》卷一《輿地志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第277頁。

從乾隆前中期圩田修筑情形，也可以看出地方社會對于此事的消極態(tài)度。如前所述，乾隆初，漕河以及兩江總督、江蘇巡撫等高層官員均提倡在淮揚九屬修筑圩田，但是只有鹽城一縣做出了積極的回應。(52)乾隆八年始，鹽城縣在知縣黃垣的組織下，修筑河圩十八萬余丈、蕩圩二萬余丈。見乾隆《淮安府志》卷八《水利》，“鹽城縣圩岸志敘”條，《續(xù)修四庫全書》史部第699冊，第584—585頁。鹽城縣這次大規(guī)模的修筑圩田實際上是在雍正年間已經(jīng)形成圩堤基礎上的維護。乾隆十八、十九年間，興化下層士紳稟請修筑的圩田(53)咸豐《興化縣志》卷二《河渠一》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊，第71頁。，位于東北的興鹽界河以南、范公堤以西區(qū)域(54)民國《興化縣志》卷一《輿地志·興化縣全境圖》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊，第399頁。。主要原因在于鹽城、興化地勢低洼，而且這一區(qū)域為眾水所歸與分流之處，圩田修筑是為保護民田。(55)明中后期至清康乾時期，洪澤湖排水主要是先潴蓄于興化縣境，然后入鹽城縣境，經(jīng)廟灣、石、天妃諸?？谌牒！？滴酢杜d化縣志》卷二《水利》“來水”條、“去水”條，《泰州文獻》第1輯第7冊，第382—383頁。

自嘉慶年間始，寶應以南各州縣圩田修筑進入高潮，是在洪澤湖水分泄途徑、運河河床以及水文變化的背景下，地方各州縣地方官與民眾依據(jù)自身所處的環(huán)境選擇的結(jié)果。

嘉慶年間，洪澤湖向下河排水日益增加、運河河床淤高、歸江受阻，各州縣受水災頻度增加，尤以寶應以南州縣為劇?？滴跄觊g采取了于高郵集中分泄寶應、高郵諸湖之水的措施之后(56)康熙二十四年，靳輔調(diào)整運河東堤分水的格局，于高郵城南建五歸海壩，集中于高郵城南分水。〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三五《運河水》“康熙二十四年九月十八日總河靳輔題奏高寶興泰山鹽等七州縣”條，第4573頁。，寶應境內(nèi)洪災主要來自運堤的潰決以及高郵反漲之水，其防御措施是堅筑子嬰河堤，將高郵漲水攔阻于南，其成效則視高郵、邵伯湖來水的大小而定(57)光緒《寶應圖經(jīng)》引康熙《寶應志》曰： 寶應水患皆由高郵堤決，洶涌浩瀚，自南而北。子嬰閘下有泄水大河，兩岸夾峙，若修筑堅，則高郵之水不能飛渡。參見光緒《寶應圖經(jīng)》卷三，光緒九年刊本，第12頁。。乾隆年間，在高郵州地方政府看來，高郵農(nóng)田水利的關鍵首在運堤的安全、運河的疏浚。(58)嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》曰：“國家數(shù)百萬漕艘皆資一線之運河，豈可不使之深通哉？自運河淺塞，放水灌田，則舟恐難行，蓄水行舟則民苦無水，故運河口及界首至揚州一帶亦大為挑浚，務令深通，使水由地中行，而不專借堤以束水，則雖有盛漲之時，可無泛溢之慮?！薄吨袊胤街炯伞そK府縣志輯》第46冊，第116頁。州境內(nèi)田畝主要位于城北運鹽河沿岸，也是高郵歸海壩的排水河道，“統(tǒng)計下河形勢，運鹽河為經(jīng)，南北河為緯，溉民田數(shù)十萬頃”(59)乾隆《高郵州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第14頁。，因此地方政府十分重視運鹽河及其附屬河道的維護，由知州負責挑浚事宜。(60)乾隆《高郵州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第10—13頁。嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》,《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，第123—124頁。嘉慶年間則發(fā)生了變化：“近年運河淺狹，平時閉閘濟運，下河已成暵地，一經(jīng)開壩，黃水沖入，逐年淤墊，久不挑浚，則下河廢，下河廢，則蓄泄無資，農(nóng)田奚望焉?！?61)嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，第126頁。至道光初年，形勢更為嚴峻。境內(nèi)河流變窄，蕩地被圩田侵占，壩水下注，河道不能容納，也無足夠的蕩地儲水，遂漫入民田：“昔則水過沙停，積久漸窒，今則圩多河窄，無地可容。而支河僻港又多閉塞，甚有規(guī)占蕩地，以為私田者。每遇啟壩之年，昔時但懼不得達海，今后將憂不得達蕩。且蕩既成田，田復筑圩，是自受淤多而又添阻塞之病。即使壩河一律深通，而蕩中受水已萬萬不及往日……近年有壩開數(shù)十日，甚或百余日，而水不泄者，上由圩埝太多，下因鹽河淡水之禁，達海各閘不許驟開，故大半多坐阻塞，至各河淤淺，則興挑實為今日急務矣?！?62)道光《續(xù)增高郵州志》第二冊《河渠志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，第645—646頁。總之，自嘉慶時始，寶應以南區(qū)域州縣開始遭受洪澤湖分水的侵襲趨于頻繁。至黃河改徙北上，情形更甚：“咸豐五年黃河決銅瓦廂，河流(水徒)[改徙]，湖泊積淤，里運墊高，歸江不暢，此為下河受害之原因。”(63)民國《續(xù)纂泰州志》卷二《河渠志·水利附》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊，第547頁。

自嘉慶年間始，寶應大縱湖沿岸陸續(xù)修筑了唐公圩、太平圩、同義圩、九龍口等圩。(64)均師位于大縱湖西岸，唐公圩、太平圩在均師，同義圩在均師北，見光緒《江蘇全省輿圖》卷二《寶應縣》圖，《中國方志叢書·華中地方》江蘇省第144號，臺北成文出版社1974年版，第190—191頁；民國《寶應縣志》卷三《水利》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第49冊，第51頁。光緒年間，又興筑了金溝西大圩、中六伍圩、合境圩、藕圩及小河圩、厚生圩，諸圩在運堤東，南與高郵州接壤，二縣田地交錯于圩內(nèi)。(65)民國《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第273、275—276頁。

高郵州筑圩自嘉慶十年(1805年)州城東北養(yǎng)老圩之筑始，“嘉慶十年重筑壩下護城堤，東北聯(lián)屬成養(yǎng)老圩。迨十九年挑浚下河并修筑諸河，兩岸出地數(shù)尺，群圩乃興”(66)民國《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第270頁。。道光、咸豐年間，筑圩進入高潮：“歷道光、咸豐棋布星羅，增筑累百。湖西亦然。光緒十四年，臬使張富年親勘下河，欲使無田不圩，遽興大役，與水爭地，績用弗成，故郵境惟極東尚少圩岸。”(67)民國《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第270頁。

甘泉縣境內(nèi)的圩田一部分在縣境北邵伯湖所在的北湖區(qū)。自嘉慶時期開始，高郵、甘泉境內(nèi)運堤各歸海壩開壩水志標準愈來愈高(68)據(jù)嘉慶《高郵州志》、光緒《再續(xù)高郵州志》關于歸海五壩開放的記載統(tǒng)計，嘉慶九年至嘉慶二十五年共十七年間，只有十二年、十四年、十七年、二十二年這四年沒有開壩，其余每年皆開。而且除嘉慶十五年、十八年、二十三年、二十五年只開一壩外，其余年份開壩皆在兩壩以上。道光年間，高郵、邵伯湖水位一直高于運河水位，開壩的頻率與嘉慶年間相似。自嘉慶九年至道光六年，開壩時運河實際水位在1丈至1丈2尺之間，道光六年以后，實際水位1丈5尺左右，咸豐以后漲至1丈5尺以上，光緒年間漲至1丈6尺以上，光緒后期達到1丈7尺左右。見嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》“運河五壩”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊，第138—139頁；光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志》“啟壩定志·歷年啟壩附”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第60—61頁；民國《續(xù)修興化縣志》卷二《河渠二·運堤閘座》“附歷年啟壩日期尺寸表”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊，第449—450頁。，為減輕運河東堤的受水壓力，嘉慶十八年，重修揚糧廳境內(nèi)運河西岸之葉云、瓦甸兩閘，添建南窯、龍亭、子嬰三閘，于運河水大時啟放，減水入湖。(69)中國水利水電科學研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運河卷》卷四《運河四》“道光四年四月二十二日，張文浩奏”條，湖北人民出版社2004年版，第141—142頁。洪澤湖減下之水與運河減放之水遂共同匯潴于運西諸湖，沿湖田地遂受淹沒之虞。北湖民眾集議興筑圩田自嘉慶時始：“北湖居運河西，地本下隰，更以洪湖淤墊不能存蓄，有水即下。自嘉慶八年至二十二年歲比不登，逃亡過半，于是集議鳩工，就中央極高者筑一圩，湖名赤岸，兼保民生，是以立名保赤。后遂倚圩筑圩，陸續(xù)成十余處，綜計田數(shù)千畝，毗連壤接，而各有界岸?！?70)〔清〕 阮克： 《新筑太平圩記》，〔清〕 阮元： 《揚州北湖續(xù)志》卷一《水利》，《中華山水志叢刊·水志卷》第32冊，第292頁。

另一部分在運堤以東的艾陵、淥洋、恒子湖區(qū)。邵伯湖入江先入艾陵湖：“金灣三閘并滾壩之水，十八里至人字河分小支，由蕭家口入艾陵湖，正流十八里入芒稻河閘下江。”(71)嘉慶《甘泉縣志》卷三《河防》，嘉慶刻本，第36頁。“荇絲、淥洋二湖舊為昭關壩及昭關壩耳閘泄水所經(jīng)。”(72)民國《甘泉縣續(xù)志》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第44冊，第275頁?！凹螒c年間水發(fā)則開車邏、開昭關最甚者”，道光年間更不具論。(73)道光《泰州志》卷四《河渠志·水利附》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊，第36頁。故而自嘉慶時期始，甘泉縣艾陵、淥洋、恒子湖區(qū)邵伯東北鄉(xiāng)諸圩大興，以防諸湖水。(74)嘉慶《甘泉縣續(xù)志》卷三《水利》，嘉慶十五年刻本，第14頁。

東臺來水有三： 泰州縣治以西運鹽河孔家涵向北分水、以東泰州縣境內(nèi)運鹽河上的涵洞減下之水、楊冒河水?？准液鄰某巫拥群颖壁吪d化各涵洞，稍可宣通者為楊冒河，但為如皋、泰州界河，管理不善。去路則“范堤以西俱從堤西各路與丁溪、小海泄，范堤以東只從丁溪、小海泄”。因“凡水從西北至者即從西北去，故每逢旱年一洩而盡。若到澇年，西北諸地又因車邏等壩減下之水抵住，絕不驟退”，因此縣境內(nèi)“旱年去路嫌多，澇年去路反少”(75)〔清〕 馮道立： 《淮揚水利圖說》“東臺水利去路圖” 條、“東臺水利來源圖”條，《中華山水志叢刊·水志卷》第25冊，第7—8頁。。嘉慶十二年(1807年)，為障御海潮與“西水”，士紳呈請、組織鄉(xiāng)民修筑十八里河總圩：“在縣治南門外。由東南至梁垛徑西，出十八里河口繞北，周圍五十四里，計莊舍四十八區(qū)，仿照海州、通州等處按圩分浚溝渠，取土筑岸……其圍岸除運河舊堤修整加倍外，新筑岸土約面寬三丈，底寬五丈，高低皆隨地勢而成，以足御水為度。其夫工每畝捐錢三十文，有力者出錢，無力者準以工代，公議董事經(jīng)理?！?76)嘉慶《東臺縣志》卷一一《水利下》，《中國方志叢書·華中地方》江蘇省第27號，第465頁。

道光以降，歸江水量驟增，歸江河道的維護顯然滯后于來水沖擊所導致的河道淤塞，江都縣境內(nèi)開始修筑圩田。江都縣境內(nèi)位于運鹽河南北兩岸的圩田有：

秦塘河支流： 顧家圩、二里三圩；

沙河： 盧家圩、邱家圩、十二圩、一里九圩、二里十圩；

馬泊河： 佘家圩、朱家圩；

白塔河： 南圩、老圩、田家圩、中二圩、馮小圩；

儀征運河： 儀征十二圩、龐圩；

秦家橋官溝： 卜家圩；

儀河南岸： 陳圩、戚圩、高圩、孔圩、軍橋閘圩、孔圩。(77)民國《江都縣續(xù)志》卷三《河渠考》，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第67冊，江蘇古籍出版社1991年版，第361—373頁。

綜上所述，圩田修筑之大力提倡始自乾隆初，嘉慶年間開始進入高潮。圩田的修筑始于鹽城、興化縣境，接著往西南遞進，是為寶應、高郵二縣，再往南推進到濱江區(qū)域，大體上與來自洪澤湖水分泄的方向與壓力相應。圩田占據(jù)的空間大多為“西水”分泄之地。圩田的修筑一方面緩解了民眾的生計問題，另一方面由于其占據(jù)水道、湖蕩，也加劇了洪澤湖分泄的難度。隨著圩田的普遍興筑，下河鄉(xiāng)村農(nóng)田水利維護的基層權力實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)移至士紳與民眾，因為這些圩田基本上是由士紳與民眾主導圍筑、維護的，官府的力量微乎其微。圩田由地方民眾自行組織修筑與維護，是為獨立運作的空間。

實際上，除圩田外，嘉慶以降地方上也開始修筑具有明確地域范圍的、較大型的水利工程。這些水利工程的修筑雖呈官府備案，但是其提議、經(jīng)費籌措、管理與維護的規(guī)章均由地方自主決定。以泰州境內(nèi)的斜豐港、三洋河堤的修筑與管理為例。斜豐、三洋兩堤防車邏壩來水，“壩水正溜即可循堤而北而東，東臺縣接筑蚌蜒河堤九十里一千六百五十丈，束水入海隅”，阻水南侵泰州境。斜豐港堤肇始于嘉慶年間，但是其受到重視是在道光后期?！暗拦馐荒赀\河決馬棚灣，下河淹沒。十二年至二十一年疊遭水患，旋筑旋圮?！钡拦舛哪?1844年)，“邑紳陳琥、程祥芝等公稟修筑，知州張之杲準諭紳富并各莊首領循照舊堤，分段按畝派夫攤捐，每畝給稻一石，折錢千五百文，挑挖田土，每筑堤一丈貼錢百五十文。修后連年俱獲豐收?！比蠛拥虨樾必S港堤東向的延伸，咸豐元年(1851年)筑，長十五里。此后，泰州地方政府與士紳、民眾認識到兩堤實為泰州西北境三百余莊數(shù)十萬田畝的安全屏障，實行嚴格的管理。其維護的資金采取按畝收捐，存典生息的方式籌集，由知州與紳董共同管理資金的使用，制度細密而嚴格，保證資金的充裕以及不被挪用。(78)民國《續(xù)纂泰州志》卷二《水利》“斜豐港三洋河堤”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊，第549—550頁。

圩田以及地方水利工程的修筑導致了鄉(xiāng)村基層水利空間的擴張，在一定程度上壓縮了王朝國家的水利運作空間。且不論圩田的修筑占據(jù)了排水的空間，更甚者當?shù)胤缴鐣刂频胤剿こ讨?，就有了拒絕服從國家排水大局的基礎。光緒十四年(1888年)，泰州地方社會即以斜豐、三洋兩堤為“民捐民辦”，拒絕了上游高郵、寶應開堤泄水的請求：

北逍遙口門，在三洋河四段，上通丁溝，下通樊汊，直對車邏閘壩，尤關緊要，光緒十四年臬憲張親駐泰東工次，派委督董監(jiān)修堤工效用。徐得元估算北逍遙口門南北計長十二丈，簽水深九尺，平水深五尺，稍面寬一丈四尺，稍面土一百五十方，后戧土長十二丈，頂寬六尺，底寬三丈四尺，每丈土二十八方，共計后戧土三百三十六方。外戧土有底無頂，長十二丈，高一丈，每丈土十方，共計前戧土一百二十方，外用草料樹椿、篾纜、蘆纜、麻纜將口門實閉，令建石閘，隨時啟閉，水□時高寶(仁)請開該閘泄水，經(jīng)泰紳以民捐民辦拒之。(79)民國《續(xù)纂泰州志》卷二《水利》“北逍遙口門”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊，第562頁。

四、 道光以來運河干堤維護的地方化

不論是嘉慶以降清口日益淤墊，下河地區(qū)分洪澤湖入海、入江的壓力驟增的影響，還是從保護下河地區(qū)田地、鹽業(yè)的角度，運河堤防的防守對于下河來說成為關鍵的一環(huán)，在圩田修筑、黃河北徙以及太平天國戰(zhàn)爭等因素的影響下，運河干堤的維護方式日益地方化。

自道光時期始，運河堤防始在下河收益各州縣按田籌款，只是沒有成為一項固定的制度。道光三十年(1850年)修筑西堤，兩江總督陸建瀛組織，先行墊款修筑，隨后在受益民田攤征。高郵州詳報受益民田，按畝攤捐。(80)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運河東西堤》“國朝道光三十年兩江總督陸建瀛會同”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第52頁。此后歷次工程維護的具體事宜以及款項籌措由紳董負責。咸豐四、五、六年堤防的修筑由民董負責： 咸豐四年(1854年)高郵知州張鵬展飭民董修理東堤；咸豐五年(1855年)“高郵州知州督同汛弁暨紳董”將西堤殘塌處所擇要興修；咸豐六年(1856年)，“知州張鵬展以城北界首鎮(zhèn)一帶運河河身淤墊，堤工單薄，飭民董乘水涸農(nóng)隙時分段按田挑撈”(81)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運河東西堤》“咸豐四年”條、“咸豐五年”條、“咸豐六年”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第52—53頁。。在經(jīng)費的籌措與使用中，紳董擁有較大的權力。咸豐五年淮揚兵備道兼署兩淮鹽運司郭沛霖飭修理西堤，交由高郵州知州督同汛弁暨紳董辦理，但是因為款項籌措上的爭議，高郵、興化二縣的紳董拒絕修理，只是自行籌款，將馬棚灣緊要工程修理堅固。(82)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運河東西堤》“咸豐五年”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第53頁。

咸豐五年黃河于銅瓦廂決口改道北上，咸豐十年(1860年)江南河道總督、淮揚、淮海道、運河、中河、里河、揚河、江運諸廳，以及“管河州同、州判、縣丞、主簿、巡檢等六十四缺，均著一并裁撤”，河務部門的職責遂歸于府佐貳官：“裁撤之里河廳著改歸淮安府督捕通判兼管，裁撤之揚河、江運二廳著改歸揚州府清軍總捕同知兼管?！?83)中國水利水電科學研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運河卷》卷三《運河三》“咸豐十年六月庚辰(十八日)諭”條，第942—943頁。河務機構裁撤，漕河總督與地方政府正式提出運河堤防修防借助“民間力量”。咸豐十年秋，高郵、甘泉交界決口，“潰溢至三四百丈之寬”，當局諭令“王夢齡會同晏端書，迅籌修筑，或勸諭紳耆，民捐民辦，以工代賑”(84)中國水利水電科學研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運河卷》卷三《運河三》 “咸豐十年十月乙丑(初五日)諭軍機大臣等”條，第949頁。。咸豐十一年(1861年)，正式頒布運河東西堤經(jīng)費籌措的章程，規(guī)定：

一切工程均須藉資民力捐輸修辦，前經(jīng)卑屬知高郵州會商紳董，擬于鄰境田地按畝攤捐備辦。除湖西田畝不應攤捐外，所有運河東岸各總里受益田地，無論丁減歉熟，每畝一律捐錢十八文，以歸劃一。每年于春初開明各戶田冊，按照議定捐數(shù)按戶填明聯(lián)票，分別掣執(zhí)存查，諭飭公正紳董設局收捐儲局，以備修護堤壩工程隨時?？钐嵊?，事竣核實報銷，其余公用，不得率行動撥。至里下河各州縣仍請札飭預議章程捐備，于每年大汛以前先將捐錢解郵，俾得早為修筑齊整，共資保衛(wèi)而免貽誤。

查運河東岸上自山寶交界起，下至瓜州江口止，綿亙?nèi)儆嗬?，除江都縣之灣頭以下無工可計外，寶應、高、甘境內(nèi)兩岸長堤土石磚埽閘壩等工，乃為里下河億萬生靈之保障，所關匪細，常年歲修工費自應預為籌計，以昭慎重。通飭受益之通州、如皋、鹽城、阜寧、江都、甘泉、高郵、寶應、泰州、興化、東臺等州縣，一律按年按畝捐解憲庫，以備撥用，嗣奉漕河憲札飭籌議按畝攤捐章程稟覆辦理。(85)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運河東西堤》 “咸豐十一年”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊，第53—54頁。

從上引文可以看出，這個章程是在揚州知府與高郵州知州、“紳董”協(xié)商的基礎上形成的，其運作的模式在道光三十年至咸豐十年運河東西堤修筑中已經(jīng)運用過。經(jīng)費征收的方式、儲存、使用，皆由“紳董”負責具體事宜。

但是，運河堤防實際上與下河地區(qū)的國計民生生死攸關，同治初，戰(zhàn)亂基本平息之后，江蘇省當局迅速重建了運河堤防的管理體制，掌握了關鍵工程的控制權。同治四年(1865年)，在兩江總督曾國藩的建議下，“復設淮揚河務道員缺”，并“分設五廳，專管運河修防工程”(86)中國水利水電科學研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運河卷》卷三二《運河三二》“同治四年正月，兩江總督曾國藩等奏”條，又“五廳”分別為運河廳，屬徐州府同知，管轄邳州、宿遷兩縣；里河廳，專管桃源、清河兩縣；以淮安通判為淮軍廳，專管淮安、寶應兩縣；以揚州府同知為揚軍廳，專管高郵、甘泉、江都三縣；堰盱廳，專管清河、山陽、盱眙三縣境內(nèi)洪澤湖大堤石工。五廳所需工款，由漕督庫發(fā)給，每歲率八萬余兩。第991—992頁。。光緒五年(1879年)，設堤工總局，負責揚州府堤工閘壩等項工程，由省委道員為總辦。堤工總局管轄的工程范圍基本繼承了康乾時期河務部門所管轄的下河水利工程，包括揚州府境內(nèi)的運河堤防、分水閘、涵洞以及歸海與歸江壩。(87)民國《江都縣續(xù)志》卷二《建置考上》“堤工總局”條，《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第67冊，第348—349頁。這是因為這些工程是下河水利工程管理的關鍵節(jié)點，構成控制下河水資源管理的空間結(jié)構。

五、 結(jié) 語

綜上所述，下河地區(qū)的鄉(xiāng)村基層水利可分為四個階段。

明代萬歷以前，下河地區(qū)基本沿用南宋以來的水利系統(tǒng)，地方州縣政府與民眾基本可以獨立自主地進行維護。

萬歷時始，黃淮潰決頻繁，從下河地區(qū)分泄洪澤湖盛漲成為國家治水層面的決策，原有的水利系統(tǒng)迅速趨于癱瘓，面對突如其來的驟變，地方政府與民眾雖然意識到問題所在，但是這一時期鄉(xiāng)村基層水利的治理并沒有被納入朝廷與總河等高層官員的視野中，仍只囿于府州縣的行政范圍之內(nèi)，地方官雖竭力維護既有的水利系統(tǒng)，但是在黃淮變遷以及國家支持微弱的宏觀背景下，終歸于無治。

康熙時期，出于支撐治水財政的需要，下河鄉(xiāng)村農(nóng)田水利問題提升到國家行政層面，國家不斷地提供資金、組織維護農(nóng)田水利設施，至乾隆年間達到極致。地方政府利用這一契機，積極維護地方的農(nóng)田水利。這一時期，因為黃運大體得治，尤其是清口通暢，消納了大部分的洪澤湖盛漲，因此下河地區(qū)的水利維護取得了良好的成效。

嘉慶前中期，由于洪澤湖水下注日趨頻繁，以及清口淤淀、黃河變動、國家水利維護的財政投入減少等因素的影響，下河鄉(xiāng)村圩田大興。自道光后期始，省、州縣政府與地方民眾在運堤維護的問題上達成共識，下河鄉(xiāng)村水利也逐漸地方化，地方社會逐漸成為水利維護的主要力量。肇始于道光后期，至咸豐十年形成的運堤以東高郵等十一州縣聯(lián)合修筑運河堤防的制度，是一種更廣地域上的地方人群出于防御洪水的共同需求而產(chǎn)生的水利關聯(lián)。